增強法律監(jiān)管力度 保障社會食品安全

陳昆峰

增強法律監(jiān)管力度 保障社會食品安全

陳昆峰

食品安全問題關(guān)系到廣大民眾身體健康，影響我國農(nóng)業(yè)以及食品加工產(chǎn)業(yè)在國際市場中的競爭力，研究食品安全問題有著較為長遠的意義。從法律視角來看，社會食品安全問題頻發(fā)，主要還是與目前食品安全監(jiān)管不力有關(guān)，建議對目前我國社會食品安全管理過程中的各個環(huán)節(jié)增強監(jiān)管力度，在法律上給予食品安全以真正保障。

食品安全 法律 解決 對策

目前全球食品安全問題頻發(fā)，食品安全形勢不容樂觀，主要表現(xiàn)為：食源性疾病不斷產(chǎn)生，惡性食品污染事件頻發(fā)，并且食品生產(chǎn)中的危害不斷被報道，一些新加工手段和工藝都加劇了食品安全的發(fā)生①。有鑒于此，世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國糧食和農(nóng)業(yè)組織都對食品安全工作加強了管理和監(jiān)督，從政策法規(guī)、監(jiān)督管理和科技投入三個方面入手②。近年來，隨著這個問題的日益嚴(yán)峻，西方很多國家都開始將食品安全的目光放得更加長遠，比如美國等國家不僅僅對食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)予以了重視，而且還對食品原料、加工、運輸?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)進行了法律法規(guī)的確定，并且食物生產(chǎn)對環(huán)境影響方面的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷出臺，檢測體系也在日益完善?；诖?，本研究從法學(xué)視角出發(fā)，建議對目前我國社會食品安全管理過程中的各個環(huán)節(jié)增強監(jiān)管力度，在法律上給食品安全以真正保障。

食品安全管理過程與現(xiàn)狀分析

食品安全管理過程。食品安全管理過程所需要的食品物流相關(guān)信息的主要獲取途徑是食品信息跟蹤收集平臺，并對所收集到的食品相關(guān)信息進行整理和分析，實施跟蹤包括食品生產(chǎn)、加工、運輸、倉儲以及銷售等環(huán)節(jié)在內(nèi)的食品冷鏈全過程，并對其中各個環(huán)節(jié)的相關(guān)信息進行記錄，進而實現(xiàn)自食品加工基地開始，途徑食品加工企業(yè)、食品冷鏈物流配送，直到食品的最終消費環(huán)節(jié)的實施跟蹤及有效監(jiān)控，這樣就為食品的可追溯以及相關(guān)信息透明化的實現(xiàn)提供有利條件，為食品安全條件的實現(xiàn)奠定堅實的基礎(chǔ)。

食品安全管理現(xiàn)狀分析。自20世紀(jì)90年代以來，全球食品質(zhì)量的安全問題正在不斷地經(jīng)受嚴(yán)峻考驗，主要表現(xiàn)為：食源性疾病不斷產(chǎn)生，惡性食品污染事件頻發(fā)，并且食品生產(chǎn)中的危害不斷被報道，一些新加工手段和工藝都加劇了食品安全的發(fā)生。這些狀況已經(jīng)說明，食品質(zhì)量安全問題不僅僅關(guān)乎每個人的健康與生命，更關(guān)系到社會經(jīng)濟穩(wěn)定與國家安全。如何采取有效的措施，及時發(fā)現(xiàn)隱患，防止大規(guī)模的食源性疾病暴發(fā)，是擺在世界各國面前的急迫任務(wù)?，F(xiàn)代食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致食品供需關(guān)系發(fā)生變化，食品生產(chǎn)、儲藏、運輸和消費發(fā)生巨大變革，對食品安全控制也提出更高要求③。

