美國(guó)金融監(jiān)管改革的最新進(jìn)展與啟示

李勇+左燕如+張曉亮

為提升金融市場(chǎng)穩(wěn)定性、防范大規(guī)模危機(jī)再次爆發(fā)，美國(guó)大力推進(jìn)金融監(jiān)管改革。在近期加強(qiáng)場(chǎng)外衍生品交易集中清算、限制自營(yíng)交易等金融監(jiān)管改革（以下統(tǒng)稱為“監(jiān)管新規(guī)”）中注重運(yùn)用功能監(jiān)管的理念，對(duì)具有相同功能的業(yè)務(wù)制定統(tǒng)一的監(jiān)管新規(guī)，并通過(guò)與機(jī)構(gòu)監(jiān)管協(xié)調(diào)推進(jìn)來(lái)完善金融監(jiān)管體系。本文對(duì)美國(guó)近期在上述領(lǐng)域推進(jìn)金融監(jiān)管改革的主要內(nèi)容與進(jìn)展進(jìn)行了專題研究，著重分析了美國(guó)加強(qiáng)功能監(jiān)管的具體做法、特征及其可能的主要影響，并總結(jié)了相應(yīng)的啟示與思考。

金融監(jiān)管改革側(cè)重功能監(jiān)管

功能監(jiān)管的概念與發(fā)展

伴隨金融業(yè)的快速發(fā)展，金融監(jiān)管在理論與實(shí)踐方面也不斷深化，監(jiān)管理念日趨科學(xué)完善，為實(shí)施有效金融監(jiān)管提供了指引。理論研究和實(shí)踐中，通常認(rèn)為金融監(jiān)管理念主要包括功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管兩種。所謂功能監(jiān)管，是指按照業(yè)務(wù)所具備的功能劃分監(jiān)管權(quán)限，由相應(yīng)的監(jiān)管部門(mén)對(duì)開(kāi)展特定業(yè)務(wù)的所有類型市場(chǎng)參與主體制定要求一致的法規(guī)細(xì)則，并實(shí)施跨機(jī)構(gòu)、跨地區(qū)、跨行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。所謂機(jī)構(gòu)監(jiān)管，是指按照市場(chǎng)參與主體的類型劃分監(jiān)管權(quán)限，由相應(yīng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)特定類型機(jī)構(gòu)開(kāi)展各類業(yè)務(wù)制定相應(yīng)的法規(guī)細(xì)則，并實(shí)施監(jiān)管。

從發(fā)展歷程看，功能監(jiān)管的理念最早于20世紀(jì)提出，近年來(lái)各國(guó)對(duì)其重視程度不斷提升，運(yùn)用也日益深化。美國(guó)金融體系在20世紀(jì)90年代前實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)，金融監(jiān)管以機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念為重，對(duì)銀行、保險(xiǎn)公司等不同類型的市場(chǎng)參與主體按照不同行業(yè)實(shí)施專業(yè)化的分工監(jiān)管。此后，在金融創(chuàng)新日新月異、金融自由化理論盛行等背景下，不同類型市場(chǎng)參與主體之間的業(yè)務(wù)界限日趨模糊，金融體系逐步由分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展，原有的機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念逐步顯現(xiàn)出一定的不適應(yīng)性。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主博迪（Bodie）等在同一時(shí)期的研究中指出，業(yè)務(wù)所具備的功能相對(duì)于金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定性更強(qiáng)。這一理論在金融監(jiān)管實(shí)踐領(lǐng)域得到響應(yīng)，推動(dòng)了功能監(jiān)管理念的發(fā)展，它認(rèn)為金融監(jiān)管應(yīng)注重從業(yè)務(wù)功能的角度進(jìn)行考慮和制度設(shè)計(jì)。美國(guó)1999年出臺(tái)的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》明確提出了功能監(jiān)管的理念，并將其作為單獨(dú)章節(jié)進(jìn)行論述，相關(guān)監(jiān)管規(guī)定側(cè)重從具有相同功能的同類業(yè)務(wù)維度，面向所有市場(chǎng)參與主體，制定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)定，并要求其遵照實(shí)施。該法案被理論和實(shí)務(wù)界普遍視為美國(guó)金融監(jiān)管正式引入功能監(jiān)管理念的標(biāo)志。國(guó)際金融危機(jī)后，針對(duì)金融監(jiān)管中存在的監(jiān)管部門(mén)眾多、部分方面職責(zé)不明確以及監(jiān)管領(lǐng)域既相互交叉又留有空白等問(wèn)題，美國(guó)注重運(yùn)用功能監(jiān)管的理念，積極推動(dòng)各項(xiàng)金融監(jiān)管改革。

