我國自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)主體、內(nèi)容與措施

李冰　+李學(xué)嵐

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）提出：“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制?！弊匀毁Y源資產(chǎn)離任審計(jì)是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的細(xì)化、優(yōu)化，也是一種新的審計(jì)類型。

一、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)主體現(xiàn)狀

我國《憲法》規(guī)定，主要自然資源屬國家所有。國家依法將自然資源資產(chǎn)的管理權(quán)授予給各級(jí)各地區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，具體負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)的有效管理，理所當(dāng)然應(yīng)承擔(dān)對(duì)自然資源資產(chǎn)的受托管理的責(zé)任。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)決定我國自然資源資產(chǎn)將形成以國家審計(jì)機(jī)關(guān)為主的審計(jì)主體。

當(dāng)前，審計(jì)主體專業(yè)力量不足，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的供求關(guān)系失衡。我國自然資源呈現(xiàn)品種繁多、數(shù)量龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分布不均的特征。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作專業(yè)性較強(qiáng)，才剛剛開展，專業(yè)人員數(shù)量少與專業(yè)勝任能力不足。2009年，《審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)工作的意見》提出，完善資源環(huán)境審計(jì)工作機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)。各?。ㄊ小^(qū)）審計(jì)機(jī)關(guān)要按照地方政府機(jī)構(gòu)改革方案的要求，設(shè)立或者完善專門從事資源環(huán)境審計(jì)的工作機(jī)構(gòu)。市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步明確資源環(huán)境審計(jì)工作職責(zé)和任務(wù)；地方審計(jì)機(jī)關(guān)，特別是市、縣兩級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)配備一定數(shù)量的專職資源環(huán)境審計(jì)人員，不斷提高其綜合素質(zhì)和專業(yè)水平。

從調(diào)查研究的結(jié)果來看，目前并未完全實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。多數(shù)省、市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在資源審計(jì)領(lǐng)域有專職機(jī)構(gòu)和明確職責(zé)，但是縣（區(qū)）級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在資源領(lǐng)域的審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)界定、人員配置較為薄弱，甚至部分縣（區(qū)）審計(jì)機(jī)關(guān)尚未開展資源領(lǐng)域?qū)徲?jì)工作，開展黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)可謂是“白手起家”。在未來，全面開展黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)重要任務(wù)，如果不改變當(dāng)前審計(jì)主體面臨的局面，必然導(dǎo)致審計(jì)資源供求關(guān)系嚴(yán)重失衡，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)質(zhì)量難以有效保障，甚至無法開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。

二、我國自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容及其體系

（一）自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)象

《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》第二條規(guī)定，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象包括：地方各級(jí)黨委、政府、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的正職領(lǐng)導(dǎo)干部或者主持工作一年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部；中央和地方各級(jí)黨政工作部門、事業(yè)單位和人民團(tuán)體等單位的正職領(lǐng)導(dǎo)干部或者主持工作一年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部；上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部兼任部門、單位的正職領(lǐng)導(dǎo)干部，且不實(shí)際履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任時(shí)，實(shí)際負(fù)責(zé)本部門、本單位常務(wù)工作的副職領(lǐng)導(dǎo)干部。第三條規(guī)定，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象包括國有和國有控股企業(yè)（含國有和國有控股金融企業(yè)）的法定代表人。

（二）自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容及其體系

自然資源資產(chǎn)，主要指土地、耕地、水資源、礦產(chǎn)、森林、草原、海洋、生物、氣候等天然形成的、長期存在、有利用價(jià)值、可提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的綜合。依照自然資源規(guī)律和自身特征、開發(fā)利用和管理現(xiàn)狀，可劃分領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容及其體系。

1.土地資源。主要審計(jì)區(qū)域性城鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃是否科學(xué)、審批程序是否合法，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部是否科學(xué)研究編制土地資源規(guī)劃，是否認(rèn)真全面執(zhí)行規(guī)劃，在任期內(nèi)是否擅自修改、突破土地資源規(guī)劃及其幅度大小，相關(guān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任是否追究。

