土地整治公眾參與機制中的社會資本及其作用

石 峽， 朱道林， 張軍連

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院， 北京 100193）

1 引言

土地整治既是國家戰(zhàn)略，也是民心工程。農(nóng)民作為土地整治的目標(biāo)受益主體、產(chǎn)權(quán)主體，理應(yīng)是土地整治中最重要的參與主體，農(nóng)民的參與，對于提升土地整治水平，發(fā)揮土地整治效益具有重要意義，并成為衡量土地整治轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵[1]。從各地土地整治實踐看，當(dāng)前農(nóng)民的參與大多停留在形式上，表現(xiàn)為以謀求私利為目的的分散無序參與，且在涉及到土地整理中占田、調(diào)地及收益分配等問題上經(jīng)常出現(xiàn)利益糾紛甚至沖突，這也成為土地整治工作的矛盾焦點。因此，必須要有一條紐帶將個體的分散利益統(tǒng)合為集體利益，通過合作達到互惠，促成農(nóng)民的有序參與。社會資本是一個具有高度概括力的新解釋范式[2]，在社會網(wǎng)絡(luò)中其實質(zhì)是一種約束個體自利行為的無形資源，對統(tǒng)合農(nóng)民分散利益、搭建農(nóng)民參與平臺并促進農(nóng)民高水平參與十分重要。

針對土地整治過程中出現(xiàn)的利益紛爭，學(xué)術(shù)界開始對土地整治公眾參與機制開展研究，主要圍繞在國外土地整治公眾參與經(jīng)驗的梳理、國內(nèi)土地整治公眾參與現(xiàn)狀與存在問題和公眾參與的影響因素等方面。王文玲等[3]總結(jié)了國外公眾參與土地整治項目的特點和國內(nèi)研究的不足；鮑海君等[4]等設(shè)計了公眾參與土地整治項目規(guī)劃設(shè)計的總體框架；汪文雄等[5]分析了農(nóng)戶參與農(nóng)地整理項目后期管護意愿的影響因素。而對社會資本的研究則主要以理論研究為主，構(gòu)建在實際應(yīng)用中的分析框架。馬紅梅等[2]通過對社會資本理論進行詮釋，提出了農(nóng)村社會資本的概念、層次特征及類型，并構(gòu)建了農(nóng)村社會資本的分析框架；顧慈陽[6]對社會資本的測度進行了模型構(gòu)建，并將社會資本應(yīng)用于社會實踐；何水[7]基于社會資本理論，分析了協(xié)同治理模式在中國的實現(xiàn)路徑。由此可見，前人的研究鮮有將土地整治公眾參與和社會資本相結(jié)合進行分析的先例，而將社會資本應(yīng)用在土地整治公眾參與機制中，不僅為決策者提供了一個很好的思考角度，也為構(gòu)建和優(yōu)化土地整治公眾參與機制提供了思路。

2 社會資本的起源、發(fā)展及內(nèi)涵

最早獨立使用“社會資本”概念是漢尼芬（Lyda Judson Hanifan），他把社會資本看做個體的一種資產(chǎn)以及對個體社會交往的重視表明，這是社會資本概念的雛形[2]。而將社會資本概念引入公共政策、民主治理領(lǐng)域的是哈佛的羅伯特·帕特南( R. Putnam)，明確將社會資本界定為“社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，他們能夠通過推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會的效率”[8]。隨后從20世紀50年代—20世紀末，“社會資本”的研究被皇家委員會經(jīng)濟學(xué)家Duke，HoweS和MeGueen、法國社會學(xué)家布迪厄、美國社會學(xué)家詹姆斯·科爾曼、美國學(xué)者弗朗西斯·福山以及中國經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉、樊綱等一步步擴展[9-10]。

前人對社會資本的定義各有表述，但他們都將其看作一種與物質(zhì)資本、人力資本相區(qū)別的，能夠為社會結(jié)構(gòu)中的個體或組織帶來便利或經(jīng)濟效益的社會資源。它表現(xiàn)為社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、信任和規(guī)范等特征[6]。置于農(nóng)村這樣一個特定的區(qū)域，社會資本就是農(nóng)村社會中由村民之間的長期交往、互利以及親緣、血緣、地緣、文化習(xí)俗以及歷史傳統(tǒng)等多因素而形成的人際及組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在這樣一個社區(qū)網(wǎng)絡(luò)里將產(chǎn)生社區(qū)共同體內(nèi)部成員之間的信任、互惠合作，并通過搭建合作平臺促進共同體成員之間以共同利益為目的的集體行動的達成。