功能監(jiān)管理念在美國(guó)近期金融監(jiān)管改革中得到加強(qiáng)

美國(guó)近期推進(jìn)的一系列金融監(jiān)管改革體現(xiàn)了加強(qiáng)功能監(jiān)管的理念，對(duì)具有相同功能的同類業(yè)務(wù)，面向其監(jiān)管范疇內(nèi)的所有金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)，制定標(biāo)準(zhǔn)一致的監(jiān)管新規(guī)，改變了此前由商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）、證券交易委員會(huì)（SEC）等不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)分別出臺(tái)的相關(guān)監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行分類監(jiān)管的做法。即無(wú)論何種機(jī)構(gòu)類型的市場(chǎng)參與主體，只要開(kāi)展相同類型的業(yè)務(wù)，均需遵守標(biāo)準(zhǔn)一致的法規(guī)細(xì)則。結(jié)合美國(guó)場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)交易集中清算、參與主體分層監(jiān)管、限制自營(yíng)交易等金融監(jiān)管改革中相關(guān)監(jiān)管新規(guī)要求和實(shí)施情況，本文具體分析如下。

加強(qiáng)場(chǎng)外衍生品交易的集中清算。為降低場(chǎng)外衍生品交易中一方違約可能帶來(lái)的不利影響，阻斷風(fēng)險(xiǎn)在市場(chǎng)主體之間的傳導(dǎo)，根據(jù)交易標(biāo)準(zhǔn)化程度、市場(chǎng)流動(dòng)性等不同，監(jiān)管新規(guī)明確了納入集中清算范疇的場(chǎng)外衍生品交易種類，規(guī)定所有金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展前述交易時(shí)，均應(yīng)在美國(guó)認(rèn)可的清算所進(jìn)行集中清算。在集中清算模式下，清算所扮演中央對(duì)手方（Central Counterparty，以下簡(jiǎn)稱“CCP”）角色，在清算環(huán)節(jié)介入原交易雙方之間，作為買方統(tǒng)一的賣方、賣方統(tǒng)一的買方，分別與原交易雙方進(jìn)行清算，并承擔(dān)違約發(fā)生時(shí)的損失。當(dāng)前部分期限的以美元和歐元計(jì)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)化利率掉期、涉及北美或歐洲企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化信用違約掉期指數(shù)等交易已開(kāi)始執(zhí)行集中清算，未來(lái)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化程度、市場(chǎng)流動(dòng)性情況等，還將進(jìn)一步豐富擴(kuò)大納入集中清算范疇的交易種類。據(jù)此，無(wú)論何種機(jī)構(gòu)，只要開(kāi)展上述指定種類的標(biāo)準(zhǔn)化場(chǎng)外衍生品交易，在通常情況下，均應(yīng)通過(guò)美國(guó)認(rèn)可的洲際交易所歐洲清算所（ICE Clear Europe）、倫敦清算所（LCH）等進(jìn)行集中清算。

嚴(yán)格場(chǎng)外衍生品交易的保證金制度。為增強(qiáng)市場(chǎng)參與主體的交易對(duì)手信用風(fēng)險(xiǎn)防范與管理能力，對(duì)于未納入集中清算范疇的場(chǎng)外衍生品交易，監(jiān)管新規(guī)允許金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展交易時(shí)仍延用雙邊清算模式，但須強(qiáng)制遵循保證金制度。具體講，監(jiān)管新規(guī)要求所有市場(chǎng)參與主體須根據(jù)交易標(biāo)的市場(chǎng)價(jià)格及變動(dòng)情況，按照監(jiān)管部門(mén)認(rèn)可的保證金模型，動(dòng)態(tài)計(jì)算、適時(shí)追加保證金金額，繳納滿足要求的抵押品等。據(jù)此，無(wú)論開(kāi)展未納入集中清算范疇場(chǎng)外衍生品交易的是金融機(jī)構(gòu)或是非金融機(jī)構(gòu)，只要不滿足豁免情形，均應(yīng)按需及時(shí)繳納足額抵押品，滿足保證金要求。目前，場(chǎng)外衍生品交易保證金制度的具體實(shí)施細(xì)則尚未正式出臺(tái)，有消息稱，其將結(jié)合巴塞爾委員會(huì)（BCBS）與國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織（IOSCO）聯(lián)合公布的、旨在統(tǒng)籌各國(guó)保證金制度的框架性政策文件，推動(dòng)自身進(jìn)一步完善。美國(guó)保證金制度實(shí)施細(xì)則征求意見(jiàn)稿在制定過(guò)程中，相關(guān)監(jiān)管規(guī)定注重監(jiān)管要求的一致性，并結(jié)合監(jiān)管部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)情況進(jìn)行完善。