我國目前在原有體制下形成的食品安全危機不少，原因主要在于法律框架脆弱，綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)缺乏，危機應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)松散和社會應(yīng)對能力薄弱，社會預(yù)警體系不完善和專家咨詢隊伍薄弱等④。我國食品產(chǎn)業(yè)向來組織化、標(biāo)準(zhǔn)化方面都做得不太好，而且對產(chǎn)業(yè)進行規(guī)范的法律出現(xiàn)得較晚，食品生產(chǎn)中存在的一些問題，例如工藝水平較差、食品產(chǎn)業(yè)技術(shù)一般、工藝水平較為落后等一直沒有得到改善。美國養(yǎng)豬戶數(shù)目前有7萬左右，僅僅以生豬養(yǎng)殖為例，我國的生豬養(yǎng)殖規(guī)模并不比美國弱，但是美國養(yǎng)殖規(guī)模集中，大部分是大型養(yǎng)殖工廠在進行養(yǎng)殖，而在我國，養(yǎng)殖規(guī)模都集中在小養(yǎng)殖戶上，生豬的質(zhì)量就難以控制，一旦出現(xiàn)疫情，則損失比較大，而且也無法進行合理的管控。生產(chǎn)經(jīng)營者規(guī)模偏小、數(shù)量龐大、高度分散，給食品生產(chǎn)質(zhì)量安全管理和食品安全監(jiān)管帶來了很大困難。

以法律手段解決社會食品安全的必然性

美國學(xué)者J. Kvenberg等在“美國Hazard Analysis Critical Control Point(HACCP)的發(fā)展與法規(guī)評估”中寫到，HACCP是國際公認(rèn)的控制食品危害最好的方法，在美國，食品藥品監(jiān)督管理局已下令應(yīng)用于漁業(yè)產(chǎn)品，美國農(nóng)業(yè)部也已下令用于肉類和禽類產(chǎn)品的生產(chǎn)加工。20世紀(jì)90年代以來，部分國家提出了加強食品安全信息傳遞、控制食源性疾病危害和保障消費者利益的信息記錄體系—食品可追溯體系⑤。歐盟委員會在EC178/2002條例中將食品可追溯性解釋為在生產(chǎn)、加工及銷售的各個環(huán)節(jié)中，對食品、飼料、食用性動物及有可能成為食品或飼料組成成分的所有物質(zhì)的追溯或追蹤能力。食品可追溯系統(tǒng)最初是在幾個世紀(jì)之前，出于對家畜不同的管理目的開始的。但由于局限于各地區(qū)對追溯方式要求的不同，限制了可追溯系統(tǒng)的進一步發(fā)展。90年代以來，在以瘋牛病為代表的食物源惡性傳染病事件的背景下，美國、歐盟等通過立法要求食品生產(chǎn)企業(yè)建立食品可追溯體系。食品工業(yè)正在不斷發(fā)展，人們對于食品的安全要求也正在不斷提高，對于食品的每一個生產(chǎn)鏈來說，都有了比較合理的關(guān)注，從原先只關(guān)注食品生產(chǎn)到現(xiàn)在對整個供應(yīng)鏈的關(guān)注，可以說，食品安全問題得到了比較多的重視。在歐盟成員國和美國等國家，從20世紀(jì)70年代開始，就對食品可追溯體系進行了關(guān)注，而且形成了一種全民趨勢，也就是從政府機構(gòu)到消費者群體，都在致力于在食品生產(chǎn)和食品供應(yīng)鏈中應(yīng)用可追溯測量方式，并已進行了廣泛深入的研究和應(yīng)用。許多國家均建立了產(chǎn)品追溯系統(tǒng)，加拿大、美國和日本也引入了全程標(biāo)識追溯系統(tǒng)。從1995年的《食品衛(wèi)生法》到2009年2月28日的《中華人民共和國食品安全法》，是我國現(xiàn)階段最全面的地對食品衛(wèi)生、安全作出規(guī)定的法律⑥?！吨腥A人民共和國食品安全法》修改了原《食品衛(wèi)生法》存在很多的問題。如《食品衛(wèi)生法》中的農(nóng)藥允許殘留量的291個指標(biāo)，國際食品法典中對農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)進行了規(guī)定，其中對375種食品中的農(nóng)藥標(biāo)準(zhǔn)進行了精細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)核定。社會在日新月異地發(fā)生變化，所以根據(jù)問題對新情況進行完善和強化，對于食品安全行為的制止和打擊都會起到比較好的作用，能夠保障人民生命和健康。有關(guān)食品生產(chǎn)和流通的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件構(gòu)成的有機體系，稱為食品安全法律體系，標(biāo)志著我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理進入了法制化管理的新階段⑦。《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《消費者權(quán)益保護法》、《傳染病防治法》、《中華人民共和國刑法》等法律中有關(guān)食品安全的相關(guān)規(guī)定構(gòu)成的集合法群形態(tài)，是我國食品安全法律體系框架的現(xiàn)實⑧。

