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    基層群眾參與公共決策難在哪?

    2014-11-14 01:58:47陳麗華
    廉政瞭望 2014年11期
    關(guān)鍵詞:機制基層

    陳麗華

    目前,基層政府設(shè)定的公眾參與政策執(zhí)行的方式主要有組織聽證、接受投訴、信息公開、向?qū)<易稍兊龋鼈兌季哂袉蜗蛐蕴卣?。多在一些?zhí)行的“微循環(huán)”中進行。

    公眾參與,是公眾通過民主、協(xié)商、利益訴求表達影響公共政策制定和執(zhí)行,以期實現(xiàn)公共利益最大化。當(dāng)前,公眾參與在深度和廣度上都取得進步,但據(jù)我們調(diào)查,在實踐中仍面臨困境。

    公眾只能參與執(zhí)行“微循環(huán)”?

    基層群眾參與公共決策難,問題可能更多地出在決策者身上。

    政府吸納公民參與意愿不強。首先,縣級政府執(zhí)行主體依然存在官本位思想,缺乏積極推動意愿。

    其次,縣級政府執(zhí)行主體對公眾參與有抵觸看法。一方面認為政府需要應(yīng)對公眾參與過程中提出的各種問題,需要不斷與群眾協(xié)商溝通,時間、效率等執(zhí)行成本勢必增加;另一方面縣域領(lǐng)導(dǎo)者認為公眾常常不能理解政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中包含的知識和常識,參與反而會降低政策質(zhì)量。當(dāng)公眾參與目的與政府政策目標(biāo)存在偏差時,更會增加執(zhí)行風(fēng)險。

    再次,縣級政府對公眾參與政策執(zhí)行的方式缺少創(chuàng)新。目前通行的方式有,組織聽證、接受投訴、信息公開、向?qū)<易稍兊龋@些公眾參與方式都具有單向性特征。而且公眾參與政策執(zhí)行多是在一些執(zhí)行的“微循環(huán)”中,如城市公園、廣場、綠地的修建,社區(qū)建設(shè)與發(fā)展等,而一些重大規(guī)劃和重大項目,公眾實際參與的范圍非常有限,大多是在形式上設(shè)定了公眾參與的環(huán)節(jié),而在實際運行中表現(xiàn)為走過場,并不能發(fā)揮真正作用。

    我們曾對全國部分省份中的縣級四大班子的領(lǐng)導(dǎo)做過問卷調(diào)查,1065份有效問卷中,表示縣級政府在制定重大政策時會經(jīng)常征求群眾意見的尚不足三成(29.9%),49.1%的人表示有時會征求群眾意見,而有20.2%的受訪者表示很少會征求,即使征求也是形式。

    在參與者身上,問題主要是其公民資格的權(quán)利與責(zé)任意識薄弱。

    公民資格即應(yīng)具有秩序意識、責(zé)任意識、契約意識等。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn):一方面,基層、農(nóng)村民眾認識到公共政策重要性,參與意愿普遍提升;另一方面,民眾對公民資格的權(quán)利和責(zé)任的認識并不對等。以部分農(nóng)村民眾參與公共決策的目標(biāo)為例:一是多表現(xiàn)為個體化,著重于從個人角度肯定公共政策重要性,而較少從國家及社會發(fā)展角度考慮。其次,參與政策執(zhí)行的目標(biāo)多表現(xiàn)為短期化,主要關(guān)注點是解決當(dāng)下自身利益問題。

    目標(biāo)差異造成公眾參與弱化

    公眾參與縣級政府公共政策決策、執(zhí)行的權(quán)利是受法律保護的。然而當(dāng)法律在縣級政府層面,卻因為配套機制不健全限制了公眾參與政策執(zhí)行的廣度和深度。

    公眾參與政策執(zhí)行缺少制度性保障。具體而言,首先是缺乏明確的分工制度。當(dāng)前,基層政府吸納公眾參與政策執(zhí)行多基于兩個目的:獲取和傳導(dǎo)信息、增強公共政策認同和可接受性。為此,上述公民調(diào)查、互聯(lián)網(wǎng)、聽證會、專家咨詢等形式的互動,只是初級和淺層次的,政策執(zhí)行中政府與公民合作方式,在哪些層面,以何種方式合作;政府與公民合作的邊界在哪里;政府與社會、政府與公眾合作的法律責(zé)任如何認定等,都缺乏明確的制度安排。

    其二是缺乏有效的銜接和溝通機制??h級政府執(zhí)行公共政策時,是圍繞政策目標(biāo)選擇執(zhí)行工具和手段,執(zhí)行具有官僚性和制度性。政府執(zhí)行政策目標(biāo)與公眾參與目標(biāo)的差異性,常常引起公民訴求與政府行為的不兼容,其后果可能會造成公眾制度性參與的弱化與非制度性參與的強化。另一方面,縣級政府的信息公開透明機制不健全,政府缺乏與公民對話的平臺,公眾參與政策執(zhí)行不能及時準(zhǔn)確了解執(zhí)行過程,造成參與行為的片面性。

    最后是缺乏公眾參與的可持續(xù)機制。當(dāng)前,基層政府政策執(zhí)行中,公民參與階段性、即時性、個案性特點明顯。首先,公民參與政策執(zhí)行機制碎片化??h級政府與公眾在政策執(zhí)行中的互動與合作的出現(xiàn),往往是廣大公眾對于自身利益的集體關(guān)注而形成的“倒逼機制”。因此公眾參與往往表現(xiàn)出一種“就事論事”的個案特征,參與機制可復(fù)制性和推廣性不強。其次,公眾參與政策執(zhí)行缺乏長效的保障機制。實踐中經(jīng)??梢娔愁I(lǐng)導(dǎo)就某問題問計于民,受到廣泛關(guān)注,這更多的是體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)自己的自覺和態(tài)度,而缺少長效機制。此外,縣域公眾參與政策執(zhí)行的資金保障、人員保障和組織保障等,也是現(xiàn)實的問題。(作者分別系遼寧省委黨校公共管理教研部主任、講師)

    編后:針對上述困境,當(dāng)前不少地方嘗試出臺了決策咨詢辦法,以制度方式對基層群眾參與決策及政策執(zhí)行的內(nèi)容、形式等進行明確。對普通民眾與政府之間存在的“目標(biāo)差異”,不妨以公眾參與民生工程決策為突破口,尋找雙方的“最大公約數(shù)”,探索出公眾參與決策的新形式、新辦法。

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