堅(jiān)定維護(hù)澳門基本法權(quán)威地位的十五年

冷鐵勛

今年12月20日，澳門將迎來回歸祖國十五周年的喜慶日子。得益於“一國兩制”方針的制度優(yōu)勢(shì)、中央對(duì)澳政策的貫徹落實(shí)以及全澳門乃至全國上下的共同努力，回歸後的澳門迅速走上了一條同祖國內(nèi)地共同發(fā)展的寬廣道路。經(jīng)過十五年來的建設(shè)和發(fā)展，一個(gè)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)繁榮、民主進(jìn)步的新澳門屹立在世界的東方，雄辯地向世人證明：中央對(duì)澳門實(shí)行的“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針政策是完全正確的，澳門同胞完全有智慧、有能力、有辦法把特別行政區(qū)管理好、建設(shè)好、發(fā)展好?；仡櫚拈T回歸十五年來的不平凡歷程，其中一個(gè)非常重要的啓示就是，必須切實(shí)尊重幷有效維護(hù)澳門基本法的權(quán)威地位，嚴(yán)格按照基本法辦事，這也是澳門成功實(shí)踐“一國兩制”的寶貴經(jīng)驗(yàn)之一。可以說，澳門回歸祖國以來的十五年，既是澳門基本法順利實(shí)施的十五年，也是澳門社會(huì)堅(jiān)定維護(hù)基本法權(quán)威地位的十五年。

基本法在特區(qū)的絕對(duì)權(quán)威性

由其憲制性地位所決定

作爲(wèi)“一國兩制”方針法律體現(xiàn)的澳門基本法，是實(shí)現(xiàn)依法治澳的法律基石，也是澳門保持長期繁榮穩(wěn)定的法律保障。無論是澳門特別行政區(qū)建構(gòu)的法律體系，還是澳門特別行政區(qū)實(shí)行的各項(xiàng)制度，都必須遵循基本法的原則性規(guī)定，澳門基本法的憲制性地位不可動(dòng)搖。

就法律體系的建構(gòu)而言，澳門基本法的憲制性地位主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：首先，澳門基本法是特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)立法的基礎(chǔ)和根據(jù)，澳門基本法第71條規(guī)定，立法會(huì)依照基本法及法定程序制定、修改、暫停實(shí)施和廢除法律；其次，立法機(jī)關(guān)制訂的法律如抵觸基本法則無效，澳門基本法第17條規(guī)定，立法機(jī)關(guān)制定的法律如不符合基本法關(guān)於中央管理的事務(wù)及中央和澳門特別行政區(qū)關(guān)係的條款，全國人大常委會(huì)可將其發(fā)回，一經(jīng)發(fā)回，該法律便失去法律效力；再次，澳門原有法律只有不與澳門基本法相抵觸才可予以保留，採用爲(wèi)特別行政區(qū)法律，如以後發(fā)現(xiàn)有與澳門基本法相抵觸的，應(yīng)依基本法的規(guī)定修改或暫停實(shí)施；最後，澳門基本法第11條明確規(guī)定，澳門特別行政區(qū)的任何法律、法令、行政法規(guī)和其他規(guī)範(fàn)性文件均不得同基本法相抵觸。

就澳門特別行政區(qū)實(shí)行的制度而言，澳門基本法的憲制性地位則集中體現(xiàn)爲(wèi)：澳門回歸後，實(shí)行與內(nèi)地不一樣的制度，保持原有的資本主義制度和生活方式50年不變，至於具體的制度建構(gòu)，則要以澳門基本法爲(wèi)依據(jù)。對(duì)此，全國人大在通過澳門基本法的同時(shí)，還專門就澳門基本法作了一個(gè)決定，指出：“基本法是根據(jù)《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》按照澳門的具體情況制定的，是符合憲法的。澳門特別行政區(qū)設(shè)立後實(shí)行的制度、政策和法律，以澳門基本法爲(wèi)依據(jù)”。此外，澳門基本法第11條的規(guī)定更加明確而具體：“澳門特別行政區(qū)的制度和政策，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度，有關(guān)保障居民的基本權(quán)利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關(guān)政策，均以澳門基本法的規(guī)定爲(wèi)依據(jù)?！?/p>