經(jīng)濟社會以及科學(xué)技術(shù)發(fā)展迅速，在目前，食品安全所引起的社會問題和思考更加深刻，人們對于安全管控問題的思考也越發(fā)深刻，我國目前食品安全的法律體系建設(shè)雖然也在日臻完善，但是因為食品安全近年來引發(fā)的社會問題頻發(fā)，所以一系列法律也顯示出其不能很好地起到指導(dǎo)作用、示范作用等，主要問題和原因闡述如下：

第一，以《食品衛(wèi)生法》等法律所構(gòu)成的食品安全管理法律體系已經(jīng)太為狹窄，不適用于目前的食品生產(chǎn)、流通過程中發(fā)生的安全問題。例如在食品衛(wèi)生法中，第四條明確規(guī)定，“凡在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的，都必須遵守本法”。這就可以看出，食品生產(chǎn)經(jīng)營主體的界定并不能從廣義上囊括我國的食品企業(yè)，這里的食品企業(yè)僅僅是指生產(chǎn)經(jīng)營食品的，但是上文中已經(jīng)對食品安全問題可能產(chǎn)生的環(huán)節(jié)進行了分析，可知食品安全問題產(chǎn)生并非只是由生產(chǎn)經(jīng)營食品的企業(yè)所造成的，還有一系列的環(huán)節(jié)中也可能帶來食品安全問題，比如食品物流企業(yè)、食品存儲企業(yè)，可以說與食品生產(chǎn)有關(guān)的任何生產(chǎn)鏈上的企業(yè)都可能引起食品安全問題，那么《食品衛(wèi)生法》中的對于食品安全的產(chǎn)生主體之間的定義就缺乏一定的科學(xué)性，所以該法律也就存在著較大的法律盲區(qū)，從而造成了政府部門的監(jiān)管不力，從法律的根源上來說，已經(jīng)產(chǎn)生了很大的問題⑨。

第二，《食品衛(wèi)生法》是造成執(zhí)法主體職責(zé)和現(xiàn)實情況之間脫節(jié)問題的主要根源。在食品安全法律法規(guī)中，都認(rèn)為國務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作，這條法律法規(guī)沒有能夠很好地詳細(xì)地對監(jiān)督部門進行規(guī)定⑩，而國務(wù)院衛(wèi)生行政部門是一個非常大的范圍，對全國范圍內(nèi)的食品工作進行監(jiān)管，未免顯得有點脫節(jié)，其具體的職能部門沒有作出規(guī)定，導(dǎo)致政府目前對食品安全監(jiān)管不力。

第三，食品安全法律中對責(zé)任的規(guī)定并不是非常嚴(yán)格，目前在食品安全法中這樣規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營過程不符合衛(wèi)生要求的，責(zé)令改正，給予警告，可以處以5000元以下的罰款；拒不改正或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，吊銷衛(wèi)生許可證。正是這么輕的懲罰條例讓很多的違法廠商毫無顧忌，因為食品安全被檢查出來的概率并不大，造成食品安全問題發(fā)生以后，又只需要接受那么輕的懲罰，對于食品生產(chǎn)、物流等企業(yè)來說，5000元以下的罰款實在是太低了。

