武陵山區(qū)扶貧創(chuàng)新

嚴(yán)碧華

武陵山區(qū)腹地，幽靜山谷之中有個(gè)十八洞村，因境內(nèi)有18個(gè)天然溶洞而得名，是湖南省花垣縣的一個(gè)貧困村。

一年前，該村又因習(xí)近平總書(shū)記的到訪而被外界熟知。在十八洞村視察時(shí)，習(xí)近平對(duì)扶貧攻堅(jiān)作出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。

去年12月18日，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》明確精準(zhǔn)扶貧、考核機(jī)制創(chuàng)新等多個(gè)方面內(nèi)容。此后一年，圍繞創(chuàng)新扶貧地方開(kāi)始陸續(xù)實(shí)踐，由 “大水漫灌” 轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)滴灌”。

精準(zhǔn)識(shí)別先行

數(shù)十年的扶貧開(kāi)發(fā)工作成效顯著，但貧困地區(qū)發(fā)展滯后問(wèn)題沒(méi)有根本改變，貧困人口生產(chǎn)生活仍然十分困難。

基于這樣一個(gè)背景，近年來(lái)創(chuàng)新扶貧機(jī)制呼聲漸高。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)李小云就是其中一員，一年前在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)他強(qiáng)調(diào)，扶貧機(jī)制創(chuàng)新迫在眉睫。

扶貧工作圍繞貧困人口展開(kāi)，首當(dāng)其沖的是要精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象，真正做到有的放矢。以往貧困戶通常由村干部上報(bào)，這樣往往出現(xiàn)貧困戶大多為村干部的親朋好友，真正需要扶持的卻在名單之外。

這次貧困戶識(shí)別則完全不一樣。以十八洞村為例，該村需要經(jīng)過(guò)“戶主申請(qǐng)、投票識(shí)別、三級(jí)會(huì)審、公告公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級(jí)審批、入戶登記”七道程序。

這個(gè)村有6個(gè)村民小組，225戶939人，人均耕地0.83畝，2013年人均純收入僅1668元。

因?yàn)樨毨糇R(shí)別是以縣為單位、規(guī)模控制。對(duì)于十八洞村這樣一個(gè)貧困村，如何識(shí)別貧困戶，自然并非易事。

2013年11月，花垣縣成立了以縣委書(shū)記任組長(zhǎng)，縣長(zhǎng)任第一副組長(zhǎng)，其他相關(guān)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)的十八洞村精準(zhǔn)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組。從縣里相關(guān)部門(mén)抽調(diào)熟悉農(nóng)村工作的5名干部，組建縣委駐十八洞村扶貧工作隊(duì)，龍秀林擔(dān)任扶貧工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)。

龍秀林對(duì)《民生周刊》記者表示，他們駐村后對(duì)全村所有農(nóng)戶的家庭成員情況、聯(lián)系方式、收入來(lái)源等，進(jìn)行全面細(xì)致的調(diào)查摸底，并逐一登記造冊(cè)。

在此基礎(chǔ)上，多次召開(kāi)群眾大會(huì)和村支兩委會(huì)議，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，共同商定適合本村的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)及“九個(gè)不評(píng)”規(guī)定，把識(shí)別權(quán)交給群眾。

3月底，十八洞村在花垣縣率先精準(zhǔn)識(shí)別出貧困戶136戶542人，占全村總?cè)丝诘?7.7%。

十八洞村之后，整個(gè)花垣縣開(kāi)展了貧困戶識(shí)別工作，目前這一工作已經(jīng)結(jié)束。

花垣縣扶貧辦主任麻文權(quán)向《民生周刊》記者證實(shí)，全縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)288個(gè)村共識(shí)別出扶貧對(duì)象7萬(wàn)多人，11月初已將信息錄入了扶貧建檔立卡信息系統(tǒng)。

程序上大同小異，同屬武陵山片區(qū)的邵陽(yáng)縣，采取“戶主申請(qǐng)、村民小組提名、村民代表評(píng)議、村委會(huì)審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、縣扶貧辦復(fù)核和縣人民政府審批”的辦法在全縣識(shí)別出扶貧對(duì)象19.26萬(wàn)人。