澳門基本法在澳門特別行政區(qū)所具有的憲制性地位，決定了澳門在實(shí)踐“一國兩制”的過程中，澳門基本法具有絕對(duì)的權(quán)威性。無論是對(duì)待中央享有的權(quán)力還是特別行政區(qū)享有的高度自治權(quán)，都要以基本法爲(wèi)依據(jù)，尤其是澳門特別行政區(qū)制定幷實(shí)行的一切制度，必須嚴(yán)格遵循基本法，不能違反基本法。只有尊重和維護(hù)澳門基本法的絕對(duì)權(quán)威性，嚴(yán)格按照基本法辦事，才能正確處理中央與澳門特別行政區(qū)的關(guān)係，才能發(fā)揮基本法規(guī)定的制度體制功效，才能充分調(diào)動(dòng)澳門各界人士的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，社會(huì)才能取得良好的發(fā)展進(jìn)步。

尊重中央，堅(jiān)決維護(hù)中央

依據(jù)基本法享有的權(quán)力

規(guī)範(fàn)中央和澳門特別行政區(qū)的關(guān)係是澳門基本法的重要內(nèi)容。建立幷保持中央與特別行政區(qū)之間的良好關(guān)係和協(xié)調(diào)發(fā)展，是正確實(shí)踐“一國兩制”的關(guān)鍵所在。澳門特別行政區(qū)自成立開始，便把尊重幷維護(hù)中央依據(jù)基本法享有的權(quán)力作爲(wèi)處理中央與特別行政區(qū)關(guān)係的核心工作緊抓不放，幷落實(shí)到位。凡涉及中央管理的事務(wù)和中央和特別行政區(qū)關(guān)係的事務(wù)，都一一依法向中央報(bào)告，需要中央批準(zhǔn)的都及時(shí)報(bào)中央批準(zhǔn)，需要向中央備案的都及時(shí)向中央報(bào)送備案。澳門特別行政區(qū)高度尊重幷維護(hù)中央依據(jù)基本法享有的權(quán)力，爲(wèi)中央順利行使基本法所賦予的權(quán)力創(chuàng)造了有利環(huán)境。

例如，按照基本法規(guī)定，中央人民政府負(fù)責(zé)管理與澳門特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)，外交部在澳門設(shè)立機(jī)構(gòu)處理外交事務(wù)?；貧w後，特區(qū)政府積極配合外交部駐澳特派員公署開展工作，不管是澳門參加的國際組織、國際會(huì)議，還是適用於澳門的國際協(xié)議，以及澳門同有關(guān)國家或地區(qū)談判和簽訂互免簽證等，需要中央人民政府協(xié)助、授權(quán)或批準(zhǔn)的，一律請(qǐng)求中央人民政府協(xié)助、授權(quán)或批準(zhǔn)。在中央政府的支持和協(xié)助下，特區(qū)的對(duì)外事務(wù)取得了豐碩成果。例如，特區(qū)參加國際組織的數(shù)量已由回歸前的51個(gè)增加到100個(gè)左右，給予特區(qū)護(hù)照免簽證或落地簽證的國家和地區(qū)達(dá)112個(gè)。更爲(wèi)值得一提的是，在中央政府關(guān)懷和支持下，澳門歷史城區(qū)也被聯(lián)合國教科文組織列爲(wèi)世界文化遺産。此外，特區(qū)還舉辦了大量區(qū)域性、專業(yè)性國際組織會(huì)議和活動(dòng)，如世界旅游組織部長級(jí)圓桌會(huì)議、中國—葡語國家經(jīng)貿(mào)合作論壇會(huì)議、第8屆APEC旅游部長會(huì)等。以上這些對(duì)外事務(wù)的成就，對(duì)於加強(qiáng)澳門産業(yè)結(jié)構(gòu)多元化和城市形象國際化起到積極助推作用。爲(wèi)增加澳門青少年對(duì)祖國外交事業(yè)的瞭解和興趣，特區(qū)政府和外交公署從2010年開始舉辦澳門青少年外交知識(shí)競(jìng)賽，至今已連續(xù)辦了五屆，引導(dǎo)他們關(guān)心祖國外交活動(dòng)。