2.耕地資源。主要審查黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)，其行政區(qū)域是否存在占用基本農(nóng)田情況及其數(shù)量、質(zhì)量，是否得到依法審批，是否存在少批而多占、未經(jīng)審批而已強(qiáng)占、已占耕地而長期未用，有無占用優(yōu)質(zhì)耕地而補(bǔ)充劣質(zhì)土地，有無低價(jià)征用、征收農(nóng)民集體的優(yōu)質(zhì)耕地而高價(jià)轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商、工商企業(yè)等。區(qū)域耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批程序是否規(guī)范；實(shí)際用地?cái)?shù)量，是否存在化整為零現(xiàn)象，區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田保護(hù)制度是否得到全面落實(shí)。

3.建設(shè)用土地資源。建設(shè)用土地資源審計(jì)，涉及國土資源管理部門、建設(shè)單位、財(cái)政部門等。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)，應(yīng)當(dāng)將國土資源部門收儲(chǔ)土地?cái)?shù)量、質(zhì)量、價(jià)格形成機(jī)制作為重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象，同時(shí)，監(jiān)督審查征收征用土地用途是否正當(dāng)，程序是否合法，補(bǔ)償是否到位，有無挪用補(bǔ)償資金，是否依法對(duì)于建設(shè)主體提交的項(xiàng)目可行性論證進(jìn)行嚴(yán)格審查。建設(shè)單位審查范圍包括，建設(shè)單位是否認(rèn)真執(zhí)行國家建設(shè)領(lǐng)域宏觀政策，建設(shè)用地性質(zhì)是否得到審批，用地規(guī)模是否超過審批數(shù)量，是否解決與建設(shè)用地相關(guān)的利益相關(guān)者特別是農(nóng)民群眾補(bǔ)償問題。財(cái)政部門審查范圍主要包括是否及時(shí)足額收取土地出讓金，是否按照國家規(guī)定比例提取、提足教育資金、水利基金等，是否按照規(guī)定用途撥付使用。建設(shè)用地規(guī)劃部門審查包括規(guī)劃是否符合法律法規(guī)規(guī)定程序，是否符合實(shí)際，是否按規(guī)定收費(fèi)等。

4.水資源。水資源特別是農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)用水、城鄉(xiāng)居民生活用水、工業(yè)生產(chǎn)用水，應(yīng)作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)時(shí)的“民生審計(jì)”重點(diǎn)，主要審查地區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部是否十分重視水資源開發(fā)、水資源投入及績效水平，任期內(nèi)工農(nóng)業(yè)水資源改善程度，居民生活用水持續(xù)改善狀況。審查水資源主管部門在水資源開發(fā)、利用、維護(hù)方面的資金是否及時(shí)足額收支、相關(guān)工程建設(shè)與規(guī)劃是否落實(shí)，效果如何。重點(diǎn)審查區(qū)域性的水資源開發(fā)與耗用數(shù)量、城鄉(xiāng)居民生活用水源的開發(fā)開采總量、工農(nóng)業(yè)及其他行業(yè)生產(chǎn)耗用總量、單位GDP耗用水量；區(qū)域性水資源可利用總量；居民生活用水保障水平；行政區(qū)域日污水處理能力、水污染防治水平及投入產(chǎn)出的績效、居民生活用水水質(zhì)穩(wěn)定狀況。

5.森林、草原等公益類綠色資源。重點(diǎn)審查黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)新增森林、草原等公益類綠色資源數(shù)量和質(zhì)量，區(qū)域森林、草原等公益類資源的開發(fā)與利用情況。是否存在嚴(yán)重亂伐、亂采森林、破壞草原的失職、瀆職現(xiàn)象；新增森林、草原成活率、成材率、采伐率等。

