基于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視角下的農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)問題研究

[摘 要]建立和實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險制度是當(dāng)前和未來一定時期內(nèi)我國社會保障制度的發(fā)展方向。本文從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的視角對農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度進行界定，對我國當(dāng)前農(nóng)民工養(yǎng)老險制度的轉(zhuǎn)移對接問題所產(chǎn)生的內(nèi)外部原因進行分析，并提出解決這一問題策略。

[關(guān)鍵詞]統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；農(nóng)民工；養(yǎng)老保險

一、引言

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)步伐的穩(wěn)步推進，大量農(nóng)民進城務(wù)工，成為城市現(xiàn)代化建設(shè)的主力軍，農(nóng)民工的社會保障問題已成各界關(guān)注的焦點。2007年10月胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會強調(diào)指出“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”。 2014年2月24日，人力資源社會保障部、財政部以人社部發(fā)〔2014〕17號印發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》。然而制度之間依然存在巨大的差別，沒有出臺城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險與居民養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移對接細(xì)則，從而造成部分返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的外來工在短期內(nèi)面臨社保關(guān)系無法承續(xù)，農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度在制度的銜接上存在巨大的問題。因此本文希望在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，對我國當(dāng)前農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)移對接問題所產(chǎn)生的原因進行分析，并提出解決思路和當(dāng)前策略，希望可以為我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)移對接提供一些思考。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)運行中存在的問題

（一） 二元戶籍制度依然是障礙

我國長期實行二元戶籍制度，對城市和農(nóng)村進行雙軌管理，具有城市戶籍的人口享受養(yǎng)老保障權(quán)益，而大批在城市辛勤勞作，戶籍仍在農(nóng)村的農(nóng)民工尚未被社會完全接納，無法享受與城市居民同等的養(yǎng)老保險權(quán)益。到目前為止，城鎮(zhèn)基本上建立了國家養(yǎng)老保障模式，但與之不同的是，農(nóng)村還是一種家庭保障為主的模式，制度化的養(yǎng)老保障模式只覆蓋極少一部分農(nóng)村人口。目前全國一些城市和地區(qū)通過出臺新政策和新舉措的方式，試圖打破戶籍壁壘，但更多是屬于取消形式上的戶籍歧視，而對依附在戶籍上的種種不平等依然沒有實質(zhì)性改變。不同層次的基于戶籍的養(yǎng)老保險制度在很大程度上制約了農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題的解決。

（二）農(nóng)民工養(yǎng)老保險資金有限

當(dāng)前我國采取用人單位和農(nóng)民工共同繳納社會保險費用的模式，其中用人單位承擔(dān)大部分，農(nóng)民工繳納小部分。而需要大量農(nóng)民工的企業(yè)往往都是勞動密集型企業(yè)，產(chǎn)品科技含量低，為農(nóng)民工繳納社會保險費用一定程度上加大了企業(yè)成本，降低了利潤，使得企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。而農(nóng)民工又受其收入低且不穩(wěn)定等因素的制約，根本無暇顧及與他們切身利益相關(guān)的社會保險。我國正由傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保障基金運行模式轉(zhuǎn)變?yōu)樾屡d的統(tǒng)賬結(jié)合模式。在此過程中歷史舊賬的償付往往導(dǎo)致養(yǎng)老保障資金源頭不充分，這些無疑客觀上制約了農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。

（三）養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)信息系統(tǒng)不統(tǒng)一

《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》出臺以后，雖然在政策層面上使轉(zhuǎn)續(xù)工作得到了一定的保證，但是在實際運行層面，尤其在技術(shù)層面，仍然面臨社保信息數(shù)據(jù)庫不完善、相應(yīng)的信息管理系統(tǒng)不統(tǒng)一的難題，這種技術(shù)上的障礙造成各地（轉(zhuǎn)入與轉(zhuǎn)出地）的信息不對稱。其深層原因則是我國的社會保險實行屬地化管理，各地的養(yǎng)老保險各自為政，信息系統(tǒng)也自成體系。截至目前，在全國范圍內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，這就加大了農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的難度。多數(shù)農(nóng)民工在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險的過程中要面臨各種繁瑣程序，加上繳費年限不多，導(dǎo)致退保的現(xiàn)象仍然比較普遍。此外，各地建立的農(nóng)民工信息數(shù)據(jù)庫、信息服務(wù)系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)等都不統(tǒng)一，協(xié)調(diào)難度大，給經(jīng)辦機構(gòu)增加了無形的成本。因此，加快建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險信息庫勢在必行[1]。