又例如，按照基本法規(guī)定，中央人民政府負(fù)責(zé)管理澳門特別行政區(qū)的防務(wù)。為協(xié)助澳門駐軍履行防務(wù)，特區(qū)在2004年制定了軍事設(shè)施保護(hù)的法律以及對(duì)軍事設(shè)施的行政違法行爲(wèi)進(jìn)行處罰的行政法規(guī)。2005年以及2009年，特區(qū)又先後制定了駐澳部隊(duì)協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安和救助災(zāi)害、因履行防務(wù)職責(zé)而享有的權(quán)利和豁免的法律，爲(wèi)駐軍履行防務(wù)職責(zé)、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安和救助災(zāi)害等事宜提供了法律保障。

再例如，按照基本法規(guī)定，全國人大常委會(huì)擁有基本法的解釋權(quán)，幷對(duì)澳門政制發(fā)展擁有決定權(quán)。澳門特區(qū)第三屆政府就職以後，經(jīng)認(rèn)真聽取和收集社會(huì)各界人士對(duì)政制發(fā)展的意見及建議後，爲(wèi)進(jìn)一步明確修改基本法附件一和附件二的具體程序，行政長官崔世安於2011年11月17日致函全國人大常委會(huì)，請(qǐng)全國人大常委會(huì)酌定是否需要對(duì)基本法附件一第七條和附件二第三條的規(guī)定作出解釋，不僅反映出了行政長官對(duì)基本法的深刻理解和對(duì)處理澳門政制發(fā)展問題的嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真態(tài)度，更體現(xiàn)出行政長官對(duì)全國人大常委會(huì)就特別行政區(qū)所享有的憲制性權(quán)力的充分尊重。在全國人大常委會(huì)就基本法附件一第七條和附件二第三條作出解釋後，特區(qū)政府嚴(yán)格按照解釋的規(guī)定內(nèi)容，嚴(yán)守政制發(fā)展的決定權(quán)在中央的原則，經(jīng)廣泛諮詢並凝聚社會(huì)共識(shí)後，於2012年2月7日，行政長官崔世安向全國人大常委會(huì)提出了《關(guān)於澳門特別行政區(qū)2013年立法會(huì)産生辦法和2014年行政長官産生辦法是否需要修改的報(bào)告》。在全國人大常委會(huì)作出相關(guān)決定後，行政長官崔世安2012年6月5日將經(jīng)立法會(huì)通過幷經(jīng)其同意的《〈中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法〉附件一澳門特別行政區(qū)行政長官的産生辦法修正案（草案）》，以及《〈中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法〉附件二澳門特別行政區(qū)立法會(huì)的産生辦法修正案》分別報(bào)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)、備案。在獲得全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)或備案後，特區(qū)立法會(huì)適時(shí)修改澳門本地的選舉法，穩(wěn)步推進(jìn)澳門政制發(fā)展。正是由於澳門特區(qū)充分尊重及維護(hù)中央在特別行政區(qū)政制發(fā)展上的決定權(quán)，有關(guān)2013年立法會(huì)産生辦法和2014年行政長官産生辦法的修改才得以順利進(jìn)行，爲(wèi)澳門的繁榮發(fā)展奠定了穩(wěn)定的政治環(huán)境。

