遼寧地方財(cái)政收入質(zhì)量存在的問題及對(duì)策

李忠華　褚思信

摘 要：財(cái)政收入是指政府履行其職能，實(shí)施公共政策和提供公共物品與服務(wù)需要的一切資金的總和，其質(zhì)量的高低直接關(guān)系到政府財(cái)政職能的發(fā)揮和各項(xiàng)財(cái)政政策的貫徹實(shí)施，并影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，如何提高財(cái)政收入質(zhì)量就已成為當(dāng)前擺脫地方財(cái)政困境的一個(gè)現(xiàn)實(shí)而又緊迫的課題。

關(guān)鍵詞：遼寧；財(cái)政收入質(zhì)量；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）27-0084-02

地方財(cái)政收入作為地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量與效益的集中體現(xiàn)，是檢驗(yàn)地方整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)效的一個(gè)重要標(biāo)志。近幾年來，不少地方財(cái)政收入增幅呈“超常規(guī)”、“跳躍性”發(fā)展，大大超過地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)速度。從表面上看，是一種喜人的局面。但就社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律、地方財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行狀況分析，其隱患嚴(yán)重。本文重點(diǎn)分析地方財(cái)政收入質(zhì)量的概述及考核方法，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際國(guó)情，提出中國(guó)地方財(cái)政收入質(zhì)量存在的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

一、地方財(cái)政收入質(zhì)量的概述

地方財(cái)政收入是地方政府為滿足其職能的需要而通過一定形式集中起來的貨幣資金。所謂的財(cái)政收入質(zhì)量是指財(cái)政收入的合法性、合理性和真實(shí)性，以及財(cái)政職能在組織收入中實(shí)現(xiàn)的程度。主要從合法性、合理性、真實(shí)性三個(gè)維度進(jìn)行評(píng)價(jià)，同時(shí)兼顧財(cái)政職能實(shí)現(xiàn)的程度。地方財(cái)政收入質(zhì)量問題應(yīng)引起有關(guān)方面的高度關(guān)注：其一，財(cái)政收入的質(zhì)量是政府管理和服務(wù)質(zhì)量的保證。合法性收入下的生活才是高質(zhì)量的。其二，財(cái)政收入的取得方式影響著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。比如果實(shí)要合理采摘，不能以折斷樹枝或砍樹的方式摘果子。其三，政府取得財(cái)政收入的執(zhí)法行為具有導(dǎo)向效應(yīng)。政府行為對(duì)私人具有導(dǎo)向效應(yīng)。

地方財(cái)政收入的質(zhì)量高低主要看其收入規(guī)模是否與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、其收入結(jié)構(gòu)是否合理、其資金是否是真正可用的政府財(cái)力。也就是說，沒有一定數(shù)量的財(cái)政收入，也就無從談財(cái)政收入的質(zhì)量；在財(cái)政收入數(shù)量一定的條件下，如果財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)不合理，也會(huì)影響財(cái)政收入的質(zhì)量；而財(cái)政收入是否真實(shí)地代表有使用價(jià)值的社會(huì)產(chǎn)品并是否真正成為政府的可用財(cái)力，這是財(cái)政收入質(zhì)量的直接體現(xiàn)。

二、地方財(cái)政收入質(zhì)量考核指標(biāo)體系

（一）地方財(cái)政收入質(zhì)量考核的合法性指標(biāo)

所謂的地方財(cái)政收入合法性是指在地方組織財(cái)政收入過程中是否執(zhí)行了相關(guān)的稅法，稅收征管法、行政法規(guī)和行政處罰法規(guī)等。以征稅為例就是有無“收過頭稅”、“有稅下征”、“寅吃卯糧”、“應(yīng)退不退”、“應(yīng)減不減”等違法的情況?？己朔绞酵ǔ２扇〕闃臃绞綑z查各項(xiàng)法律法規(guī)、規(guī)章、辦法措施條例等的執(zhí)行情況。一般有執(zhí)法準(zhǔn)確率、執(zhí)法執(zhí)行質(zhì)量等。

（二）地方財(cái)政收入質(zhì)量考核的合理性指標(biāo)

