中國(guó)支持科技創(chuàng)新財(cái)政政策的現(xiàn)狀

聶穎

一、支持科技創(chuàng)新的財(cái)政科技投入政策體系

一直以來(lái)，我國(guó)政府高度重視科技進(jìn)步在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，不斷加強(qiáng)財(cái)政科技投入，來(lái)加強(qiáng)科技進(jìn)步對(duì)科技創(chuàng)新的推動(dòng)作用。自20世紀(jì)80年代，我國(guó)制定了一系列激勵(lì)科技發(fā)展的支持政策，1995年我國(guó)正式實(shí)施“科教興國(guó)”戰(zhàn)略，1998年開(kāi)始試行國(guó)家科技創(chuàng)新體系政策的實(shí)施，這一期間，國(guó)家出臺(tái)了若干科技計(jì)劃，加強(qiáng)科技服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，財(cái)政直接科技投入在十幾年間始終保持增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

（一）財(cái)政科技投入的政策梳理

1.財(cái)政科技投入的政策法規(guī)

1985年頒布實(shí)施的《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》明確指出：“中央和地方財(cái)政的科學(xué)技術(shù)撥款，在今后一定時(shí)期內(nèi)，應(yīng)以高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)的速度增加。”

1993年出臺(tái)的《科技進(jìn)步法》明確規(guī)定：“國(guó)家財(cái)政用于科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)幅度，要高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。任何單位和個(gè)人不得挪用、克扣、截留國(guó)家用于科學(xué)技術(shù)的經(jīng)費(fèi)。”

1995年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》中明確規(guī)定，中央和地方每年財(cái)政科技投入的增長(zhǎng)速度要高于財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度，一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，科技投入的增長(zhǎng)速度要更大些。同時(shí)，中央和地方每年都要在基礎(chǔ)建設(shè)中安排一定數(shù)量的專項(xiàng)資金用于重點(diǎn)科研基地和重大科技工程的建設(shè)。要加大對(duì)農(nóng)業(yè)科學(xué)研究、基礎(chǔ)性研究、高技術(shù)研究的投入力度，并有計(jì)劃、有重點(diǎn)地改善科研單位的工作條件。

1996年財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)技術(shù)有關(guān)財(cái)務(wù)稅收政策問(wèn)題的規(guī)定》明確提出要增加財(cái)政對(duì)科技進(jìn)步的投入，提出：其一，各級(jí)財(cái)政部門要根據(jù)財(cái)政狀況適當(dāng)增加科技三項(xiàng)費(fèi)、技改撥款和貼息，支持企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，在資金使用上，改進(jìn)管理辦法，提高資金使用效率。其二，改進(jìn)技改貼息辦法，將技改貼息直接貼給企業(yè)，并把技改貼息資金的使用與技術(shù)進(jìn)步和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合起來(lái)，重點(diǎn)用于新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、國(guó)有大中型企業(yè)的技改項(xiàng)目、引進(jìn)技術(shù)的消化和吸收、老工業(yè)企業(yè)的轉(zhuǎn)產(chǎn)和治理污染等社會(huì)效益好的技改項(xiàng)目，合理確定貼息政策，確保資金到位及時(shí)。其三，建立科技三項(xiàng)費(fèi)用預(yù)決算制度，加強(qiáng)財(cái)政部門的監(jiān)督管理，提高資金的使用效益。

1996年《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》正式頒布實(shí)施，其中明確規(guī)定，國(guó)家財(cái)政用于科學(xué)技術(shù)、固定資產(chǎn)投資和技術(shù)改造的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)有一定比例用于科技成果轉(zhuǎn)化?？萍汲晒D(zhuǎn)化的國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)，主要用于科技成果轉(zhuǎn)化的引導(dǎo)資金、貸款貼息、補(bǔ)助資金和風(fēng)險(xiǎn)投資以及其他促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的資金用途。