對(duì)場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)參與主體實(shí)施分層監(jiān)管。為重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)活躍參與主體的嚴(yán)格監(jiān)管，根據(jù)市場(chǎng)參與主體開(kāi)展場(chǎng)外衍生品（外匯遠(yuǎn)期和掉期除外）交易的規(guī)模和市場(chǎng)地位不同，對(duì)包含銀行與保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)及企業(yè)等非金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的所有市場(chǎng)參與主體，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)劃分不同層次，并制定相應(yīng)的法規(guī)細(xì)則要求其遵照實(shí)施。監(jiān)管新規(guī)將市場(chǎng)參與主體主要?jiǎng)澐譃槿齻€(gè)層次，根據(jù)其交易規(guī)模和市場(chǎng)影響力不同，分別界定并提出了監(jiān)管要求：一是衍生品交易商（Swap Dealer，以下簡(jiǎn)稱“SD”），其場(chǎng)外衍生品交易名義本金累計(jì)總額較大、通常在市場(chǎng)中承擔(dān)交易商甚至做市商角色等，面臨最為嚴(yán)格的監(jiān)管要求，例如在列報(bào)交易信息列報(bào)時(shí)履行首要報(bào)告義務(wù)；二是衍生品主要參與者（Major Swap Participant，以下簡(jiǎn)稱“MSP”），其場(chǎng)外衍生品交易日均無(wú)擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)敞口較大、交易較為活躍，相應(yīng)的監(jiān)管要求略有寬松，例如在列報(bào)交易信息列報(bào)時(shí)履行次要報(bào)告義務(wù)；三是合格合約參與者（Eligible Contract Participant，以下簡(jiǎn)稱“ECP”），其通常交易規(guī)模有限、市場(chǎng)影響力不高，面臨的監(jiān)管要求較少。據(jù)此，無(wú)論何種機(jī)構(gòu)在參與場(chǎng)外衍生交易活動(dòng)時(shí)，均需根據(jù)其交易規(guī)模和市場(chǎng)影響力確定所屬層次，并遵循相應(yīng)的資本充足率、交易數(shù)據(jù)保存與報(bào)告等監(jiān)管規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)交易活躍的美銀、巴克萊等金融機(jī)構(gòu)，以及英國(guó)石油（BP）能源公司、嘉吉（Cargill）農(nóng)產(chǎn)品公司等非金融機(jī)構(gòu)，因其達(dá)到了監(jiān)管新規(guī)要求的標(biāo)準(zhǔn)，均已注冊(cè)為衍生品交易商（SD）并在交易活動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中遵循相應(yīng)的嚴(yán)格監(jiān)管要求。

限制從事自營(yíng)交易。為降低市場(chǎng)參與主體主動(dòng)承擔(dān)過(guò)高風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)賭市場(chǎng)的意愿和能力，監(jiān)管新規(guī)要求銀行與基金等金融機(jī)構(gòu)，甚至與銀行等歸屬同一集團(tuán)的非金融機(jī)構(gòu)不再開(kāi)展被限制的自營(yíng)交易。這里自營(yíng)交易是指，市場(chǎng)參與主體通過(guò)其自有交易賬戶以盈利為主要目的，買入或賣出證券和衍生品等金融產(chǎn)品的活動(dòng)。據(jù)此，銀行、基金等均被限制利用自有交易賬戶下為獲利而開(kāi)展的高風(fēng)險(xiǎn)交易，但作為豁免事項(xiàng)，允許其從事匯率、利率及商品等即期交易，允許開(kāi)展為市場(chǎng)提供流動(dòng)性的做市和滿足客戶金融需求的代客等類型交易，允許開(kāi)展回購(gòu)和逆回購(gòu)、代理、經(jīng)紀(jì)、托管等業(yè)務(wù)。目前，高盛、匯豐等金融機(jī)構(gòu)表示已較少或者甚至不再開(kāi)展自營(yíng)交易。

