首都城市管理社會參與方式及運行機制

馮剛

社會參與城市管理，是實現(xiàn)首都城市管理工作目標的重要保障。城市管理任務目標的實現(xiàn)離不開社會參與。當前，我國已經(jīng)進入城市管理與社會管理結合的時代，只有政府開展公共服務和城市管理的良好愿望需要與社會的真實需求有效溝通與結合，才能有效達到城市管理的任務和目標，城市管理工作才能得到社會的理解與認同，城市管理的社會價值才能真正實現(xiàn)。

從戰(zhàn)略高度認識城市管理社會參與的作用

城市管理是一項重要的惠民工程。城市管理是政府對城市公共空間進行有序管理的一項重要的公共服務。目的是通過建設整潔、有序、規(guī)范的城市公共空間環(huán)境，實現(xiàn)城市高效安全運行，為城市生產(chǎn)和社會生活提供良好的保障。城市管理直接關系到社會的生活環(huán)境和出行便利，是一項與社會利益攸關的公共服務工程，是政府為民辦實事的具體體現(xiàn)。

城市管理與社會生活息息相關、事關群眾利益。隨著城市居民物質(zhì)生活水平提高，公眾的環(huán)境意識日益增強，對城市公共空間環(huán)境問題的關注度也不斷提高。城市管理無小事，環(huán)境問題是關系社會和諧、穩(wěn)定的大問題。城市管理需要建立起政府與社會溝通的渠道，服務主體需要與服務對象實現(xiàn)對接、結合，只有把握社會環(huán)境服務內(nèi)容和方式的需求，才能保證城市管理惠民工程的有效實施。

首都城市管理工作的性質(zhì)和目標決定了社會在城市管理中的主體角色。首都城市管理的目標是為“四個服務”提供保障，為城市生活提供良好的公共服務產(chǎn)品，讓廣大群眾享受到清新的空氣、干凈整潔的環(huán)境、方便快捷的出行條件、安全保障的城市生活環(huán)境。在首都城市管理的相關聯(lián)主體中有政府、企業(yè)、社會組織和社會。在城市管理過程中，政府的作用是為社會提供各類環(huán)境服務產(chǎn)品，促進社會環(huán)境福利的最大化。企業(yè)的作用是通過有償提供優(yōu)質(zhì)的環(huán)境服務產(chǎn)品，實現(xiàn)經(jīng)濟收益最大化。社會組織的作用是利用專業(yè)和行業(yè)優(yōu)勢提供各類環(huán)境服務，實現(xiàn)公益事業(yè)的使命。社會是城市管理的服務對象和最大受益者，與城市管理利益直接相關；社會也是城市管理的實施者，沒有社會的支持配合，城市管理的效果難以完全實現(xiàn)。社會是城市管理的出發(fā)點和落腳點，是城市管理的最大主體。因此，明確社會在城市管理中的主體角色地位，有助于明確城市管理的目標和動力機制，對首都城市管理具有戰(zhàn)略意義。

社會參與首都城市管理面臨的問題

近年來，社會參與在首都城市管理中發(fā)揮了積極作用，社會力量已經(jīng)成為首都城市管理的重要組成部分，成為首都城市管理的重要資源。但是，社會參與城市管理的范圍和程度與首都城市管理的要求還不相適應，社會參與城市管理還缺乏穩(wěn)定的制度基礎和機制保障。

目前，社會參與城市管理的范圍還比較窄，參與的層次比較低，城市管理的社會參與度有待提高。從城市管理決策、執(zhí)行和監(jiān)督管理環(huán)節(jié)看，社會參與范圍主要局限在環(huán)境監(jiān)督領域，對城市管理決策參與不足，使城市管理服務項目的確定對社會需求的關注不足。城市管理的社會評價工作雖然有一定推進，但還沒有建立起制度化、常態(tài)化的評價機制，降低了社會評價對首都城市管理工作的推動作用。同時，城市管理服務管理職能過多集中于政府，社會組織在城市管理中的職能發(fā)揮不足，影響了環(huán)境服務效率的提高。

城市管理服務與社會的需求和關注點的關聯(lián)性不夠。城市管理是一項惠民工程，是政府為民辦實事的重要體現(xiàn)。實現(xiàn)城市管理的工作目標，城市管理工作任務必須滿足廣大社會的服務需求，才能真正引起社會的關心和支持。目前，在確定城市管理工作任務時還沒有建立起充分聽取社會環(huán)境利益訴求的程序和渠道，城市管理服務社會的工作更多表現(xiàn)為政府主觀愿望在為民辦事。政府為民辦實事的主觀愿望與社會的真實愿望還不相一致，容易出現(xiàn)政府主觀愿望為民服務，但群眾并不領情的狀況，政府的城市管理工作不能得到社會的充分理解和認同，降低了社會參與城市管理的積極性和主動性，難以建立政府與社會共建家園的氛圍。

社會參與城市管理的依托載體建設不足。各類組織和活動載體在推進社會參與城市管理中的潛在作用沒有得到有效的發(fā)揮，沒有有效形成社會參與城市管理的合力?；鶎由鐓^(qū)在組織社會參與城市管理中的功能還有待進一步開發(fā)，社會組織在各自專業(yè)領域參與城市管理的作用需要進一步發(fā)揮，商戶和社會單位在經(jīng)營空間范圍中自覺維護市容環(huán)境和秩序環(huán)境的責任還需要進一步深化，社會參與城市管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評價的途徑還有待擴展，城市管理領域群眾性的社會組織動員活動的形式和內(nèi)容也還有待豐富和深化。