2006年2月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《實(shí)施〈國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）〉的若干配套政策》，提出了一系列激勵(lì)自主創(chuàng)新的財(cái)政投入政策與措施，明確提出要大幅度增加科技投入，確保財(cái)政科技投入的穩(wěn)步增長(zhǎng)，優(yōu)化財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)，發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)企業(yè)自主創(chuàng)新的引導(dǎo)作用，使科技投入水平同創(chuàng)新型國(guó)家相適應(yīng)。為進(jìn)一步落實(shí)規(guī)劃綱 要，各級(jí)政府部門紛紛出臺(tái)政策對(duì)重點(diǎn)扶持的科技企業(yè)予以財(cái)政補(bǔ)貼，發(fā)揮地方財(cái)政促進(jìn)科技創(chuàng)新的職能，保持地方財(cái)政科技投入的穩(wěn)步增長(zhǎng)。

2.國(guó)家財(cái)政的科技計(jì)劃

科技計(jì)劃是各國(guó)政府促進(jìn)科技發(fā)展和自主創(chuàng)新的重要財(cái)政扶持手段， 也是引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入科技創(chuàng)新領(lǐng)域、大力發(fā)展科技創(chuàng)新的重要財(cái)政支持。我國(guó)政府為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大科技問(wèn)題，提供國(guó)家科技創(chuàng)新能力，以中央財(cái)政為支持與引導(dǎo)，根據(jù)國(guó)家科技發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略實(shí)施部署，組織實(shí)施了一系列的國(guó)家級(jí)科技計(jì)劃。國(guó)家科技計(jì)劃體系主要包括以下五個(gè)方面內(nèi)容。

（1） 中國(guó)高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃。該計(jì)劃于1986年3月制訂，也稱為 “863”計(jì)劃。“863”計(jì)劃由中央財(cái)政?？钪С郑萍冀?jīng)費(fèi)?？顚Ｓ?，獨(dú)立核算。重點(diǎn)解決事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性、前沿性和前瞻性高科技問(wèn)題，重點(diǎn)發(fā)展具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的高技術(shù)，統(tǒng)籌高技術(shù)的應(yīng)用，培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)，引領(lǐng)科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府支持計(jì)劃。

（2） 國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃。該計(jì)劃于1997年頒布，由科技部組織實(shí)施，中央財(cái)政專項(xiàng)撥款支持。主要包括國(guó)家自然科學(xué)基金、“973” 計(jì)劃、基礎(chǔ)研究重大專項(xiàng)等。該計(jì)劃戰(zhàn)略目標(biāo)主要是：加強(qiáng)原始性創(chuàng)新，在更深的層面解決國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的重大科技問(wèn)題，提高國(guó)家自主創(chuàng)新能力和解決重大問(wèn)題的能力，為國(guó)家未來(lái)發(fā)展提供科學(xué)技術(shù)支撐。其主要任務(wù)是，緊緊圍繞國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和科技發(fā)展的重大科技問(wèn)題，開(kāi)展多學(xué)科綜合性研究，提供解決問(wèn)題的理論依據(jù)和科學(xué)基礎(chǔ)，開(kāi)展重要的前沿基礎(chǔ)研究，培養(yǎng)具備高科技素質(zhì)、有創(chuàng)新能力的優(yōu)秀人才，重點(diǎn)建設(shè)高水平的科學(xué)研究基地和跨學(xué)科的綜合科學(xué)研究中心。

（3） 國(guó)家科技攻關(guān)計(jì)劃。2006年設(shè)立的國(guó)家科技支撐計(jì)劃，是國(guó)家的指令性計(jì)劃，是我國(guó)第一個(gè)國(guó)家級(jí)綜合性科技計(jì)劃。該計(jì)劃由中央財(cái)政專款支持，計(jì)劃經(jīng)費(fèi)單獨(dú)核算，根據(jù)項(xiàng)目和課題的特性，實(shí)行無(wú)償資助、貸款貼息、償還性資助、風(fēng)險(xiǎn)投資等不同支持方式。該計(jì)劃重點(diǎn)支持能源、交通運(yùn)輸、信息產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、資源、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、材料、人口與健康、城市發(fā)展以及公共安全等社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，對(duì)我國(guó)科研能力和技術(shù)水平的提升，以及產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整起到重要的先導(dǎo)作用。