限制商品衍生品交易投機(jī)倉(cāng)位。為避免市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度集中和可能出現(xiàn)的市場(chǎng)操縱，監(jiān)管新規(guī)要求銀行與證券公司等金融機(jī)構(gòu)，以及企業(yè)等非金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展商品衍生品交易時(shí)，將其投機(jī)倉(cāng)位（不含服務(wù)于風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖目的而建立的倉(cāng)位）控制在限定額度之內(nèi)。具體的商品衍生品交易標(biāo)的包括金屬、農(nóng)產(chǎn)品、能源等數(shù)十種，衍生品類型既包括期貨與期權(quán)等場(chǎng)內(nèi)交易工具，還涵蓋遠(yuǎn)期與掉期等場(chǎng)外交易工具。據(jù)此，無(wú)論金融機(jī)構(gòu)還是非金融機(jī)構(gòu)，只要開(kāi)展商品衍生品投機(jī)交易，均須統(tǒng)籌管理其場(chǎng)內(nèi)和場(chǎng)外商品衍生品交易投機(jī)倉(cāng)位。目前，限制商品衍生品交易投機(jī)倉(cāng)位的相關(guān)實(shí)施細(xì)則處于征求意見(jiàn)階段。

金融監(jiān)管改革中體現(xiàn)功能監(jiān)管理念的主要特征與影響分析

整體看，美國(guó)在近期實(shí)施的一系列金融監(jiān)管改革注重功能監(jiān)管理念的運(yùn)用，對(duì)具有相同功能的業(yè)務(wù)制定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，并通過(guò)與機(jī)構(gòu)監(jiān)管協(xié)調(diào)推進(jìn)，完善金融監(jiān)管體系，在建立公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、增強(qiáng)監(jiān)管有效性、提高監(jiān)管可靠性、降低市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮了積極作用。

主要特征分析

側(cè)重從業(yè)務(wù)維度加強(qiáng)對(duì)同類業(yè)務(wù)的全面監(jiān)管。危機(jī)前，功能監(jiān)管理念已在美國(guó)金融監(jiān)管法律法規(guī)中有所體現(xiàn)。但在寬松監(jiān)管的整體導(dǎo)向下，其在金融監(jiān)管實(shí)踐中的運(yùn)用仍顯不足，使得新型業(yè)務(wù)、新型機(jī)構(gòu)由于缺少明確的監(jiān)管部門(mén)和監(jiān)管規(guī)定，游離在有效監(jiān)管之外，幾乎不受或僅受較少監(jiān)管約束，導(dǎo)致金融體系透明度降低。危機(jī)后，美國(guó)立足業(yè)務(wù)維度，對(duì)同類業(yè)務(wù)制定標(biāo)準(zhǔn)一致的監(jiān)管新規(guī)，致力于實(shí)現(xiàn)對(duì)不同類型市場(chǎng)參與主體開(kāi)展的同類業(yè)務(wù)實(shí)施全面監(jiān)管。例如，美國(guó)對(duì)滿足條件的銀行與基金等不同類型金融機(jī)構(gòu)，甚至非金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展場(chǎng)外衍生品交易、自營(yíng)交易等進(jìn)行統(tǒng)籌管理與監(jiān)督，并通過(guò)要求其報(bào)告相關(guān)交易信息等全面準(zhǔn)確掌握市場(chǎng)同類業(yè)務(wù)的開(kāi)展情況。