特別值得一提的是，為履行澳門基本法第23條賦予特別行政區(qū)的憲制責(zé)任，澳門特別行政區(qū)政府經(jīng)過多年的研究和充分的準(zhǔn)備，且經(jīng)廣泛諮詢社會(huì)各界和市民意見及建議後，在立法會(huì)的全力支持下，於2009年初完成了《維護(hù)國家安全法》的立法工作。該法於2009年2月25日獲立法會(huì)通過，並於2009年月3日起正式生效。這既全面落實(shí)了基本法，也有力地維護(hù)了基本法的權(quán)威地位，進(jìn)一步增強(qiáng)了澳門全社會(huì)的國家觀念，充分體現(xiàn)出澳門特區(qū)政府、立法會(huì)和社會(huì)各界人士對(duì)維護(hù)國家安全和利益的高度責(zé)任感，也為澳門的長治久安提供了堅(jiān)實(shí)的保障。

總之，回歸十五年來，正是由於澳門特別行政區(qū)始終堅(jiān)決維護(hù)中央依據(jù)基本法享有的權(quán)力，中央與澳門特別行政區(qū)的關(guān)係一直保持了健康發(fā)展的良性態(tài)勢(shì)，基本法的權(quán)威地位得到了凸顯和維護(hù)。中央在行使權(quán)力的同時(shí)，全力支持行政長官和特區(qū)政府依法施政，並妥善處理中央與特別行政區(qū)關(guān)係遇到的新問題。例如，爲(wèi)了解決建設(shè)珠澳跨境工業(yè)園區(qū)澳方所需土地的新問題，2005年國務(wù)院採用批復(fù)的方式給予了妥善解決；爲(wèi)了解決澳門大學(xué)橫琴新校區(qū)的管轄權(quán)問題，全國人大常委會(huì)以決定的形式予以圓滿解決，此舉不僅意味著澳門特區(qū)面積有三分之一的擴(kuò)大，而且為“一國兩制”的實(shí)踐探索出特事特辦新模式；爲(wèi)了解決澳門用地不足的矛盾，國務(wù)院2009年批復(fù)澳門特區(qū)政府，同意特區(qū)填海造地361.65公頃，以建設(shè)澳門新城區(qū)等。

自覺遵守澳門基本法，正確處理行政、立法和司法的關(guān)係

全國人大通過基本法授予澳門特別行政區(qū)實(shí)行高度自治的同時(shí)，澳門基本法從我國國情以及澳門的歷史與現(xiàn)實(shí)出發(fā)，確定澳門特別行政區(qū)實(shí)行以行政爲(wèi)主導(dǎo)的政治體制，行政與立法既互相制衡，又互相配合，司法獨(dú)立。這套政治體制既保留了澳門原有政治體制中行之有效的部分，也適應(yīng)了澳門回歸祖國後的現(xiàn)實(shí)需要，是實(shí)現(xiàn)“澳人治澳”、高度自治最好的政權(quán)組織形式。

澳門特別行政區(qū)成立以來，嚴(yán)格依照基本法和法律規(guī)定的權(quán)限行使行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，以充分發(fā)揮基本法規(guī)定的行政主導(dǎo)體制功效。不論是行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，都能自覺以基本法規(guī)範(fàn)行政、立法、司法行為，正確處理行政、立法、司法三者的關(guān)係，行政、立法、司法機(jī)關(guān)恪守定位、各司其職、各負(fù)其責(zé)，實(shí)施良好管治，共同推動(dòng)澳門各項(xiàng)事業(yè)向前發(fā)展。執(zhí)行基本法的實(shí)踐中，遇有問題的時(shí)候，行政、立法和司法機(jī)關(guān)都能嚴(yán)格按照基本法的規(guī)定認(rèn)真加以解決。