（4）研發(fā)條件建設(shè)計(jì)劃。旨在加強(qiáng)國(guó)家各類科研基地的建設(shè)，為科學(xué)研究提供共享資源和條件，對(duì)科技能力建設(shè)進(jìn)行合理布局。主要包括國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室計(jì)劃、國(guó)家工程技術(shù)研究中心建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃、國(guó)家重大科學(xué)工程建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃、國(guó)家科技合作重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃、科技基礎(chǔ)性工作專項(xiàng)、社會(huì)公益研究專項(xiàng)、科研條件（信息）建設(shè)科普和軟科學(xué)計(jì)劃等。

（5）科技產(chǎn)業(yè)化環(huán)境建設(shè)計(jì)劃。該計(jì)劃是國(guó)家科技計(jì)劃體系的重要組成部分，旨在促進(jìn)科技發(fā)展環(huán)境建設(shè)、支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)科技交流與服務(wù)，促進(jìn)科技性創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展，營(yíng)造有利于科技成果轉(zhuǎn)化和科技產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的良好環(huán)境。主要包括星火計(jì)劃、火炬計(jì)劃、科技成果重點(diǎn)推廣計(jì)劃、國(guó)家重點(diǎn)新產(chǎn)品計(jì)劃，科技興貿(mào)行動(dòng)計(jì)劃、科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金、生產(chǎn)力促進(jìn)中心、大學(xué)科技園、農(nóng)業(yè)科技園等。endprint

（二）國(guó)家財(cái)政科技投入的主要特征

1.財(cái)政科技投入總量規(guī)模

十幾年來(lái)，我國(guó)財(cái)政科技投入水平持續(xù)穩(wěn)步上升，從1995年的302億元增加到2009年的3224億元，規(guī)模擴(kuò)大了10倍之多，財(cái)政科技投入始終保持著較高的增長(zhǎng)速度，特別是2005年以來(lái)，財(cái)政科技投入的增長(zhǎng)速度基本保持在20%左右，充分顯示了我國(guó)政府對(duì)科技投入的重視。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中可以看出，我國(guó)財(cái)政科技投入雖然保持高速增長(zhǎng)，在我國(guó)GDP高速增長(zhǎng)的前提下，財(cái)政科技投入占GDP的比重始終保持在0.6%～0.7%的發(fā)展水平，2009年財(cái)政科技撥款增速較快，財(cái)政科技投入占GDP比重達(dá)到0.91%。從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)財(cái)政科技投入占整個(gè)財(cái)政支出的比重也基本保持在4%左右的水平，其中，2000～2005年的比重偏低，2006年全面實(shí)施科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略后，這一數(shù)字開(kāi)始上升，但還低于1995年4.43%的水平。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上顯示，財(cái)政直接的科技投入是我國(guó)財(cái)政支出中的重要環(huán)節(jié)，也是支持科技發(fā)展和科技創(chuàng)新必不可少的政策工具。

2.財(cái)政科技投入的主體構(gòu)成

分稅制改革以來(lái)，我國(guó)財(cái)政科技投入分別來(lái)源于中央財(cái)政和地方財(cái)政兩部分。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，中央財(cái)政作為科技投入的主體，投入比例保持在70%以上，近年來(lái)隨著地方財(cái)政科技支出的規(guī)模不斷擴(kuò)大，中央財(cái)政科技撥款在科技總投入中的比重逐漸下降，中央與地方的支出份額基本相當(dāng)，說(shuō)明了整個(gè)的財(cái)政科技投入體系由原來(lái)以中央投入為主的模式逐步演變?yōu)橛芍醒牒偷胤焦餐度氲碾p主體結(jié)構(gòu)，在中央財(cái)政對(duì)科技投入的增長(zhǎng)速度開(kāi)始放緩的情況下，地方政府科技投入水平在整個(gè)科技投入體系中的地位與比重逐步提升。