三、進一步完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的對策

（一）要提高農(nóng)民工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次并實施配套改革

農(nóng)民工流動性強，為適應(yīng)這種流動性，因此應(yīng)逐步提高統(tǒng)籌層次，將區(qū)縣級統(tǒng)籌提高到全國統(tǒng)籌。全國統(tǒng)籌的確有助于全國統(tǒng)一的勞動力市場的形成，也有助減少養(yǎng)老保險由省級統(tǒng)籌過渡到全國統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)制成本，更有助于保障農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權(quán)益。但是目前全國統(tǒng)籌仍有現(xiàn)實障礙，如農(nóng)民工流入地與流出地之間權(quán)責(zé)劃分不明確、全國統(tǒng)一的管理信息系統(tǒng)建設(shè)滯后、搭便車現(xiàn)象難以避免等問題仍然突出，因此當(dāng)前權(quán)宜之計仍是提高統(tǒng)籌層次，實行省級統(tǒng)籌。此外，實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌還要建立完善的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)配套服務(wù)體系，比如建立以個人身份證號碼為基礎(chǔ)的社會保障卡、加大財政投入、放松戶籍管制等，以使農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)更加簡便可行。

（二）改革戶籍制度

社會經(jīng)濟的高速發(fā)展對計劃經(jīng)濟時代的二元戶籍制度提出了挑戰(zhàn)。我們必須著力推進戶籍制度改革，消除身份歧視，促使農(nóng)民工突破戶籍制度壁壘，由“農(nóng)民”身份轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆忻瘛鄙矸?。具體操作辦法可從根本上取消戶籍制度，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)無別和一體化發(fā)展。也可以職業(yè)身份確定戶籍身份，形成只有職業(yè)差別而無身份差別的格局，從而實現(xiàn)由“農(nóng)民”身份到“市民”身份的徹底變更，將其納入城市養(yǎng)老保險體系，讓其平等地享有一切養(yǎng)老保障權(quán)利，從而最終真正融入城市，和城市居民共享改革發(fā)展的成果[2]。

（三）設(shè)立省級調(diào)劑基金，協(xié)調(diào)地方利益不均衡問題

農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中地方政府的種種“利益博弈”行為，不僅嚴(yán)重阻礙了養(yǎng)老保險關(guān)系的順利轉(zhuǎn)續(xù)，而且也帶來了一系列的負(fù)面影響?；谶@種情況，目前協(xié)調(diào)地方利益的最好辦法是設(shè)立省級調(diào)劑基金。具體做法：從省級政府出發(fā)，多方征集意見，制定統(tǒng)一而完善的政策，建立省級調(diào)劑基金，由各地以自身的財政力量為基礎(chǔ)，每年在預(yù)算中列支，定期提取，上交至省，由省級政府統(tǒng)一調(diào)劑使用。同時，省級調(diào)劑金應(yīng)實行收支兩條線管理，做到制度統(tǒng)一、目的明確、運行透明，并主動接受社會的監(jiān)督，防止調(diào)劑基金被挪作他用。省級調(diào)劑金不僅用于彌補各地區(qū)統(tǒng)籌基金的缺口，緩解各地養(yǎng)老保險基金的支付壓力，而且可以協(xié)調(diào)地方政府間的利益不平衡問題，同時也能夠間接性地減少基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的難度，實現(xiàn)勞動力資源的自由流動與優(yōu)化配置[3]。

