在廣度和深度上推進(jìn)市場化改革

盧中原

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革的牽引作用，在廣度和深度上繼續(xù)推進(jìn)市場化改革。經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在配置資源中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場起“決定性”作用是前提，它與在廣度和深度上推進(jìn)市場化改革的要求是完全一致的，在深化經(jīng)濟(jì)體制改革的新理念和新舉措上也必然存在邏輯一致性。

堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度

堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，《決定》有兩個(gè)新提法，鮮明提出“兩個(gè)都是”和“兩個(gè)不可侵犯”?！皟蓚€(gè)都是”：公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的根基，都是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。強(qiáng)調(diào)發(fā)揮好國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，增強(qiáng)活力、控制力和影響力的同時(shí)，大力發(fā)展非公經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)活力和創(chuàng)造力。因?yàn)闆]有非公經(jīng)濟(jì)的活力和創(chuàng)造力，國有經(jīng)濟(jì)很難有內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力；國有經(jīng)濟(jì)沒有活力，就談不上發(fā)揮控制力和影響力?！皟蓚€(gè)不可侵犯”：公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯，使各種所有制經(jīng)濟(jì)能夠平等使用各種生產(chǎn)要素。

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，《決定》提出了幾種渠道，具體包括國有資本改造允許民營資本參與，允許民營資本發(fā)起設(shè)立混合所有制經(jīng)濟(jì)，這里股權(quán)限制的問題自然不會(huì)存在。我認(rèn)為，不需要國有資本控股的企業(yè)可以完全退出，應(yīng)當(dāng)允許民間資本控股。對(duì)于中長期戰(zhàn)略性投資，民資或是不能或者不愿意進(jìn)入（比如技術(shù)資本門檻很高，回報(bào)率很低），就只能靠國有經(jīng)濟(jì)。這幾種方式給混合所有制經(jīng)濟(jì)提供了不同的選擇路徑。

以管理資本為主改革國有資產(chǎn)管理體制，提高國有資本上交比率。深化國有經(jīng)濟(jì)改革，最終是要實(shí)現(xiàn)國有資本的合理配置，提高配置效率?！稕Q定》要求以管理資本為重點(diǎn)，進(jìn)一步完善國有資本管理體制，提出建立兩類公司，一是國有資本運(yùn)營公司，二是把現(xiàn)有的國有經(jīng)濟(jì)改造成投資公司，進(jìn)一步體現(xiàn)了對(duì)國有經(jīng)濟(jì)實(shí)行有所為和有所不為、有進(jìn)有退的戰(zhàn)略性調(diào)整。提高國有資本收益上交比率，是發(fā)揮其控制力和影響力的重要途徑。目前，國有資本收益上交比率較低，根據(jù)不同情況分為不同檔次，從0到20%不等?！稕Q定》要求到2020年，國有資本收益上交比率將提高至30%，更多地用于改善和保障民生。這體現(xiàn)了對(duì)國有經(jīng)濟(jì)的更高要求。

建立完善現(xiàn)代市場體系

從整個(gè)市場體系的建設(shè)來看，亮點(diǎn)主要有三個(gè)：

實(shí)行負(fù)面清單制度。這是借鑒和簡化外資管理目錄的做法。改革前，商務(wù)部頒布的外商投資管理目錄分為禁止類、鼓勵(lì)類、限制類，審批流程繁瑣，改革后僅保留禁止類清單，除禁止類項(xiàng)目以外均可自由進(jìn)入。對(duì)于市場主體來說，法不禁止即為自由，就是禁止性法律之外的都可以參與，體現(xiàn)了要素自由流動(dòng)、平等交換的市場規(guī)則。