著力完善統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則。危機(jī)前，美國(guó)金融監(jiān)管改革步伐落后于金融市場(chǎng)創(chuàng)新發(fā)展的速度，相關(guān)業(yè)務(wù)和市場(chǎng)參與主體缺少合理的監(jiān)管引導(dǎo)與約束，風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。危機(jī)后，美國(guó)順應(yīng)金融市場(chǎng)創(chuàng)新發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)整體運(yùn)行情況的管理與監(jiān)控，并針對(duì)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)邊界日益模糊的趨勢(shì)，強(qiáng)化功能監(jiān)管，在監(jiān)管新規(guī)制定與實(shí)施過(guò)程中，注重完善適用于不同類型市場(chǎng)參與主體的統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則。例如，美國(guó)著力加大對(duì)場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)的監(jiān)管力度，無(wú)論市場(chǎng)參與主體是商業(yè)銀行、證券公司等金融機(jī)構(gòu)，還是企業(yè)等非金融機(jī)構(gòu)，均被納入監(jiān)管范疇。這些市場(chǎng)參與主體均面臨分層監(jiān)管的要求，并相應(yīng)接受寬嚴(yán)有異的監(jiān)管約束；開(kāi)展指定種類的標(biāo)準(zhǔn)化場(chǎng)外衍生品交易，應(yīng)在美國(guó)認(rèn)可的清算所進(jìn)行集中清算等。

加強(qiáng)與機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念的統(tǒng)籌運(yùn)用。一方面，功能監(jiān)管依托機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系下監(jiān)管部門(mén)實(shí)施。危機(jī)前，美國(guó)已形成由美聯(lián)儲(chǔ)（FED）、貨幣監(jiān)理署（OCC）、證券交易委員會(huì)（SEC）、保險(xiǎn)署（SIC）等構(gòu)成的監(jiān)管部門(mén)體系，對(duì)不同類型機(jī)構(gòu)分別實(shí)施監(jiān)管，具有針對(duì)不同行業(yè)的專業(yè)化監(jiān)管分工優(yōu)勢(shì)。但監(jiān)管部門(mén)針對(duì)不同類型機(jī)構(gòu)分別出臺(tái)法規(guī)細(xì)則并監(jiān)督落實(shí)，不可避免地存在監(jiān)管重疊、市場(chǎng)整體信息割裂等情況。危機(jī)后，美國(guó)在維持監(jiān)管部門(mén)體系整體穩(wěn)定的情況下，注重功能監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管的統(tǒng)籌推進(jìn)。對(duì)于涉及多個(gè)類型機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管改革領(lǐng)域，由相關(guān)監(jiān)管部門(mén)充分協(xié)商并聯(lián)合制定出臺(tái)新的統(tǒng)一法規(guī)細(xì)則，據(jù)此分別監(jiān)督各自轄內(nèi)的機(jī)構(gòu)遵照落實(shí)。在金融監(jiān)管改革實(shí)施過(guò)程中，各監(jiān)管部門(mén)可結(jié)合不同類型市場(chǎng)參與主體的實(shí)際差異，分別進(jìn)一步出臺(tái)細(xì)化的解釋說(shuō)明性文件，指導(dǎo)落實(shí)監(jiān)管要求。在功能監(jiān)管整體改革方案下，對(duì)于行業(yè)特征較為顯著的領(lǐng)域，實(shí)施針對(duì)性較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管，強(qiáng)化監(jiān)管效果。同時(shí)，加強(qiáng)必要的信息交流與共享，以便較為全面地掌握市場(chǎng)整體運(yùn)行情況。例如，美國(guó)在對(duì)場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)所有參與主體分層監(jiān)管的基礎(chǔ)上，針對(duì)其中已注冊(cè)為衍生品交易商（SD）和衍生品主要參與者（MSP）的銀行單獨(dú)出臺(tái)規(guī)定，要求其轉(zhuǎn)移部分商品和信用等場(chǎng)外衍生品業(yè)務(wù)至子公司，集中體現(xiàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管對(duì)功能監(jiān)管的進(jìn)一步補(bǔ)充以及兩者的有機(jī)融合。

主要影響分析

有助于創(chuàng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，減少套利行為。美國(guó)在金融監(jiān)管改革中加大對(duì)功能監(jiān)管理念的運(yùn)用力度和范圍，完善統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，著力避免不同監(jiān)管部門(mén)法規(guī)細(xì)則因出現(xiàn)顯著差異而可能導(dǎo)致的不同類型市場(chǎng)參與主體監(jiān)管約束與合規(guī)成本等不同，以及所受監(jiān)管較為寬松的機(jī)構(gòu)獲得相應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)等情況。這樣，一方面有助于營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，防范市場(chǎng)參與主體通過(guò)機(jī)構(gòu)類型調(diào)整、業(yè)務(wù)創(chuàng)新等手段逃避或減少應(yīng)有金融監(jiān)管，降低套利的可能與空間；另一方面，有助于確保監(jiān)管要求有效落實(shí)。