邵陽(yáng)縣扶貧辦副主任劉成軍向記者確認(rèn)，10月份已將信息錄入系統(tǒng)。

與邵陽(yáng)縣接壤的隆回也是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣，早在4月底，貧困人口識(shí)別工作已完成，并于10月26日將完整的數(shù)據(jù)錄入系統(tǒng)上報(bào)。

上述三縣一并錄入的還有貧困村的信息。

10月底，邵陽(yáng)市扶貧辦副主任肖洪照向《民生周刊》記者詳解了貧困村識(shí)別程序，先對(duì)貧困人口進(jìn)行識(shí)別，貧困人口除以村里總?cè)丝跒樨毨Оl(fā)生率，貧困發(fā)生率達(dá)到省里平均值的兩倍以上，就入選為貧困村?！柏毨丝诓灰欢ㄔ谪毨Т?，但貧困村里肯定有貧困人口，且占比較大?！?/p>

在肖洪照的描述中，貧困人口和貧困村的識(shí)別及建檔立卡無(wú)異于一場(chǎng)“會(huì)戰(zhàn)”，時(shí)間緊、任務(wù)重，且必須確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性。

“截至10月27日，貧困戶和貧困村識(shí)別已經(jīng)完成，整個(gè)邵陽(yáng)地區(qū)11.5萬(wàn)貧困人口全部實(shí)現(xiàn)電子資料上傳。”肖洪照說(shuō)。

《民生周刊》記者從湖南省扶貧辦獲悉，湖南省先后識(shí)別出640萬(wàn)貧困人口、8000個(gè)貧困村。目前湖南省扶貧建檔立卡信息已匯總并報(bào)國(guó)務(wù)院扶貧辦，由后者審核之后再在網(wǎng)上公布。正在構(gòu)建的扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，年底將實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)。屆時(shí)，只需打開(kāi)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，就可知道哪些人屬于貧困人口、因何致貧、需要如何幫扶、幫扶責(zé)任人是誰(shuí)等信息，為政府和社會(huì)各界扶貧提供準(zhǔn)確依據(jù)。

各縣市區(qū)對(duì)每個(gè)貧困村、貧困戶按程序進(jìn)行了識(shí)別和建檔立卡外，還為貧困戶印制了《扶貧手冊(cè)》。

記者看到的這份由國(guó)務(wù)院扶貧辦監(jiān)制、縣級(jí)扶貧辦制發(fā)的扶貧手冊(cè)，樣式統(tǒng)一，包含家庭情況、幫扶責(zé)任人、幫扶措施、幫扶成效等信息欄，非常具體。從制度程面保障每個(gè)貧困戶都有幫扶責(zé)任人，并督促后者落實(shí)幫扶項(xiàng)目。

圍繞貧困戶做文章

貧困戶和貧困村識(shí)別出來(lái)之后，通過(guò)電子信息系統(tǒng)，可以匯總分析及動(dòng)態(tài)管理，所有的扶貧方式也緊緊圍繞貧困戶和貧困村來(lái)展開(kāi)。

按照“資金跟著窮人走、窮人跟著能人走、窮人能人跟著產(chǎn)業(yè)走、產(chǎn)業(yè)跟著市場(chǎng)走”的思路，改普惠政策為差異化扶持政策，改“給錢(qián)給物”、打卡到戶為直接幫扶、委托幫扶和股份合作，鼓勵(lì)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)與貧困農(nóng)戶建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

在十八洞村，扶貧工作隊(duì)在詳細(xì)掌握每一戶貧困戶的基礎(chǔ)上，結(jié)合村里的實(shí)際，因地制宜幫助村民選擇脫貧項(xiàng)目。

村民隆興貴選擇了加入村里的金惠隆種植專業(yè)合作社，以人力和三畝地入股?！昂献魃绮扇±硎麻L(zhǎng)以資金入股、社員以人力和土地入股的方式?！饼埿懔终f(shuō)，如今包括隆興貴在內(nèi)發(fā)展社員9戶，種植果桑40畝。