完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制。主要指壟斷性、基礎(chǔ)性產(chǎn)品定價(jià)的市場化改革。如果沒有市場決定價(jià)格的機(jī)制，那么調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等目標(biāo)都無法實(shí)現(xiàn)。改革舉措是實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分離，放開競爭性環(huán)節(jié)的定價(jià)，貨運(yùn)、客運(yùn)、電廠競爭性上網(wǎng)。電力網(wǎng)、鐵路網(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)仍需政府定價(jià)，但要加強(qiáng)透明度和社會(huì)監(jiān)督?！稕Q定》中提到，資源產(chǎn)品價(jià)格改革的方向是：反映資源稀缺性、市場供求、環(huán)境損失成本和治理環(huán)境收益。過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)將價(jià)格壓低，沒有正確反映這些因素，基礎(chǔ)價(jià)格信息扭曲，也不收取資源環(huán)境稅費(fèi)，結(jié)果是環(huán)境惡化，甚至造成社會(huì)財(cái)產(chǎn)分布嚴(yán)重不公平。通過價(jià)格改革，將外部成本轉(zhuǎn)化為企業(yè)成本，形成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動(dòng)力。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。《決定》明確提出對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地要實(shí)行同等入市、同權(quán)和同價(jià)。這對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地的平等交換、體現(xiàn)其真實(shí)價(jià)值打開了大門。

完善金融市場體系的主要亮點(diǎn)包括：

金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)競爭和市場化。《決定》提出，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小銀行等金融機(jī)構(gòu)，這是金融體制改革實(shí)質(zhì)性的突破。改革舉措還有提高直接融資的比重、實(shí)行股票發(fā)行注冊(cè)制度、發(fā)展普惠金融、鼓勵(lì)金融創(chuàng)新等等。目前，民營企業(yè)面臨最大的問題就是融資難，其癥結(jié)在于沒有多層次資本市場、普惠性金融體系和金融機(jī)構(gòu)。鑒于現(xiàn)實(shí)信息不對(duì)稱、道德風(fēng)險(xiǎn)等問題，銀行更傾向于有政府背景的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款。而現(xiàn)有面向小微企業(yè)金融沒有競爭，金融機(jī)構(gòu)也就沒有積極性。因此，迫切需要多主體的金融機(jī)構(gòu)、多層次資本市場、多元化的金融創(chuàng)新，來解決這個(gè)問題。

推進(jìn)資金價(jià)格形成機(jī)制的市場化。這是市場配置金融資源、提高資本配置效率的基礎(chǔ)信號(hào)，目前貸款利率已經(jīng)放開。《決定》提出，要完善人民幣匯率市場化形成機(jī)制，加快推進(jìn)利率市場化，健全反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線。這意味著人民幣對(duì)外比價(jià)、存貸款和債券的價(jià)格形成機(jī)制都由市場決定。

《決定》還提出，推動(dòng)資本市場雙向開放，有序提高跨境資本和金融交易工具可兌換程度，建立健全宏觀審慎管理框架下的外債和資本流動(dòng)管理體系，加快實(shí)現(xiàn)人民幣資本項(xiàng)下可兌換。

建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制。這是《決定》對(duì)金融市場競爭提出的保障性制度建設(shè)。各個(gè)商業(yè)銀行要跟上《決定》關(guān)于金融改革的部署，明確改革方向，加緊調(diào)整內(nèi)部經(jīng)營模式和管理模式。比如，過去銀行金融資源的配置太單一，以利差為收入來源將無以為繼，迫切需要增加中間業(yè)務(wù)收入，那如何發(fā)展中間服務(wù)業(yè)務(wù)？這就需要搞好流程再造、發(fā)展技術(shù)咨詢和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、探索經(jīng)營模式創(chuàng)新等。又比如，直接融資占比增加，大企業(yè)借貸需求下降，原有的經(jīng)營模式也將無法延續(xù)，這些都是制度變革帶來的挑戰(zhàn)，需要我們主動(dòng)迎接，化為機(jī)遇。

加快科技體制改革的亮點(diǎn)包括：《決定》強(qiáng)調(diào)要健全技術(shù)創(chuàng)新的市場導(dǎo)向機(jī)制，發(fā)揮市場對(duì)技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇、要素價(jià)格、各類創(chuàng)新要素配置的導(dǎo)向作用。打破行政主導(dǎo)和部門分割，建立主要由市場決定技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)分配、評(píng)價(jià)成果的機(jī)制。還提出促進(jìn)科技成果資本化、產(chǎn)業(yè)化。這些改革部署突出了市場在配置資源中的決定性作用。