3.財(cái)政科技投入在國(guó)家R&D經(jīng)費(fèi)支出中的地位與作用

近年來(lái)，我國(guó)在研究發(fā)展方面的經(jīng)費(fèi)投入不斷增加，從2000年的 896億元到2009年已達(dá)到5802億元，占GDP的比重也提升至1.70%，向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家靠攏。從財(cái)政資金在研發(fā)經(jīng)費(fèi)中的地位來(lái)看，政府來(lái)源所占的比例基本呈下降趨勢(shì)，企業(yè)作為研發(fā)主體成為研發(fā)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，在資金來(lái)源結(jié)構(gòu)上企業(yè)的主體地位基本形成。而就政府資金的使用情況來(lái)看，政府資金大部分投向于科研機(jī)構(gòu)和高等院校，企業(yè)的研發(fā)資金絕大部分來(lái)自于企業(yè)內(nèi)部，政府資金所占比例較低。以2009年為例，政府研發(fā)經(jīng)費(fèi)投向企業(yè)的比例為14%，其余主要部分投向了研究機(jī)構(gòu)和高等院校，企業(yè)的研發(fā)資金92.85%來(lái)自于企業(yè)內(nèi)部，政府資金僅為4.3%，而研發(fā)機(jī)構(gòu)85.33%的資金來(lái)自于政府，財(cái)政資金在高校的研發(fā)經(jīng)費(fèi)中也占55.95%的比重，財(cái)政科技的研發(fā)投入主要面向非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。

二、支持科技創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策體系（略）

三、支持科技創(chuàng)新的政府風(fēng)險(xiǎn)投資政策

風(fēng)險(xiǎn)投資為我國(guó)科技創(chuàng)新提供了重要的支撐作用，是我國(guó)創(chuàng)新體系的重要組成部分。我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資法律體系建立時(shí)間較短，風(fēng)險(xiǎn)投資尚屬于幼稚行業(yè)，從事風(fēng)險(xiǎn)投資的商業(yè)化非銀行金融機(jī)構(gòu)尚不成熟，這些具體原因 決定了在一定時(shí)期內(nèi)，我國(guó)政府在風(fēng)險(xiǎn)投資的發(fā)展中還要起著重要的支持與推動(dòng)作用。從我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)的發(fā)展歷程來(lái)看，不同發(fā)展階段政府風(fēng)險(xiǎn)投資的特點(diǎn)也在不斷推進(jìn)。

1985～1990年政府直接投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)投資公司。1985年我國(guó)政府在《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》中明確指出設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資對(duì)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)予以支持。同年9月，我國(guó)第一家由政府出資的風(fēng)險(xiǎn)投資公司——中國(guó)新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司成立，主要股東為國(guó)家科委和財(cái)政部，成為以投資新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主的非銀行金融機(jī)構(gòu)，這以后的一段時(shí)間，一些地方政府也出資成立風(fēng)險(xiǎn)投資公司。這一階段的特點(diǎn)是完全由政府出資并承擔(dān)全部經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，投資方式為單一的股權(quán)式投資。

1991～1998年政府開(kāi)始以間接風(fēng)險(xiǎn)投資支持科技創(chuàng)新。國(guó)務(wù)院在 1991年3月頒布了《國(guó)家高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)若干政策的暫行規(guī)定》中指出有關(guān)部門可以在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)辦風(fēng)險(xiǎn)投資公司，標(biāo)志著國(guó)家將風(fēng)險(xiǎn)投資作為促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要工具之一。之后，國(guó)家科委以及各地方政府開(kāi)始建立企業(yè)或事業(yè)單位性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)投資公司，這一階段的風(fēng)險(xiǎn)投資公司多為合資的形式，投資出現(xiàn)多元化，手段轉(zhuǎn)為間接化。