第四，目前食品安全法律體系中對于食品安全管理標(biāo)準(zhǔn)的把握沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。其中食品衛(wèi)生法中，有一條規(guī)定就是當(dāng)生產(chǎn)經(jīng)營不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品造成了很惡劣的后果的時候，要追究刑事責(zé)任，但是對于何種惡劣后果，惡劣后果的具體標(biāo)準(zhǔn)是什么，沒有進行嚴(yán)格的規(guī)范和確定，而在中華人民共和國刑法中，對于食品安全的界定認(rèn)為，違法行為具有對人身健康的危險性的時候就構(gòu)成犯罪，也就是當(dāng)食品安全生產(chǎn)中產(chǎn)生了足以造成食物中毒等危害的時候，就應(yīng)該做出刑事責(zé)任的認(rèn)定，這樣兩者之間就形成了矛盾，前者認(rèn)為當(dāng)食物中毒這種結(jié)果實際發(fā)生的時候，才用刑事責(zé)任來替代行政處罰，而刑法認(rèn)為，只要這個結(jié)果有可能發(fā)生，就應(yīng)該追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任，這種法律上的矛盾，對于司法機關(guān)對當(dāng)事人刑事責(zé)任的判定形成了困難。

解決食品安全問題的法律對策探討

從目前來看，中國關(guān)于食品安全的立法日趨完善，中國關(guān)于食品安全的立法主要有：《公眾衛(wèi)生及市政條例》、《公眾衛(wèi)生（動物及禽鳥）條例》、《食物內(nèi)染色料規(guī)例》、《奶粉規(guī)例》、《食物內(nèi)甜味劑規(guī)例》、《食物攙雜（金屬雜質(zhì)含量）規(guī)例》、《食物業(yè)規(guī)例》、《食物內(nèi)防腐劑規(guī)例》、《屠房規(guī)例》等，并且《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》已于2013年4月28日由最高人民法院審判委員會第1576次會議、2013年4月28日由最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第5次會議通過，自2013年5月4日起施行。這個法律體系看似完善，卻缺乏一個統(tǒng)一的實施主體，并且形成了目前食品安全監(jiān)管不力的局面。目前我國對食品安全進行監(jiān)管的部門主要有衛(wèi)生化驗和管制中心。食品安全各項法規(guī)中卻沒有明確地對兩個安全監(jiān)管部門進行工作職責(zé)的規(guī)范，導(dǎo)致現(xiàn)在存在的問題。目前從法律視角來說，對我國社會食品安全問題進行管控的方案可如下所述：最為重要的是解決食品監(jiān)管職責(zé)過于不明確的現(xiàn)狀，對食品安全監(jiān)管的職能部門進行具體界定，并將其權(quán)責(zé)進行集中，例如國務(wù)院下屬的衛(wèi)生部門有很多，衛(wèi)生部和食品部以及農(nóng)業(yè)部都有對食品安全進行監(jiān)督的職責(zé)，所以在立法時應(yīng)該明確上述三者的具體職權(quán)，比如衛(wèi)生部主要進行公共衛(wèi)生的化驗審查工作，而食品部主要是對食品安全進行管制，農(nóng)業(yè)部主要對農(nóng)產(chǎn)品原材料的安全進行管控，這樣就能夠建立起一種有效的協(xié)調(diào)機制，這樣對于食品安全監(jiān)管來說，有著提高監(jiān)管效率，降低行政成本的效果。在上述三者分工合作的基礎(chǔ)上，可以設(shè)立食品安全委員會，作為專職機構(gòu)，在國務(wù)院同一協(xié)調(diào)管理下對各個部門的工作進行監(jiān)督。