例如，澳門回歸後，就基本法所規(guī)定的行政長官制定的行政法規(guī)能否修改採用爲(wèi)特別行政區(qū)法律的澳門原有的法令，以及行政法規(guī)與立法會(huì)制定的法律之間的關(guān)係等問題，社會(huì)上出現(xiàn)了不同意見。有觀點(diǎn)認(rèn)爲(wèi)行政長官制定行政法規(guī)是在行使立法權(quán)，其所制定的行政法規(guī)與立法會(huì)的法律處於同一位階，因而可以用來修改保留下來的澳門原有的法令。反對(duì)的意見則認(rèn)爲(wèi)只有特區(qū)立法會(huì)才享有立法權(quán)，行政長官不享有立法權(quán)，行政法規(guī)的位階低於立法會(huì)制定的法律。2006年4月至2008年中，澳門特區(qū)司法機(jī)關(guān)多次就行政長官制定頒布的行政法規(guī)中的個(gè)別內(nèi)容作出判決，認(rèn)定有關(guān)法規(guī)不符合基本法的規(guī)定而無效。特區(qū)政府則作爲(wèi)當(dāng)事方，針對(duì)相關(guān)判決提出上訴意見，主張政府應(yīng)分享立法權(quán)或行使獨(dú)立原始的制規(guī)權(quán)與立法權(quán)幷存，以滿足現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展迅速的需要。在社會(huì)各界對(duì)此問題充分討論的基礎(chǔ)上，特區(qū)立法會(huì)於2009年7月通過了第13/2009號(hào)法律，即《關(guān)於訂定內(nèi)部規(guī)範(fàn)的法律制度》。該法律從基本法制定者的立法意圖以及基本法相關(guān)條文的正確理解出發(fā)，以立法的形式明確立法會(huì)有權(quán)就特區(qū)自治範(fàn)圍內(nèi)的一切事宜立法、法律的效力高於行政法規(guī)和其他規(guī)範(fàn)性文件、行政長官有權(quán)就尚無法律調(diào)整的事項(xiàng)制定作爲(wèi)初始性規(guī)範(fàn)的獨(dú)立行政法規(guī)，同時(shí)規(guī)定法令的規(guī)定內(nèi)容可依法分別由法律、獨(dú)立行政法規(guī)或補(bǔ)充性行政法規(guī)修改等。這不僅妥善解決了事關(guān)落實(shí)基本法所規(guī)定的政治體制中的某些具體問題，而且還爲(wèi)澳門特區(qū)在相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)一步正確實(shí)施基本法提供了法律依據(jù)，指明了發(fā)展方向。

堅(jiān)持不懈宣傳推廣基本法，不斷夯實(shí)基本法實(shí)施社會(huì)基礎(chǔ)

澳門回歸前，社會(huì)各界宣傳推介基本法的工作便開展得風(fēng)生水起，頗有成效。早在澳門基本法起草期間，由起草委員會(huì)澳門地區(qū)委員負(fù)責(zé)牽頭成立的澳門基本法諮委員會(huì)，在從事諮詢工作配合基本法起草的同時(shí)，就“一國兩制”方針政策進(jìn)行宣傳，促進(jìn)和推動(dòng)澳門各階層居民全面關(guān)注基本法起草工作。1993年5月，隨著澳門基本法起草工作的勝利完成，該會(huì)解散後，同年9月，原諮詢委員會(huì)絕大多數(shù)成員與原起草委員會(huì)澳門地區(qū)委員一起組建澳門基本法協(xié)進(jìn)會(huì)，繼續(xù)在後過渡期進(jìn)行基本法宣傳與推介活動(dòng)。