6.其他直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的礦產(chǎn)自然資源。重點(diǎn)審查實(shí)物保有量，是否符合國家法律法規(guī)及相關(guān)政策規(guī)定，有無低價(jià)轉(zhuǎn)讓、管理不善、過度開發(fā)等違法違紀(jì)現(xiàn)象。

三、我國自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)具體落實(shí)措施

（一）強(qiáng)化審計(jì)主體自身建設(shè)，提高自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)效能

1.完善機(jī)構(gòu)設(shè)置、強(qiáng)化人員配備。審計(jì)機(jī)關(guān)要強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任意識(shí)，設(shè)立或完善從事自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作機(jī)構(gòu)，配置、配齊能夠承擔(dān)相關(guān)工作的專職兼職人員。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)有效指導(dǎo)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作。

2.科學(xué)制定自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)劃。首先，開展自然資源管理政策制定與執(zhí)行情況的審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注自然資源資產(chǎn)的管理體制、機(jī)制、政策、機(jī)構(gòu)、當(dāng)前管理效益，注重政策制定是否科學(xué)、民主，政策執(zhí)行是否具有較高效率，是否達(dá)到預(yù)定效果，為全面開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)奠定基礎(chǔ)。其次，開展自然資源資產(chǎn)的計(jì)量、確認(rèn)和報(bào)告審計(jì)，適時(shí)將自然資源資產(chǎn)負(fù)債表納入審計(jì)。第三，在條件成熟時(shí)，開展自然資源資產(chǎn)績效審計(jì)，主要是對(duì)事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)和國家經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略性自然資源進(jìn)行審計(jì)。第四，先行試點(diǎn)、確定重點(diǎn)、逐步推開。在開展黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐步推開成為審計(jì)重點(diǎn)，適當(dāng)開展重要自然資源管理部門負(fù)責(zé)人、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為補(bǔ)充，以突出重點(diǎn)來緩解自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的供求關(guān)系失衡的現(xiàn)實(shí)，形成我國自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)良好局面。

（二）以明確的審計(jì)目標(biāo)劃定審計(jì)內(nèi)容體系

1.以區(qū)域主要自然資源數(shù)量與質(zhì)量持續(xù)安全，適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要，堅(jiān)持群眾利益和國家利益并重，扎實(shí)有效推進(jìn)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)作為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的最終目的。首先，確保區(qū)域城鄉(xiāng)土地有序開發(fā)、征用、轉(zhuǎn)讓，特別是農(nóng)業(yè)用耕地質(zhì)量和數(shù)量持續(xù)穩(wěn)定。其次，高度重視水資源審計(jì)，確保區(qū)域居民生活用水、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水和工業(yè)用水安全，確保水質(zhì)和水量滿足城鄉(xiāng)居民生活、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要。第三，以領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)促進(jìn)區(qū)域環(huán)境保護(hù)和自然資源開發(fā)利用，作為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)目標(biāo)之一。

2.實(shí)現(xiàn)全覆蓋，突出著重點(diǎn)，重視實(shí)物量。完成好自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，必須科學(xué)劃定自然資源離任審計(jì)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)區(qū)域主要自然資源全覆蓋。城鄉(xiāng)土地、農(nóng)業(yè)耕地、水資源、森林、礦產(chǎn)、草原、海洋、生物、氣候等自然資源，與社會(huì)化大生產(chǎn)、居民生活、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)、不可或缺，應(yīng)作為主要自然資源。主要的自然資源在保有、開發(fā)、利用、管理等環(huán)節(jié)均應(yīng)該納入自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)審計(jì)范圍的全覆蓋。鑒于我國自然資源審計(jì)效能，各地審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，將審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行分類，確保主次分明且全面覆蓋。審計(jì)過程中，應(yīng)將主要自然資源資產(chǎn)的實(shí)物的數(shù)量、質(zhì)量作為重要關(guān)注點(diǎn)，避免重視貨幣計(jì)量而忽視實(shí)物計(jì)量。

（作者單位：安徽審計(jì)職業(yè)學(xué)院）