3 土地整治公眾參與機制中的社會資本

土地整治公眾參與機制中的社會資本，即能夠為土地整治的相關(guān)利益主體、產(chǎn)權(quán)主體帶來便利或經(jīng)濟效益的社會資源。結(jié)合土地整治公眾參與過程中的實際情況，將土地整治公眾參與機制中的社會資本分為個體社會資本和農(nóng)村組織社會資本兩個層次。

就個人而言，社會資本是指在土地整治過程中，個體能夠調(diào)動的且能夠?qū)崿F(xiàn)個體目標(biāo)或為個體帶來經(jīng)濟效益的一切社會資源，包括個體所具有的聲譽、權(quán)力和地位等以及個體或家庭所擁有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)總和。個體社會資本某種程度上反映了個體的號召力，它意味著個體的社會關(guān)系網(wǎng)越廣、所具有的社會身份越多、聲望越高，其社會資本存量就越大。比如，在農(nóng)村，有威望的老支書、老教師及家族長老在村子里相較其他人而言就有較大的社會資本存量。個體社會網(wǎng)絡(luò)中存在的資源不是個體直接擁有的資源，而是一種嵌入性資源。只有個體參與被鑲嵌在一個互惠社會關(guān)系密集的網(wǎng)絡(luò)時，社會資本的力量才能凸顯并達到最大化。

對農(nóng)村組織而言，社會資本是指組織得以調(diào)動的能夠?qū)⑥r(nóng)民分散的個體利益統(tǒng)合為集體公共利益、調(diào)節(jié)土地整治中的生產(chǎn)關(guān)系并使組織內(nèi)成員能夠互惠合作的一切社會資源，包括組織的信譽、規(guī)模、規(guī)范、制度以及組織內(nèi)成員個體的社會資本總和，它體現(xiàn)了組織凝聚力。土地整治公眾參與機制中的社會資本主要蘊含在以農(nóng)村組織為載體的社會網(wǎng)絡(luò)之中，包括強有力的基層組織、與土地整治相關(guān)的農(nóng)村基層非政府組織以及農(nóng)村社區(qū)組織等。社會資本是農(nóng)村社會組織建設(shè)最重要的資源，與物質(zhì)資本和人力資本相比，可以在協(xié)調(diào)和行動的過程中提高物質(zhì)資本和人力資本的效率[11]。組織社會資本并不等同于組織內(nèi)個體社會資本的簡單整合，在高信任度的社會組織中，組織創(chuàng)新的可能性會更大[12]。

綜上所述，社會資本是建立在至少兩人存在的社會群體之中，且被鑲嵌在其所有者擁有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的一種無形資源。其關(guān)鍵特性就是促進共同體內(nèi)的成員為共同的利益進行協(xié)調(diào)與合作，把人們從缺少社會道德心或共同責(zé)任感的利己主義者和以自我為中心的算計者轉(zhuǎn)變?yōu)槔婀蚕?、?zé)任共擔(dān)和有社會公益感的社會成員[13]。本文對土地整治公眾參與機制中社會資本內(nèi)涵的層次劃分，只是從社會資本的承載主體角度構(gòu)建的一種理論上的分類框架，更為清晰地反映出個體社會資本和農(nóng)村組織社會資本資源獲取源和表現(xiàn)形式的差異，為解決土地整治中的治理性問題研究提供一個分析框架。

4 社會資本在土地整治公眾參與機制中的作用分析

4.1 社會資本是土地整治公眾參與優(yōu)化的充分必要條件

4.1.1 社會資本是農(nóng)民之間信任與合作的必要條件 社會資本在一個社區(qū)共同體里如“粘合劑”一樣將社團成員聚集在一起，這種粘合劑的材料就是互惠與信任。農(nóng)村社會資本是農(nóng)民之間信任與合作的基礎(chǔ)，體現(xiàn)在村民間長期形成的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。以下通過博弈論分析社會資本在建立農(nóng)民之間信任與合作的必要性。