用法律保障的途徑來建立社會監(jiān)督機制。立法確保對舉報者重獎，并嚴(yán)格保密。重獎，可以拿出不法企業(yè)非法所得的20%～30%進行獎勵，這樣可以大大提高有毒食品的曝光率，同時，網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙、雜志、廣播等工具，應(yīng)定期組織健康飲食宣傳活動，有計劃地報道食品安全知識，并且要及時曝光生產(chǎn)、銷售假冒偽劣食品的一些不法廠商及其商品，披露最近發(fā)生的食品安全事件，曝光時禁止使用某企業(yè)、某廠家的模糊處理，以保障消費者的消費知情權(quán)。

建立食品安全事故的賠償機制。我國民事賠償采取“填平原則”，即損害了多少賠償多少，當(dāng)然任何單個消費者的損害對于商家的獲利而言都是微不足道的，商家完全可以很“大方”地支付賠償，然后繼續(xù)制造不安全食品。我國的民事賠償制度沒有與時俱進，那么我們只需要對我國現(xiàn)有的民事賠償制度做一個微小的調(diào)整—增加懲罰性賠償，按照我國的行事方式，這其實非常容易，只要最高法院出個司法解釋，允許消費者要求高額的懲罰性賠償就輕松解決。

對食品從原材料到生產(chǎn)到流通的各個環(huán)節(jié)都要有非常明確的法律規(guī)范。比如對于農(nóng)產(chǎn)品安全的立法，要清楚地對何為違法行為進行界定，比如“加強對種植養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留和‘瘦肉精’、‘孔雀石綠’、‘硝基呋喃’、‘氯霉素’等禁用、限用藥物殘留監(jiān)測；查處生產(chǎn)、銷售、使用國家明令禁止的農(nóng)藥獸藥、飼料添加劑等違法行為”條例的確立。而在流通中，可以樹立“嚴(yán)厲查處食品批發(fā)市場、小食雜店無照經(jīng)營、超范圍經(jīng)營以及經(jīng)銷過期變質(zhì)、有毒有害、假冒偽劣食品等違法行為，嚴(yán)厲查處水產(chǎn)品經(jīng)營中使用違禁藥物或化學(xué)物質(zhì)等違法違規(guī)行為”條例的確立。

結(jié)語

食品安全問題是關(guān)系到廣大民眾身體健康的重大問題，同時還對我國農(nóng)業(yè)以及食品加工產(chǎn)業(yè)在國際市場中的競爭力具有十分深遠的影響，對此，食品安全問題研究是有著較為長遠的意義的。建議對目前我國社會食品安全管理過程中的各個環(huán)節(jié)增強監(jiān)管力度，并在法律上給予食品安全以真正保障。

（作者為河南警察學(xué)院刑事科學(xué)技術(shù)系副教授）

【注釋】

①Andrew Starbird:Supply Chain Contracts and Food Safety, CHOISES, 2010(2), pp. 123-128.

②WHO/FAO:Guidelines for Consumer Organizations to Promote National Food Safety Systems,Safe Food International, 2009(9), pp. 1-18.

③Adrie.J. M. Beulens,Douwe-Frits Broens, Peter Folstar, Gert Jan Hofstede:Food safety and transparency in food chains and networks,Food Control, 2011(6), pp.481-486.

④許牡丹，毛跟年：《食品安全性與分析檢測》，北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2008年，第312～314頁。

⑤Matthew G:Overcoming supply chain failure in the agri-food sector:A case study from Moldova,Food Policy, 2012(31), pp.90-103.

⑥《中華人民共和國食品安全法實施條例釋義及熱點案例分析》，北京：中國商業(yè)出版社。

⑦《中華人民共和國食品安全法實施條例》（單行本），北京：中國計量出版社。

⑧《中華人民共和國食品安全法》（單行本），北京：中國計量出版社。

⑨全國人大常委會法制工作委員會行政法室編寫：《中華人民共和國食品安全法釋解與應(yīng)用》，北京：人民出版社，2014年，第35～36頁。

⑩《中華人民共和國食品安全法釋義及適用指南》，北京：中國市場出版社，2012年，第34～35頁。

責(zé)編 / 許國榮（實習(xí)）

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