所謂的地方財(cái)政收入合理性是指在地方組織財(cái)政收入過程中各項(xiàng)指標(biāo)是否在合理的區(qū)間內(nèi)。具體包括規(guī)模分析指標(biāo)、構(gòu)成分析指標(biāo)、趨勢(shì)分析指標(biāo)和效果分析指標(biāo)等包括規(guī)模分析（財(cái)政收入總量）、構(gòu)成分析（如財(cái)政收入占GDP比重、稅收占財(cái)政收入的比例、主稅收入占稅收收入的比例等）、趨勢(shì)分析（如稅收增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性等）、效果分析（如稅收收入產(chǎn)業(yè)比率、稅收收入行業(yè)比率等）等指標(biāo)。如A、B兩市2012稅收收入分別為80億元和56億元，財(cái)政收入分別為100億元和80億元；A、B兩市2013年稅收收入分別為104億元和61.6億元，財(cái)政收入分別為125億元和100億元。從總量來看2013年較比2012年A、B兩市稅收收入增長(zhǎng)率分別為30%和10%，財(cái)政收入增長(zhǎng)率都是25%，A市稅收收入增長(zhǎng)超過B市質(zhì)量指標(biāo)優(yōu)于B市，而B市2013年非稅收收入對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)大，說明財(cái)政收入質(zhì)量不佳。

（三）地方財(cái)政收入質(zhì)量考核的真實(shí)性指標(biāo)

所謂的地方財(cái)政收入真實(shí)性是指在地方組織財(cái)政收入過程中各項(xiàng)指標(biāo)是否真實(shí)可靠，有無虛構(gòu)、虛假入庫(kù)、空轉(zhuǎn)”和“買稅”等情況。 財(cái)政收入的信息質(zhì)量主要是考察財(cái)政收入數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性。財(cái)政收入直觀地表現(xiàn)為一定數(shù)量貨幣收入的數(shù)據(jù)信息，而這些數(shù)據(jù)信息是政府和社會(huì)公眾的利益，必須保證財(cái)政收入數(shù)據(jù)是不存在虛假現(xiàn)象，這種虛假又可以分為財(cái)政收入的虛增和虛減。

三、遼寧地方財(cái)政收入質(zhì)量存在的問題

（一）地方財(cái)政存在著收入規(guī)?！疤摑q”的問題

所謂的收入規(guī)?！疤摑q”是指財(cái)政總收入增幅高，可用財(cái)力增幅低，財(cái)政收入高增長(zhǎng)與拖欠干部職工工資問題同時(shí)并存，財(cái)政收入增長(zhǎng)速度與地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度比例失調(diào)。成地方財(cái)政收人規(guī)模虛漲的原因主要是兩個(gè)方面：一是主觀上的原因，包括地方財(cái)源建設(shè)枯竭，發(fā)展的自然基礎(chǔ)差，制約了地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)。二是主觀上的原因，包熱括列收列支收入項(xiàng)目增多、數(shù)量大，行政干預(yù)，爭(zhēng)排名、爭(zhēng)虛榮以及收入“空轉(zhuǎn)”等。

（二）稅收“流失”問題依然突出

雖然近些年執(zhí)法力度加強(qiáng)，收入“流失”問題一定程度上得到緩解，但相比較而言，問題依然突出。具體包括：一是由于征管工作不到位，造成財(cái)政收入流失。如對(duì)個(gè)人所得稅的征收，在全省乃至全國(guó)約有80%的縣市征收不到位。二是征管人員素質(zhì)不高，有稅卻難以收繳入庫(kù)。三是地方保護(hù)主義干擾依法征收，突出表現(xiàn)在中央“兩稅”（消費(fèi)稅、增值稅），地方完成上級(jí)收入任務(wù)，能得到稅收返還基數(shù)后，便責(zé)令稅務(wù)部門罷手不收。四是隨意越權(quán)減免稅收。

（三）財(cái)政收入構(gòu)成不盡合理

在較為合理的地方財(cái)政收入中，地方固定收入應(yīng)占總收入的較大比重，才能保證地方正常的預(yù)算支出。在部分地方的財(cái)政收入構(gòu)成中，列收列支收入與地方工商稅收收入并駕齊驅(qū)，加上城建稅、教育費(fèi)附加等專項(xiàng)收入，列收列支的收入比重，幾乎超過了地方工商稅收入的比重。這種畸形的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，如果任其發(fā)展，最終將會(huì)使地方財(cái)政逐步喪失引導(dǎo)和調(diào)節(jié)地方宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能作用，不利于國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定與鞏固。

（四）個(gè)別地方存在著盜轉(zhuǎn)稅收、索要回扣的現(xiàn)象endprint

盜轉(zhuǎn)稅收問題，雖超收，發(fā)展到獎(jiǎng)勵(lì)變回扣、回扣變索要。以回扣比例要挾地方政府，最高的回扣率達(dá)60%，致使國(guó)家稅收大量流失。類似情況，在不少地方征收部門存在著。有的單位和個(gè)人存在著有稅不收、無獎(jiǎng)勵(lì)政策不收、無回扣不收問題，嚴(yán)重?cái)_亂稅收征管法的貫徹執(zhí)行，造成大量財(cái)政收入流失。