基層組織在推進社會參與城市管理中面臨體制矛盾。目前，與城市管理相關的多個職能部門都在自己的工作領域內(nèi)開展社會參與的工作事務，城管監(jiān)察、社會辦、綜治辦、流管辦、市政市容委、城市管理監(jiān)督中心等眾多部門都在基層社區(qū)建立了自己的工作網(wǎng)絡。這種工作方式的轉(zhuǎn)變，推進了城市管理社會參與的深入廣泛展開，但由于缺乏形成合力的機制，使部門分散管理的格局帶到基層社區(qū)，帶來基層社區(qū)社會動員組織的分散化傾向。

推進首都城市管理社會參與的舉措

社會參與城市管理已經(jīng)成為全社會的基本共識，社會已成為首都城市管理不可或缺的重要組成部分。面對首都城市社會發(fā)展進程的推進，要不斷擴大社會參與城市管理的范圍，提升社會參與城市管理的層次，建立起社會參與城市管理的可持續(xù)的制度體系。

強化推進城市管理社會參與的政府責任和管理機制。第一，建立城市管理社會參與率指標、社會環(huán)境貢獻率指標，并將其納入政府城市管理工作績效考核評價體系中。第二，建立城市管理社會參與的部門協(xié)調(diào)機制。研究基層社會參與的組織體制建設模式，整合屬地城市管理社會參與的組織資源。第三，建立社會參與城市管理的財政保障機制。在過去相關財政預算制度基礎上，進一步完善支持社會參與的財政保障制度。

建立城市管理社會需求管理制度。需要建立和完善各類社會溝通平臺，及時了解社會意愿，解決社會在城市管理中面臨的問題，提高城市管理的社會滿意度。結合北京城市管理的實際，當前要注重建立社會環(huán)境服務需求定期征集制度、城市管理項目任務社會意見征求制度、建立城市管理項目實施過程社會參與監(jiān)督制度、建立城市管理項目完成的社會參與評價制度。

強化屬地街道社區(qū)在城市管理中的功能作用。以社區(qū)志愿者組織為載體，建立起制度化的組織和開展社區(qū)居民參加全民愛國衛(wèi)生和清潔大掃除的活動形式。充分利用街道社區(qū)范圍內(nèi)政府部門、企事業(yè)單位、社會組織的資源，開展群眾有需要、社區(qū)能辦到的居民環(huán)境需求服務活動，為社區(qū)居民提供社區(qū)停車服務、最后一公里服務、老舊小區(qū)物業(yè)管理等服務，提高居民的幸福指數(shù)。增強社區(qū)居民自主決定社區(qū)物業(yè)管理方式和老舊小區(qū)改造需求，逐步理順城市公共服務供需關系。完善業(yè)主大會和業(yè)主委員會依法自治管理小區(qū)環(huán)境事務的制度和程序。

健全社會單位參與城市管理的責任機制。加大管理力度，落實“門前三包”的簽約率和履約率，將“社會單位城市管理責任制度完善”、“社會單位參與城市管理情況”列入?yún)^(qū)和街道城市管理考核評價內(nèi)容。完善社區(qū)六小門店自律管理規(guī)范；要求在80%的街道制定轄區(qū)社區(qū)門店環(huán)境管理規(guī)范。建立健全商戶“門前三包”信息化管理模式。同時，建立管委會與商業(yè)樓宇聯(lián)系機制；完善商業(yè)樓宇城市管理責任機制。

充分發(fā)揮社會組織在城市管理中的作用，推進社會參與城市管理的載體建設。在城市管理中，社會組織是一支不可忽視的補充力量。社會組織具有行業(yè)組織優(yōu)勢、專業(yè)技術優(yōu)勢，能夠在自己專業(yè)領域提供環(huán)境服務，特別是在一些關系民生服務的領域，社會組織的專業(yè)服務活動，可以有效彌補政府公共服務的供給不足。因此，通過政策管理促進社會組織積極參與城市管理，是首都城市管理的重要內(nèi)容。同時，發(fā)揮社會組織專業(yè)性強、社會聯(lián)系面廣、專業(yè)類型多樣、服務方式靈活的優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變政府的環(huán)境管理職能，下放一部分環(huán)境服務性職能給社會組織，使其成為城市管理的重要力量。同時，不斷擴大志愿者服務隊伍，以志愿服務組織和服務活動項目為載體，吸引廣大社會參與到志愿服務活動中來；拓展志愿服務項目，不斷滿足城市管理和社會生活服務需要；提高城市管理志愿服務水平，培育志愿服務創(chuàng)新典型，培育城市管理志愿服務品牌；按照項目化管理要求，指導城市管理志愿者組織開展“群眾有需要、自己辦得到”的城市管理服務活動，促使社會參與公共城市管理成為自覺意識和基本價值觀。

加大社會參與城市管理的輿論宣傳力度。利用各種社會輿論工具，倡導“人民城市人民建、人民城市人民管”的理念，推動社會在城市環(huán)境維護中的自我管理和自主參與，培育現(xiàn)代城市生活習慣，促進城市公共文明養(yǎng)成。利用互聯(lián)網(wǎng)、服務熱線、手機短信等方式，拓寬社會參與城市管理監(jiān)督的范圍和途徑，完善城市環(huán)境問題的發(fā)現(xiàn)機制和處置機制。采用形式生動、社會易于接受的教育形式，倡導社會自覺維護環(huán)境、遵章守紀、不破壞環(huán)境、不隨地吐痰、不亂扔廢棄物；倡導社會積極參加垃圾分類，做好自己分內(nèi)的事，形成社會自覺維護市容環(huán)境的氛圍，提高環(huán)境維護中的社會自我管理能力。

（作者：北京市社會科學院城市管理研究基地主任、研究員）

責任編輯：鄭 建