據(jù)悉，果桑預(yù)計(jì)3年后進(jìn)入豐產(chǎn)期，畝產(chǎn)可達(dá)3000斤，以每斤12元計(jì)算，收入達(dá)3.6萬(wàn)余元，加上每畝桑葉養(yǎng)蠶產(chǎn)值4000元左右，一畝果桑能帶來(lái)近4萬(wàn)元的收入。如此算下來(lái)，隆興貴的三畝地產(chǎn)出將達(dá)到10萬(wàn)元以上。

龍秀林表示，目前，十八洞村已建立種植、養(yǎng)殖等專業(yè)合作社4個(gè)，帶動(dòng)了193戶農(nóng)戶入社，拓展了村民增收的渠道。

其中苗繡專業(yè)合作社，還引導(dǎo)92名留守婦女開(kāi)發(fā)苗繡，并與吉首的服飾公司簽訂銷(xiāo)售訂單，人均實(shí)現(xiàn)月收入1500元左右。

因地制宜的產(chǎn)業(yè)扶貧自然讓村民嘗到了甜頭，進(jìn)而在整個(gè)花垣縣展開(kāi)。

花垣縣按照“一鄉(xiāng)一品、多村一業(yè)、連片開(kāi)發(fā)”思路，立足區(qū)域特點(diǎn)和資源優(yōu)勢(shì)，分別創(chuàng)建了湘西黃牛、特色水果等五大產(chǎn)業(yè)扶貧示范工程，帶動(dòng)了特色農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

比如湖南德農(nóng)牧業(yè)，目前已完成在湘西州7縣、市范圍內(nèi)的布局，現(xiàn)發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)210戶，合作社21個(gè)，整合散戶1125戶，存欄湘西黃牛3萬(wàn)多頭。

今年1至9月，花垣縣實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值4.42億元，農(nóng)民人均純收入達(dá)4234元，同比增長(zhǎng)4.5%和10%。這樣的數(shù)據(jù)，對(duì)于曾經(jīng)的礦業(yè)大縣來(lái)說(shuō)顯然不易。

作為有19.26萬(wàn)貧困人口的邵陽(yáng)縣，在精準(zhǔn)識(shí)別之后，同樣是產(chǎn)業(yè)跟進(jìn)。

油茶是該縣有500多年種植歷史的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，但由于缺乏有效引導(dǎo)、有力扶持和有序管理，一直處于原始生產(chǎn)狀態(tài)，沒(méi)有形成整體優(yōu)勢(shì)和規(guī)模效益，發(fā)展一波三折。

近年來(lái)，邵陽(yáng)縣把油茶產(chǎn)業(yè)作為脫貧致富第一產(chǎn)業(yè)來(lái)定位。采取的具體措施是，扶貧對(duì)象識(shí)別后，對(duì)有能力在家發(fā)展生產(chǎn)的貧困戶，鼓勵(lì)種植油茶，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)驗(yàn)收后，除享受油茶產(chǎn)業(yè)普惠制政策外，再按低改400元/畝、新造600元/畝、每人不超過(guò)1200元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重點(diǎn)扶持。

目前，已組織全縣1.2萬(wàn)戶貧困戶累計(jì)新造油茶林3.2萬(wàn)畝，低改1.8萬(wàn)畝。

據(jù)介紹，盛產(chǎn)期后每畝每年油茶產(chǎn)值可達(dá)4000元，且具有一次種植、多年受益的特點(diǎn)。

為了產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，引導(dǎo)貧困戶種植之外，該縣還培育發(fā)展油茶種植大戶，吸納各類資本興辦精煉茶油加工企業(yè)，不斷延伸產(chǎn)業(yè)鏈。數(shù)據(jù)顯示，目前該縣年產(chǎn)茶油1.08萬(wàn)噸，年產(chǎn)值超過(guò)10億元。

圍繞貧困戶，隆回縣同樣積極探索產(chǎn)業(yè)扶貧幫扶模式，通過(guò)實(shí)施直接幫扶、委托幫扶、股份合作幫扶等模式，引導(dǎo)扶貧對(duì)象參與特色產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。