有助于消除監(jiān)管空白與重疊，增強(qiáng)監(jiān)管的有效性和效率。一方面，美國(guó)基于相同功能對(duì)同類業(yè)務(wù)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)一致的監(jiān)管新規(guī)，使得監(jiān)管覆蓋的具體場(chǎng)外衍生品交易、自營(yíng)交易等業(yè)務(wù)種類在功能基本穩(wěn)定的情況下，可隨金融創(chuàng)新而不斷延伸，無(wú)需過(guò)多考慮特定市場(chǎng)參與主體類型的變化、或特定參與主體業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍的變化等，有助于提升法規(guī)細(xì)則的執(zhí)行連續(xù)性，從而消除監(jiān)管空白、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。另一方面，美國(guó)加大監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，明確相關(guān)監(jiān)管部門(mén)統(tǒng)一執(zhí)行的整體金融監(jiān)管改革方案，并結(jié)合其職責(zé)劃定各自具體的監(jiān)管范疇，有助于減少監(jiān)管領(lǐng)域的交叉，從而降低監(jiān)管重疊出現(xiàn)的可能，提高金融監(jiān)管效率。

有助于明確統(tǒng)一的監(jiān)管目標(biāo)，提高金融監(jiān)管的可靠性。在金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)已成趨勢(shì)的背景下，美國(guó)實(shí)施金融監(jiān)管改革并統(tǒng)籌推進(jìn)，協(xié)調(diào)美聯(lián)儲(chǔ)（FED）、商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）等不同監(jiān)管部門(mén)統(tǒng)一相同領(lǐng)域的監(jiān)管目標(biāo)，有助于為市場(chǎng)提供明確而強(qiáng)烈的政策意圖和導(dǎo)向信號(hào)，便于市場(chǎng)參與主體在理解監(jiān)管邊界的基礎(chǔ)上審慎創(chuàng)新開(kāi)展業(yè)務(wù)，提高金融監(jiān)管的可靠性。

有助于防范市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融體系穩(wěn)定。美國(guó)立足相同功能推進(jìn)對(duì)同類業(yè)務(wù)的整體監(jiān)管，總體監(jiān)督和評(píng)價(jià)不同類型的市場(chǎng)參與主體以及不同行業(yè)的整體風(fēng)險(xiǎn)。這一做法順應(yīng)金融市場(chǎng)持續(xù)擴(kuò)容、金融創(chuàng)新層出不窮、機(jī)構(gòu)類型日益多樣趨勢(shì)下的風(fēng)險(xiǎn)突破個(gè)體機(jī)構(gòu)、行業(yè)局部或單一行業(yè)的情況，有助于提升對(duì)市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的全面識(shí)別、防范、控制、處理的水平與效率，支持事前預(yù)防、事中監(jiān)控、事后處置的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制建立健全，維護(hù)金融市場(chǎng)的整體穩(wěn)定。

相關(guān)啟示與思考

美國(guó)作為危機(jī)后國(guó)際金融監(jiān)管改革的先行者，積極加大眾多領(lǐng)域的監(jiān)管力度，體現(xiàn)出注重運(yùn)用功能監(jiān)管理念的政策取向，為其他經(jīng)濟(jì)體提供了重要示范與借鑒。筆者結(jié)合前文對(duì)美國(guó)近期金融監(jiān)管改革重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管新規(guī)的主要內(nèi)容、動(dòng)向、特征和影響的分析，總結(jié)了幾點(diǎn)啟示與思考。