澳門回歸後，基本法的宣傳推廣工作更是進(jìn)入了一個(gè)新階段，形成了政府、學(xué)校、社團(tuán)全方位、多形式宣傳推廣基本法的新格局。鑒於缺乏一個(gè)專門的、比較權(quán)威性的社團(tuán)對(duì)基本法的研究、宣傳和推廣工作加以統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，為適應(yīng)澳門回歸後形勢(shì)發(fā)展的要求，由廖澤雲(yún)、崔世昌、賀定一、李鵬翥和楊允中五位熟悉基本法有關(guān)事宜的人士經(jīng)過長期籌劃，並得到特區(qū)政府和中央駐澳門特別行政區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室的大力支持下，澳門基本法推廣協(xié)會(huì)於2001年3月31日基本法頒佈八周年紀(jì)念日正式成立?；痉ㄍ茝V協(xié)會(huì)以擁護(hù)及推廣“一國兩制”方針和國家對(duì)澳門的基本方針政策，擁護(hù)基本法為宗旨，配合特區(qū)政府致力從事基本法宣傳推廣和研究工作，並且在“原基本法協(xié)進(jìn)會(huì)”會(huì)員的基礎(chǔ)上有所擴(kuò)大，增加了原澳門特別行政區(qū)籌備委員會(huì)委員、澳門特別行政區(qū)第一屆政府推選委員會(huì)委員、澳門特別行政區(qū)基本法委員會(huì)委員、澳門特別行政區(qū)行政會(huì)委員、立法會(huì)議員、曾任或現(xiàn)任全國人大代表、全國政協(xié)委員、省級(jí)（含副省級(jí)）政協(xié)委員，到目前為止共擁有會(huì)員四百多人。推廣協(xié)會(huì)聯(lián)同法務(wù)局、教育暨青年局、民政總署，除每年舉行紀(jì)念基本法頒佈周年的大型學(xué)術(shù)研討會(huì)外，還面向社會(huì)定期舉辦基本法培訓(xùn)班、基本法青年推廣大使培訓(xùn)班、基本法常識(shí)競(jìng)賽、園藝會(huì)等。此外，推廣協(xié)會(huì)每年還分別到內(nèi)地中心城市舉辦基本法宣傳周，包括大型圖片展及基本法研討會(huì)等，收到良好效果?；貧w以來，推廣協(xié)會(huì)持之以恒地面向澳門社會(huì)從事基本法的推介活動(dòng)，為基本法意識(shí)的培育貢獻(xiàn)良多。

為提高公務(wù)員素質(zhì)，使他們熟悉基本法，忠於基本法，遵守基本法，自覺維護(hù)基本法，特區(qū)政府自成立開始就重視公務(wù)員的基本法培訓(xùn)，通過與國家行政學(xué)院、澳門法律及司法培訓(xùn)中心、澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心、澳門基本法推廣協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)合作，有計(jì)劃地安排公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)及主管級(jí)公務(wù)員進(jìn)行基本法的系統(tǒng)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。

為把澳門年輕一代培養(yǎng)成“一國兩制”方針和基本法的忠實(shí)維護(hù)者與積極踐行者，無論是政府還是社團(tuán)、學(xué)校都特別注重年輕人的基本法推廣培訓(xùn)，不僅將國家、民族觀念教育和基本法理論實(shí)踐教育推進(jìn)學(xué)校、課堂，還經(jīng)常開展形式多樣的基本法知識(shí)普及工作，廣泛深入地宣傳“一國兩制”方針和基本法的深刻內(nèi)涵與生動(dòng)實(shí)踐，深入淺出解讀基本法的有關(guān)規(guī)定，使“一國兩制”方針和基本法不斷深入人心。

正是由於澳門特區(qū)政府和各社會(huì)團(tuán)體堅(jiān)持不懈地宣傳推廣基本法，回歸以來，基本法的權(quán)威地位得到了應(yīng)有的尊重和切實(shí)的維護(hù)，社會(huì)各界都能自覺以基本法來解決諸如行政法規(guī)的法律地位、政制發(fā)展等重大問題，進(jìn)而保障了澳門的繁榮穩(wěn)定和發(fā)展。這是澳門特別行政區(qū)成立十五年來的一項(xiàng)重要成就，令人鼓舞。隨著“一國兩制”實(shí)踐的不斷深入，新情況新問題將陸續(xù)出現(xiàn)，適應(yīng)澳門發(fā)展的新需要和廣大居民的新期望，基本法的宣傳推廣工作將面臨新的挑戰(zhàn)，仍然十分艱巨，任重而道遠(yuǎn)。澳門全社會(huì)都應(yīng)思考新形勢(shì)下如何通俗易懂並富有成效地向市民普及並深化基本法的宣傳推介工作，以進(jìn)一步鞏固和發(fā)展貫徹實(shí)施基本法的社會(huì)基礎(chǔ)。

（作者系澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心副教授）