加快政府職能轉(zhuǎn)變

《決定》對(duì)加快政府職能轉(zhuǎn)變的部署，主要有四個(gè)亮點(diǎn)：

進(jìn)一步改革投資審批制，確立企業(yè)投資主體地位?！稕Q定》要求，除關(guān)系國家安全、生態(tài)安全、重大生產(chǎn)力布局、重大公益領(lǐng)域、戰(zhàn)略性資源開發(fā)等少數(shù)項(xiàng)目外，一律放開由企業(yè)依法自主決策。強(qiáng)化節(jié)能、節(jié)電、節(jié)水、環(huán)境技術(shù)安全等市場準(zhǔn)入監(jiān)管。也就是說，以行政審批、部門傾斜為特征的投資管理和產(chǎn)業(yè)政策，要轉(zhuǎn)向主要注重社會(huì)公益性的市場準(zhǔn)入監(jiān)管；政府要盡量減少事前審批，加強(qiáng)事中、事后的監(jiān)管。從銀行貸款角度看，銀行需要更多關(guān)注產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，自己把好關(guān)。

完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系?！稕Q定》要求，加快建立國家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)核算制度，編制全國統(tǒng)一的資產(chǎn)負(fù)債表，建立全社會(huì)房產(chǎn)信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享。這些改革措施將為房產(chǎn)稅改革、個(gè)人所得稅由綜合和分項(xiàng)結(jié)合的征收以及銀行解決信息不對(duì)稱問題奠定基礎(chǔ)。

最大限度減少中央政府對(duì)微觀事物的管理。市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率。這個(gè)舉措的針對(duì)性很強(qiáng)，對(duì)政府而言，應(yīng)牢固樹立“法不授權(quán)即為禁止”的依法行政理念，還要加強(qiáng)法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督，以防政府隨意設(shè)置或恢復(fù)行政審批事項(xiàng)。

對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行去行政化改革，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別。長期以來，事業(yè)單位和其他非行政領(lǐng)域有一種行政化傾向，思想方式、行為方式和資源配置方式被行政級(jí)別扭曲，“官本位”嚴(yán)重侵蝕專業(yè)精神和專業(yè)能力，按照專業(yè)化規(guī)律進(jìn)行治理的能力萎縮。推行去行政化改革，對(duì)于理順政府和市場關(guān)系，具有實(shí)質(zhì)性的意義。

深化財(cái)稅體制改革

改進(jìn)國家預(yù)算管理的新舉措有：清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支的增幅、或者同GDP掛鉤的事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式。同時(shí)，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)民工市民化程度掛鉤機(jī)制。農(nóng)民工市場化程度越高，地方得到的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付越多。這有利于實(shí)現(xiàn)以人為本、以人為核心的城鎮(zhèn)化，這是財(cái)政預(yù)算制度的一大新突破。

建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。過去多年一直爭論中央地方財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)如何相匹配，這次《決定》明確提出中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央的事權(quán)和支出責(zé)任，清理規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度和項(xiàng)目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方配套資金。同時(shí)提出，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。這對(duì)于理順中央和地方的事權(quán)、收支責(zé)任和利益關(guān)系，減輕地方的支出負(fù)擔(dān)，端正地方政府行為，都會(huì)產(chǎn)生深刻的影響。

完善稅收制度的新舉措包括：完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。我國現(xiàn)行稅收制度以流轉(zhuǎn)稅或間接稅占大頭，這主要受制于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。流轉(zhuǎn)稅或間接稅最大的問題，一是企業(yè)成本最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，導(dǎo)致稅負(fù)機(jī)制不公平；二是容易引起政府干預(yù)生產(chǎn)投資過程，不利于節(jié)能降耗減排、調(diào)整結(jié)構(gòu)。這就需要構(gòu)造合理的地方稅體系，增加直接稅（主要包括消費(fèi)稅、財(cái)產(chǎn)稅和所得稅）比重。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，直接稅將發(fā)揮更大的作用。