（1）社會資本缺失下的博弈。在不考慮社會資本的情況下，兩個人之間是否信任滿足“囚犯困境”的博弈模型[14-15]。交易雙方之間不存在信任的基礎(chǔ)，且都不打算從對方那里留下任何社會資本，只從個體理性角度出發(fā)選擇占優(yōu)策略。如圖1所示，表格中的數(shù)字代表甲乙兩人的獲利情況，在合作的情況下，兩人都能得到8單位的收益，當(dāng)甲合作而乙為了得到更高（10單位）收益時，甲將損失2單位的收益；反之，甲獲利多，乙損失2單位收益，但當(dāng)雙方都失信時，均得不到任何好處。

從圖1中可以看出，社會資本缺失下個體理性和團體理性的沖突，納什均衡為（不合作，不合作），社會資本的缺失導(dǎo)致雙方從利己的目的出發(fā)而選擇不合作，雙方均不能獲益。在土地整治過程中，常會涉及修路修渠占田糾紛、土地整理后的田塊調(diào)整及其他利益調(diào)整問題，村民個體之間如果缺乏信任的基礎(chǔ)而選擇非合作，都難以從土地整治中獲益，公眾參與只能淪為空談。

（2）社會資本情境下的博弈。有社會資本的約束，每一個人都會遵守合約，如果失信將失去大量的社會資本，而守信的一方將獲取社會資本從而獲取更多收益，假定社會資本見圖2。在社會資本的約束下，甲、乙兩人選擇合作，他們都將得到8單位的收益，但當(dāng)一方選擇不合作，不合作方就將失去4單位收益，而對方將得到4單位收益，雙方都失信時都會損失8單位收益。

從圖2可知，納什均衡是（合作，合作），雙方在合作時都可以實現(xiàn)個人利益最大化及社會利益最大化。土地整治涉及農(nóng)民的根本利益，在建立土地整治公眾參與機制中，要想在農(nóng)民之間形成信任和合作，必須有效利用農(nóng)民個體及農(nóng)村組織的社會資本，將個體利益整合為集體利益，并與土地整治所提供的外部公共品供給最大程度對接起來，才能促進農(nóng)民積極參與土地整治。社會資本是信任和合作的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)有效的土地整治公眾參與的必要條件。

圖1 社會資本缺失下的博弈Fig.1 The game without social capital

圖2 社會資本存在下的博弈Fig.2 The game with social capital

4.1.2 社會資本是土地整治治理成本最小化的充分條件 從上述博弈分析中可以看出，社會資本的有效利用節(jié)約了土地整治的投入成本。在土地整治的過程中，社會資本以社會網(wǎng)絡(luò)的形式不斷地將更多的勞動力轉(zhuǎn)化為人力資本，使整合后的人力資本得以最大化的發(fā)揮，從而提高了生產(chǎn)率；而人力資本的充分發(fā)揮使物質(zhì)資本的投入配置得到優(yōu)化，節(jié)約了物質(zhì)資本投入量。另外，社會資本以農(nóng)村基層組織為載體統(tǒng)合了農(nóng)民的意志，不僅降低了與農(nóng)民談判的交易成本，也降低了土地資源管理部門的管理成本。因此，社會資本是土地整治治理成本最小化的充分條件。

4.2 社會資本作用于土地整治的實現(xiàn)途徑

社會資本對人類行為的作用具有一般性。在土地整治的實施過程中，至少存在兩條不同的路徑使社會資本能夠作用于土地整治：一是社會資本以類似于物質(zhì)資本和人力資本的形式直接作用于土地整治，表現(xiàn)為農(nóng)民個體以增加個人利益為目的的行動；二是社會資本表現(xiàn)為農(nóng)村組織的社會網(wǎng)絡(luò)，并以非正式制度、規(guī)范的形式通過影響參與農(nóng)民的激勵預(yù)期和行為來影響土地整治的順利開展[16]（圖3）。

第一種途徑通常是從個體利益出發(fā)的，在參與形式上表現(xiàn)為分散無序的個體參與。農(nóng)民個體利益和個體行為上的差別，極易在土地整治公眾參與制度規(guī)范和平臺缺位的情況下，演變?yōu)檗r(nóng)民之間的利益糾紛或沖突等治理性問題。該種途徑某種程度上抑制了農(nóng)民的參與，從整體上阻礙了土地整治的順利開展，是一種低水平公眾參與的體現(xiàn)。