（四）加強全國性的信息平臺建設(shè)，促進轉(zhuǎn)移接續(xù)工作順利進行

發(fā)達國家在社會保障信息化建設(shè)方面積累了許多成功的經(jīng)驗，比如建立標(biāo)準(zhǔn)化的社會保障資源數(shù)據(jù)庫和統(tǒng)一的信息服務(wù)系統(tǒng)，并實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。如在美國，社會保障號碼就是勞動者的身份標(biāo)識，勞動者跨地區(qū)流動工作時，只要到當(dāng)?shù)厣绫＝?jīng)辦機構(gòu)出示社會保障號碼并進行登記，就可以順利地轉(zhuǎn)入該地區(qū)并享受轉(zhuǎn)入地提供的保險待遇和各種補貼而不受各種限制。對于我國而言，目前農(nóng)民工群體的規(guī)模日益龐大，流動性日益頻繁，社會保險關(guān)系管理復(fù)雜，因此迫切需要加快建立社會保險信息數(shù)據(jù)庫，并逐步實現(xiàn)社會保險信息在地市間、省市間，乃至全國范圍的共享。此外，還要將各統(tǒng)籌地區(qū)的信息管理系統(tǒng)通過互聯(lián)網(wǎng)進行連接，形成一個覆蓋不同統(tǒng)籌地區(qū)的公共信息網(wǎng)絡(luò)，從而實現(xiàn)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險關(guān)系在不同統(tǒng)籌區(qū)之間的無障礙流動。通過統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)化信息管理系統(tǒng)，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險關(guān)系就可以做到隨轉(zhuǎn)移，隨接續(xù)。這樣一來，農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系在轉(zhuǎn)續(xù)過程中所面臨的技術(shù)障礙就將逐步得到解決。實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系順利轉(zhuǎn)移接續(xù)對于加快城鎮(zhèn)化進程具有重要的意義?，F(xiàn)行政策在一定程度上保障了農(nóng)民工流動就業(yè)時的養(yǎng)老權(quán)益，但從長期來看，轉(zhuǎn)移接續(xù)仍然存在很多需要改革和完善的地方，一定程度上而言，運行中的困境以及潛在的問題仍然是城鎮(zhèn)化進程中的絆腳石。通過對目前轉(zhuǎn)移接續(xù)政策運行現(xiàn)狀的深層次分析，逐步提高統(tǒng)籌層次才是破解農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難題的根本之路，而當(dāng)前應(yīng)通過政策協(xié)調(diào)盡快實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，同時包括戶籍改革、轉(zhuǎn)續(xù)信息系統(tǒng)建設(shè)等在內(nèi)的配套改革也要同步進行，最終實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國一盤棋，讓農(nóng)民工在全國范圍內(nèi)可以自由流動，養(yǎng)老保險關(guān)系順利、無障礙的轉(zhuǎn)移和接續(xù)。

四、結(jié)語

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的背景下，以戶籍性質(zhì)劃分參保對象的界線逐漸被打破。農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的解決有賴于統(tǒng)籌層次的不斷提高。目前可以通過精算制定公平的養(yǎng)老金待遇方案，發(fā)揮全國社會保障基金的調(diào)劑作用，推廣社會保障卡解決轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中遇到的障礙。未來隨著統(tǒng)籌層次的不斷提高，可以著手研究基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌方案。保障農(nóng)民工融入任意一項養(yǎng)老保險制度當(dāng)中并享受公平待遇，從根本上解決社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。

參考文獻：

[1]吳麗萍.社會排斥理論視角下農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的困境[J].教育教學(xué)論壇，2014，（1）：271-272.

[2]李珍，王林昌.農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險研究述評[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2014，（3）：59-62.

[3]王瑤.農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題淺析[J].寧波職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2014，（1）：57-62.

作者簡介：郝迪婧（1983-），女，河南開封人，助教，碩士，從事高校管理學(xué)課程教學(xué)與研究工作，研究方向為人力資源管理。

基金項目：2014年開封市社科規(guī)劃課題，《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險體系中的政府責(zé)任研究》。