探索金融支持

基于貧困戶而發(fā)展的扶貧產(chǎn)業(yè)，符合貧困地區(qū)的生態(tài)定位，但多位縣級(jí)扶貧辦主任在受訪時(shí)表示，光有扶貧資金支持還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要資金接力，尤其是金融機(jī)構(gòu)的參與。

兩年前，全國(guó)政協(xié)常委田嵐在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)曾表示，以試點(diǎn)地區(qū)的武陵山區(qū)為例，基礎(chǔ)建設(shè)完善之后，產(chǎn)業(yè)扶貧起到了非常重要的作用，使扶貧從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變成為可能。

“但扶持的產(chǎn)業(yè)要真正產(chǎn)業(yè)化，還有很多要素需要完善，其中金融支持不可或缺。”他強(qiáng)調(diào)，農(nóng)業(yè)企業(yè)的特性是投資周期長(zhǎng)，資金壓力大。

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，此前一些貧困地區(qū)扶持過(guò)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，因資金短缺，最終項(xiàng)目擱淺或成為半拉子工程，同時(shí)流失的還有扶貧資金。

“產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需有龍頭企業(yè)的帶動(dòng)，而企業(yè)的發(fā)展自然需要金融機(jī)構(gòu)的支持?！敝袊?guó)扶貧開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)林嘉騋經(jīng)常去貧困地區(qū)調(diào)研，他向《民生周刊》記者表示，有些地方的產(chǎn)業(yè)很不錯(cuò)，但因?yàn)樯罴庸](méi)到位，產(chǎn)業(yè)鏈不完整，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，市場(chǎng)稍有風(fēng)吹草動(dòng)，即遭遇毀滅性打擊。

此次扶貧機(jī)制創(chuàng)新亦明確完善金融服務(wù)機(jī)制，充分發(fā)揮政策性金融的導(dǎo)向作用，支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。引導(dǎo)和鼓勵(lì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，增加貧困地區(qū)信貸投放。在防范風(fēng)險(xiǎn)前提下，加快推動(dòng)農(nóng)村合作金融發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)村信用社支農(nóng)服務(wù)功能，規(guī)范發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和貧困村資金互助組織。

上述三縣也做出了一些有益的嘗試。

湖南德農(nóng)牧業(yè)采取政府引導(dǎo)，“扶貧對(duì)象+龍頭企業(yè)+合作社+銀行+科技+市場(chǎng)+保險(xiǎn)”的模式。截至目前，信用聯(lián)社服務(wù)三農(nóng)信貸支持資金6820萬(wàn)元，農(nóng)行信貸支持1300萬(wàn)元。

邵陽(yáng)縣在財(cái)政十分困難的情況下，整合財(cái)政、扶貧、退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)等各類涉農(nóng)資金5000萬(wàn)元，強(qiáng)力推進(jìn)油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，為爭(zhēng)取銀信部門(mén)的大力支持，縣金融部門(mén)為油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供半年至一年或一年以上的貸款，縣財(cái)政分別按第一年貸款總量的1%、第二年增量2%的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

采訪中，多位縣級(jí)扶貧辦負(fù)責(zé)人也表示，盡管文件明確了要完善金融服務(wù)機(jī)制，但目前金融機(jī)構(gòu)介入層面還很淺，核心還是農(nóng)業(yè)企業(yè)缺乏抵押物。

湖南德農(nóng)牧業(yè)就有過(guò)這樣的困惑。按照目前的市場(chǎng)行情，每戶養(yǎng)10頭湘西黃牛，年收入過(guò)10萬(wàn)。但因要做強(qiáng)湘西黃牛產(chǎn)業(yè)，需延伸產(chǎn)業(yè)鏈，投入巨大，公司一已之力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。再者，農(nóng)戶投入生產(chǎn)能力有限，雖然知道養(yǎng)殖湘西黃牛收益頗豐，但絕大部分農(nóng)民因?yàn)槿鄙俦窘痣y以成行。