第二種途徑則是通過農(nóng)村組織所形成的內(nèi)部制度規(guī)范去約束或引導(dǎo)組織成員的行為，以達到共同利益為目的的集體行動。農(nóng)村組織通過組織機構(gòu)和權(quán)責(zé)發(fā)動每一個組織成員的力量、通過機制構(gòu)建激勵組織成員的參與行為、通過技能培訓(xùn)提升組織成員的技能，即通過建好、管好、用好農(nóng)村勞動力，使其轉(zhuǎn)化為人力資本，提高生產(chǎn)力和物質(zhì)資本的利用效率，從而推動土地整治的順利開展。該種途徑體現(xiàn)了社會資本的凝聚力，以農(nóng)村組織作為農(nóng)民參與土地整治的平臺，不僅降低了政府的談判成本和治理成本，也提高了農(nóng)民的談判地位和自治能力，是一種高水平的公眾參與，有利于解決土地整治中的利益糾紛和實現(xiàn)土地整治目標(biāo)。

“囚徒困境”和“反公地悲劇”都強調(diào)了合作的必要性。合作既是理性博弈的結(jié)果，也是行動者行為存在的必然[17]。土地整治公眾參與機制實質(zhì)上就是一個合作機制，其目的就是化解土地整治與小農(nóng)生產(chǎn)方式的沖突，引導(dǎo)農(nóng)民參與的本質(zhì)就是將個體利益整合為集體利益，促成農(nóng)民之間的合作。社會資本作用于土地整治的第二種途徑，既充分發(fā)揮了農(nóng)村組織“統(tǒng)”的功能，又使人力資本、物質(zhì)資本各盡其能，有利于農(nóng)民的深度參與。

圖3 社會資本在土地整治中的作用途徑Fig.3 The effect of social capital in land consolidation

4.3 社會資本與農(nóng)村土地制度變遷

社會資本和農(nóng)村土地制度變遷相互影響、相互作用。一方面，社會資本通過影響土地整治中土地調(diào)整及利益分配等方面的公平與效率成為建立土地整治公眾參與機制的推動力，并將進一步推動土地整治制度框架的改善和細化，從而推進農(nóng)村土地制度的誘致性制度變遷。另一方面，農(nóng)村土地制度變遷進一步明確了農(nóng)民、社會組織等參與主體的地位，完善了土地整治的體制機制，從而保障了農(nóng)民、農(nóng)村組織等參與主體的利益。新的制度框架內(nèi)，農(nóng)民的參與積極性和能力將不斷提高、合作更為緊密，新的社會資本得以積累，并形成社會資本作用于土地整治過程的良性循環(huán)（圖4）。因此，社會資本是建立土地整治公眾參與機制的關(guān)鍵資本要素，理應(yīng)引起足夠的重視[18]。

5 實證分析

本文以江蘇省金壇市的“萬頃良田建設(shè)工程”土地整治項目為例，分析農(nóng)民參與萬頃良田建設(shè)項目過程中的社會資本及其作用于土地整治的途徑。

金壇市土地整治的重點是強化農(nóng)田水利建設(shè)，促進土地規(guī)?；?jīng)營。由于直接關(guān)系農(nóng)民的切身利益，萬頃良田建設(shè)項目的順利開展離不開農(nóng)民的廣泛參與。2009年在金壇直里村成立的全國首個“農(nóng)民耕地保護協(xié)會”，成立之初旨在保護耕地、緩解征地矛盾、維護農(nóng)民利益，后發(fā)展為農(nóng)民參與土地整治、表達利益訴求的重要平臺和渠道。

圖4 社會資本與制度變遷相互作用圖Fig.4 The interaction between social capital and institutional change of land consolidation

耕地保護協(xié)會是農(nóng)民自發(fā)成立的自治組織，主要由村委會主任牽頭，聯(lián)合村里的退休干部、老教師、老黨員等具有一定群眾威信的農(nóng)民代表組成，其中村民的比例達到一半以上。村民數(shù)量的絕對優(yōu)勢，保障了民意的充分表達，形成了農(nóng)民之間合作的基礎(chǔ)。社會資本體現(xiàn)在協(xié)會成員所組成的社會網(wǎng)絡(luò)，其作用于土地整治的途徑主要通過協(xié)會制定的規(guī)范、制度及一整套嚴格的考核、獎懲措施約束和激勵農(nóng)民行為，并通過組織機構(gòu)設(shè)置引導(dǎo)農(nóng)民參與到項目立項、權(quán)屬調(diào)整方案、土地整理方案項目實施及后期管護等土地整治全過程。這一作用途徑在農(nóng)民缺乏參與權(quán)與談判成本高昂的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度框架內(nèi)，有利于緩解土地權(quán)益矛盾與沖突[19]。