健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制和機(jī)制

農(nóng)地改革新舉措在《決定》中有兩個(gè)突破：一是賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；二是保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面，最容易產(chǎn)生誤解的就是農(nóng)地改革問題，很多人誤認(rèn)為未來宅基地可以自由買賣。事實(shí)上，農(nóng)村集體土地包括農(nóng)戶宅基地只允許用益物權(quán)的轉(zhuǎn)讓，具體包括抵押、擔(dān)保、承包和租賃等，不允許集體土地所有權(quán)的私有化。目前，小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”、土地所有權(quán)私有化行為都是非法的，違反了土地用途管制和規(guī)劃法等。但是小產(chǎn)權(quán)房已有大量居民住在里面，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究并找到妥善的解決辦法。

農(nóng)地改革首先需要做好確權(quán)工作，明確農(nóng)村集體林地、山地、宅基地、承包耕地等非建設(shè)用地的權(quán)益，以及建設(shè)性經(jīng)營用地的權(quán)屬，才能為下一步的合規(guī)流轉(zhuǎn)打好基礎(chǔ)。

加快戶籍制度改革。我國戶籍制度改革最大的問題是公共服務(wù)及其相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施能否跟上，以及是否有足夠產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)?！稕Q定》提出，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。這是符合實(shí)際的，與城市化總體規(guī)劃也是一致的。

允許地方發(fā)債。一直以來，中央和地方的財(cái)政收入大體對(duì)半，但地方的支出比重高達(dá)85%，需要給地方行使公共服務(wù)職能開一些創(chuàng)收“正門”，才能堵住“邪門”?！稕Q定》提出允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，地方債試點(diǎn)將逐步擴(kuò)大，還要研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施和住宅建設(shè)的政策性金融機(jī)構(gòu)，地方建設(shè)融資會(huì)有正規(guī)的新渠道。

目前，金融資源在城市和農(nóng)村農(nóng)業(yè)之間的配置是很不均衡的。在促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和金融資源合理配置過程當(dāng)中，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加大保障農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。這是《決定》對(duì)金融機(jī)構(gòu)提出的明確要求。

構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的主要亮點(diǎn)

我國實(shí)行對(duì)外開放30多年，主動(dòng)加入經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，著眼國際國內(nèi)兩個(gè)市場配置資源，發(fā)揮比較優(yōu)勢，以開放促改革、促發(fā)展，迅速發(fā)展成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體、第一出口大國和第二貿(mào)易大國。同時(shí)，我國傳統(tǒng)低成本競爭優(yōu)勢逐步削弱，貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力越來越大，國際環(huán)境也在發(fā)生新的變化。因此，《決定》要求，必須構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，促進(jìn)國際國內(nèi)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置、市場深度融合，加快培育參與和引領(lǐng)國際經(jīng)濟(jì)合作新優(yōu)勢。

新舉措主要有：在放寬投資準(zhǔn)入方面，推進(jìn)金融、教育、文化、服務(wù)有序開放，放開育幼養(yǎng)老、建筑設(shè)計(jì)、會(huì)計(jì)審計(jì)、商貿(mào)物流、電子商務(wù)等領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制，進(jìn)一步放開一般制造業(yè)。擴(kuò)大企業(yè)和個(gè)人對(duì)外投資，允許創(chuàng)新方式走出去開展綠地投資、并購?fù)顿Y、證券投資、聯(lián)合投資等。在區(qū)域開放合作方面，提出以周邊為基礎(chǔ)加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開放，建立開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、海上絲綢之路建設(shè)，形成全方位開放新格局。這些新舉措不僅是構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的必然要求，對(duì)我國金融機(jī)構(gòu)的改革和轉(zhuǎn)型也必將帶來深刻影響，既要在金融體制和金融服務(wù)方面加快創(chuàng)新，又要注意防范金融擴(kuò)大開放后面臨的新風(fēng)險(xiǎn)，有許多新問題還需在改革實(shí)踐中研究和探索解決。

（作者：全國政協(xié)委員、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任）

責(zé)任編輯：沈 聰