強(qiáng)化功能監(jiān)管理念是美國(guó)在新形勢(shì)下加強(qiáng)金融監(jiān)管的重要舉措。危機(jī)后美國(guó)金融監(jiān)管改革是“大蕭條”以來(lái)最為深入全面的一次改革，金融監(jiān)管改革法案《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》（以下簡(jiǎn)稱“法案”）被市場(chǎng)普遍譽(yù)為與《格拉斯-斯蒂格爾法案》比肩的金融監(jiān)管里程碑。面對(duì)新形勢(shì)下金融創(chuàng)新與業(yè)務(wù)日趨復(fù)雜、市場(chǎng)參與主體類型日益豐富等新情況和新特征，為加強(qiáng)市場(chǎng)全面監(jiān)管、構(gòu)建統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，美國(guó)金融監(jiān)管改革中注重功能監(jiān)管理念的運(yùn)用。法案針對(duì)危機(jī)暴露出的監(jiān)管重復(fù)、監(jiān)管空白等問(wèn)題，在場(chǎng)外衍生品交易集中清算、分層監(jiān)管場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)參與主體、限制自營(yíng)交易、限制商品衍生品交易投機(jī)倉(cāng)位等多項(xiàng)領(lǐng)域，針對(duì)所有市場(chǎng)參與主體出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)一致的監(jiān)管新規(guī)，加強(qiáng)對(duì)開(kāi)展同類業(yè)務(wù)不同類型機(jī)構(gòu)的整體統(tǒng)籌監(jiān)管，集中體現(xiàn)了美國(guó)在金融監(jiān)管改革中強(qiáng)化功能監(jiān)管理念的政策取向。同時(shí)，為提升金融監(jiān)管改革的可操作性、增強(qiáng)改革實(shí)施效果，美國(guó)在法案規(guī)定的改革框架下循序制定、出臺(tái)相關(guān)法規(guī)細(xì)則，逐步形成了較為完備的監(jiān)管政策體系，持續(xù)加大金融監(jiān)管改革力度，積極發(fā)揮功能監(jiān)管的作用。

辯證認(rèn)識(shí)功能監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念的關(guān)系。功能監(jiān)管理念與機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念雖然存在差異，但不存在孰優(yōu)孰劣的關(guān)系，各自具備相對(duì)優(yōu)勢(shì)，各有其適合發(fā)揮作用的監(jiān)管場(chǎng)景，兩者是相輔相成、互為補(bǔ)充的辯證關(guān)系。機(jī)構(gòu)監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)主要在于行業(yè)監(jiān)管的專業(yè)化、可操作性較強(qiáng)等，而功能監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)為公平性、統(tǒng)一性及創(chuàng)新包容性。從金融監(jiān)管實(shí)踐看，美國(guó)在注重功能監(jiān)管理念、制定統(tǒng)一監(jiān)管新規(guī)的同時(shí)，允許相應(yīng)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)一步細(xì)化針對(duì)特定類型市場(chǎng)參與主體的具體監(jiān)管要求；落實(shí)功能監(jiān)管相關(guān)法規(guī)細(xì)則時(shí)，仍通過(guò)機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系下特定的監(jiān)管部門(mén)實(shí)現(xiàn)，由其在職責(zé)權(quán)限下監(jiān)督轄內(nèi)機(jī)構(gòu)執(zhí)行。辯證認(rèn)識(shí)功能監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管之間的關(guān)系，有效把握平衡、實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，方能在推動(dòng)金融市場(chǎng)創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)，做好風(fēng)險(xiǎn)防范，提高監(jiān)管有效性，維護(hù)金融市場(chǎng)的健康可持續(xù)發(fā)展。

統(tǒng)籌運(yùn)用功能監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念，完善金融監(jiān)管體系建設(shè)。從我國(guó)監(jiān)管實(shí)踐情況看，加強(qiáng)功能監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念的統(tǒng)籌運(yùn)用，需在充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)監(jiān)管專業(yè)化與可操作性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化功能監(jiān)管理念。針對(duì)國(guó)內(nèi)場(chǎng)外衍生品交易創(chuàng)新加速、混業(yè)經(jīng)營(yíng)深入發(fā)展、以互聯(lián)網(wǎng)金融為代表的跨界金融產(chǎn)品日益豐富等情況，關(guān)注各類市場(chǎng)參與主體業(yè)務(wù)活動(dòng)及其所發(fā)揮的功能，制定標(biāo)準(zhǔn)一致的法規(guī)細(xì)則，實(shí)現(xiàn)跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)的全面監(jiān)督，防范套利行為、監(jiān)管空白等情況，增強(qiáng)金融監(jiān)管的有效性。積極推進(jìn)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，密切監(jiān)管部門(mén)之間的信息交流與共享，強(qiáng)化監(jiān)管合力，確保各類金融風(fēng)險(xiǎn)有效識(shí)別、計(jì)量、監(jiān)測(cè)及控制，在防范金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，盡可能減少監(jiān)管重疊與交叉，提升金融監(jiān)管效率。

（作者單位：中國(guó)工商銀行金融市場(chǎng)部）