耕地保護協(xié)會成立后，成效顯著。截至2012年，金壇全市的耕地保護協(xié)會已監(jiān)督土地整理2萬余畝，制止違法用地面積約112畝，化解信訪矛盾上百件，協(xié)助土地流轉(zhuǎn)3萬畝。實踐證明，社會資本以農(nóng)村組織的形式作用于土地整治的途徑，不僅保障了農(nóng)民的利益，也創(chuàng)新了社會治理方式，對促進土地整治項目的順利開展、完善土地整治體制機制意義重大?！稗r(nóng)民耕地保護協(xié)會”從構(gòu)建到運行，社會資本的信任、合作、規(guī)范及社會網(wǎng)絡(luò)等特征得到了充分的體現(xiàn)。

6 結(jié)論與建議

6.1 結(jié)論

（1）社會資本是聚合農(nóng)民個體意志的紐帶，是促進農(nóng)民個體間合作的基礎(chǔ)，對搭建有效的土地整治公眾參與平臺不可或缺。社會資本的缺失，將直接導(dǎo)致農(nóng)民之間的不信任和非合作，農(nóng)民的個體行為以自利為目的，增加土地整治過程中的談判成本，不利于實現(xiàn)高水平的公眾參與。

（2）土地整治公眾參與機制中的社會資本體現(xiàn)在以農(nóng)村基層組織為載體所構(gòu)建的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。通過農(nóng)村組織的非正式制度、規(guī)范等特征，約束農(nóng)民的自利行為，促使農(nóng)民以合作的途徑參與到土地整治過程，并通過組織內(nèi)部的技能培訓(xùn)等實現(xiàn)勞動力向人力資本的轉(zhuǎn)化，提高了生產(chǎn)力和物質(zhì)資本的利用效率。

（3）社會資本與農(nóng)村土地制度變遷相互影響相互作用。社會資本通過影響農(nóng)民參與行為，推動土地整治制度框架的改善和細化，進而推進農(nóng)村土地制度變遷；農(nóng)村土地制度變遷則通過進一步完善土地整治體制機制，促進農(nóng)民更緊密的合作和更高水平的參與，并在合作和參與的過程中產(chǎn)生新的社會資本。

6.2 建議

（1）積極培育土地整治公眾參與機制中的社會資本，夯實公眾參與的社會基礎(chǔ)。農(nóng)村基層組織中的社會資本是促成公眾參與的關(guān)鍵，應(yīng)積極培育農(nóng)村中以關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為載體、以信任互惠和合作為特征的農(nóng)村社會資本，充分發(fā)揮其在解決土地整治過程中治理性矛盾的作用。支持農(nóng)村基層非政府組織等社會組織的創(chuàng)建，激發(fā)社會組織活力。農(nóng)村基層非政府組織是凝結(jié)個體社會資本的網(wǎng)絡(luò)，又是農(nóng)民參與土地整治的主要載體，應(yīng)使其成為基層政權(quán)的有益補充[20]。

（2）建立開放的土地整治公眾參與機制，不斷積累新的社會資本。農(nóng)民參與土地整治的積極性源自于自身的利益，因此，在構(gòu)建農(nóng)民參與土地整治平臺的同時，積極建立農(nóng)民參與土地整治的激勵機制，使其在表達集體利益的同時充分反映并維護不同層次農(nóng)民的利益訴求，使農(nóng)民意識到積極參與和合作才能實現(xiàn)收益的持續(xù)性。

（3）轉(zhuǎn)變政府職能，明確農(nóng)民為土地整治的管理主體。從推動力來看，政府是社會資本的最大來源之一，政府的合法性和可信度對于社會資本的形成和增加至關(guān)重要。對此，在培育土地整治公眾參與機制中的社會資本的過程中，政府應(yīng)起到良好的引導(dǎo)作用。鼓勵并支持農(nóng)村組織發(fā)揮更大的作用，創(chuàng)新社會治理體制[21]。

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