四、提高遼寧地方財(cái)政收入質(zhì)量的建議

（一）加大對(duì)財(cái)政收入質(zhì)量的監(jiān)管力度

由于追求增長(zhǎng)的短期性行為大量存在，地方政府存在著嚴(yán)重的收入質(zhì)量監(jiān)管在質(zhì)量監(jiān)督失控問題，提高地方財(cái)政收入質(zhì)量，監(jiān)督是首要問題，應(yīng)加大監(jiān)督力度。具體包括：一是要加強(qiáng)對(duì)非稅收入的監(jiān)控和檢查，嚴(yán)格控制財(cái)政部門設(shè)立收入過渡戶的數(shù)量，加強(qiáng)過渡戶繳庫(kù)情況的檢查。二是要進(jìn)一步加強(qiáng)稅收征管和稅務(wù)檢查，從違規(guī)制定稅收優(yōu)惠政策，減免稅審批，查補(bǔ)稅款等方面進(jìn)行稅務(wù)工作檢查，進(jìn)一步核實(shí)稅基，強(qiáng)化稅源監(jiān)控，狠抓稅收征管，做到應(yīng)收盡收。三是創(chuàng)新監(jiān)督模式，采用異地交叉、上下聯(lián)動(dòng)等方式開展財(cái)政收入質(zhì)量檢查，提高檢查成效。

（二）加強(qiáng)征收監(jiān)控，規(guī)范征管行為

加強(qiáng)征收監(jiān)控，規(guī)范執(zhí)法行為對(duì)于提高財(cái)政收入質(zhì)量非常重要。具體應(yīng)采取以下措施：一是要徹底改革現(xiàn)行的以稅收專管員管戶征收為主要的征管方式為納稅申報(bào)征收。在發(fā)達(dá)國(guó)家，稅收征納均以納稅人申報(bào)繳稅為主要征收形式，輔之以嚴(yán)格的稽查懲處措施，形成系統(tǒng)的申報(bào)、繳納、稽查、征處體系，改少、管人治為依法治稅、依法征納、依法管理。這樣，才能根治稅收征管中的違法行為。二是要全面提高稅收干部政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。要采取多渠道、多形式的培訓(xùn)手段，努力提高現(xiàn)有財(cái)稅干部的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高工作、服務(wù)質(zhì)量，堅(jiān)決堵塞因財(cái)稅干部隊(duì)伍素質(zhì)因素而造成國(guó)家財(cái)政收入流失的漏洞。

（三）規(guī)范收費(fèi)制度，把非稅收入控制在合理的范圍內(nèi)

政府性收費(fèi)是滿足政府職能需要的一種籌資方式，但不能簡(jiǎn)單地把彌補(bǔ)地方財(cái)力不足作為政府收費(fèi)的依據(jù)。為了使地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)更為合理，必須規(guī)范稅與費(fèi)的關(guān)系，把非稅收入控制在合理的范圍內(nèi)。應(yīng)清理地方收費(fèi)項(xiàng)目，取消各種不合理的收費(fèi)項(xiàng)目；對(duì)憑借政府權(quán)力、行政管理職能或社會(huì)管理職能收取的行政事業(yè)性費(fèi)用和基金，因?yàn)榕c稅收性質(zhì)基本相同，可通過“費(fèi)改稅”來切斷收費(fèi)與部門利益的聯(lián)系，如開征燃油稅、教育稅、社會(huì)保障稅、環(huán)境保護(hù)稅等；對(duì)必須保留的收費(fèi)項(xiàng)目實(shí)行規(guī)范化管理，如實(shí)行目錄管理、收費(fèi)公示制度、統(tǒng)一票據(jù)制度、“收支兩條線”管理等。

（四）進(jìn)一步加大打擊力度，依法追糾責(zé)任

對(duì)國(guó)家財(cái)政收入管理中的違法犯罪行為，要加大打擊力度。打擊不力，是稅收征管中違法犯罪活動(dòng)屢禁不止、犯罪分子膽大妄為的誘因之一：現(xiàn)行的國(guó)家稅收法律法令、法規(guī)，其內(nèi)容較為完善，問題在于如何嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)肅執(zhí)法對(duì)違反國(guó)家稅收法規(guī)、觸犯刑津的行為，要做到定期專項(xiàng)打擊與長(zhǎng)期嚴(yán)格執(zhí)法、違法必究相結(jié)合，突破地方保護(hù)主義的干擾，不姑息、不保護(hù)、不手軟，要真正做到執(zhí)法必嚴(yán)、打擊有力、預(yù)警有效。這樣，只要堅(jiān)持不懈、持之以恒地抓下去，把規(guī)范管理、依法管理與嚴(yán)厲打擊有力結(jié)合起來，加強(qiáng)地方財(cái)政收入管理，提高地方財(cái)政收入質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展的目標(biāo)就一定能夠達(dá)到。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]endprint