1999年至今，政府風(fēng)險(xiǎn)投資多種模式涌現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)發(fā)展迅速。1999年國(guó)務(wù)院在全國(guó)科技大會(huì)上做出了加強(qiáng)科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定，推動(dòng)了中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資事業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展的階段。2005年11月十部委聯(lián)合發(fā)布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》明確指出各級(jí)政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過(guò)參股和提供融資擔(dān)保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展，2007年財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)了對(duì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)股權(quán)投資予以投資金額70%納稅扣除的稅收扶持，同年，財(cái)政部和科技部建立了第一支國(guó)家級(jí)的引導(dǎo)基金支持科技企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)投資，隨后各地方政府也開(kāi)始以財(cái)政資金設(shè)立政府引導(dǎo)基金，促進(jìn)區(qū)域科技創(chuàng)新。在政府政策的支持背景下，2007年中國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)投資有了突破性的增長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)投資金額達(dá)到398.4億元，接近2006年的3倍。在風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)迅速發(fā)展的同時(shí)，財(cái)政資金的作用也實(shí)現(xiàn)了徹底的轉(zhuǎn)變，由最初的直接投資轉(zhuǎn)為間接的支持，著力于設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)資金創(chuàng)立商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)，支持企業(yè)科技創(chuàng)新，政府資金在風(fēng)險(xiǎn)投資的總體資金中所占的比重也完全退出主導(dǎo)地位。

財(cái)政支出政策作為政府激勵(lì)科技創(chuàng)新的政策工具，作用效果直接、政策導(dǎo)向明顯，更多的體現(xiàn)對(duì)創(chuàng)新主體的支持。在創(chuàng)新體系的前端，政府通過(guò)財(cái)政科技撥款或種子基金等形式直接對(duì)基礎(chǔ)研究、共性技術(shù)研究以及科技基礎(chǔ)設(shè)施等非市場(chǎng)化的關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行資金投入，彌補(bǔ)因公共產(chǎn)品特征明顯所造成的社會(huì)資金空缺。在創(chuàng)新活動(dòng)投產(chǎn)前的中試階段，政府對(duì)于重大科技成果的試驗(yàn)成本予以分擔(dān)，對(duì)關(guān)鍵性或共性技術(shù)的消化、吸收和推廣予以資金上的支持。在創(chuàng)新體系的后期，政府采購(gòu)作為政府財(cái)政支出政策的重要工具所創(chuàng)造的需求市場(chǎng)促進(jìn)創(chuàng)新成果的商業(yè)化進(jìn)程，在起到示范作用的同時(shí)加快企業(yè)資金周轉(zhuǎn)，通過(guò)需求拉動(dòng)促進(jìn)企業(yè)的科技創(chuàng)新。在創(chuàng)新企業(yè)的成長(zhǎng)過(guò)程中，政府通過(guò)大力支持風(fēng)險(xiǎn)投資對(duì)科技創(chuàng)新的投入，最終使創(chuàng)新成果進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化的成熟階段。我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，財(cái)政收支矛盾較為突出，政府應(yīng)靈活運(yùn)用多種政策工具，為科技創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造良好的政策環(huán)境與支持。

四、支持科技創(chuàng)新的稅式支出政策

我國(guó)現(xiàn)行與科技創(chuàng)新相關(guān)的優(yōu)惠政策涉及所得稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等共13個(gè)稅種，法規(guī)政策眾多，但包括支持創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策在內(nèi)的各類稅收立法權(quán)均集中于中央，地方政府沒(méi)有制定地方性稅收優(yōu)惠政策的權(quán)限。受稅收管理權(quán)限的制約，地方政府出臺(tái)的促進(jìn)區(qū)域科技創(chuàng)新的優(yōu)惠性政策往往是通過(guò)其他渠道間接地執(zhí)行，基本上是將地方收繳的部分或全部稅收返還給符合要求的企業(yè)，以達(dá)到稅收扶持的目的。

（摘自中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社《中國(guó)支持科技創(chuàng)新的財(cái)政政策研究》）endprint