反腐新路：將“權(quán)力制約”與“權(quán)利制約”相結(jié)合

莊曉華 陳 娟

反腐新路：將“權(quán)力制約”與“權(quán)利制約”相結(jié)合

莊曉華 陳 娟

《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《黨員權(quán)利保障條例》是中國共產(chǎn)黨在反腐倡廉和黨的建設(shè)中，黨內(nèi)監(jiān)督、黨內(nèi)民主理論和實踐發(fā)展的重要成果，也是馬克思主義政黨建設(shè)史上的創(chuàng)舉。這兩項黨內(nèi)法規(guī)也是“以權(quán)力制約權(quán)力”和“以權(quán)利制約權(quán)力”這兩個政治學(xué)重要思想的集中體現(xiàn)，并實現(xiàn)了二者的有機結(jié)合。

反腐 權(quán)力監(jiān)督 黨內(nèi)監(jiān)督條例 黨員權(quán)利保障條例

2004年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（以下簡稱《黨內(nèi)監(jiān)督條例》）、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（以下簡稱《黨員權(quán)利保障條例》）由中共中央正式向全黨印發(fā)，這兩個黨內(nèi)法規(guī)是黨的建設(shè)中具有里程碑意義的重要文件。其中《黨內(nèi)監(jiān)督條例》非常全面和系統(tǒng)，對監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督制度和監(jiān)督保障進行了詳細(xì)的闡述，具有較強的操作性，特別是規(guī)定了六個監(jiān)督主體、十項監(jiān)督制度以及一個專門的監(jiān)督機構(gòu)，這就構(gòu)成了一個非常完整和有效的監(jiān)督體系。而《黨員權(quán)利保障條例》則從黨員權(quán)利、保障措施、責(zé)任追究方面作了非常詳實的規(guī)定，可以說從組織、程序、制度等方面構(gòu)建了比較有效的權(quán)利保障體系。二者都充分發(fā)展了黨內(nèi)民主，健全了黨內(nèi)生活的各項制度，也體現(xiàn)了“以權(quán)力制約權(quán)力”和“以權(quán)利制約權(quán)力”的重要思想，而這兩個思想是政治學(xué)關(guān)于權(quán)力制約的最核心命題。

規(guī)范“以權(quán)力制約權(quán)力”的具體形式

權(quán)力的運行必須受到監(jiān)督與制約，否則權(quán)力必然會誘發(fā)腐敗，這是政治學(xué)界的共識。監(jiān)督是一種制約，制約也能起到監(jiān)督的作用，二者可以互相促進，共同發(fā)揮作用。因此，可以通過權(quán)力與權(quán)力之間的制衡，來達(dá)到對權(quán)力的運行形成有效監(jiān)督的目的。當(dāng)然，以權(quán)力制衡權(quán)力的根本目的并不是為了限制權(quán)力，而是為了建立科學(xué)的權(quán)力運行體系，確保公共權(quán)力的健康運行。

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，不僅擁有制定國家基本路線、方針、政策的決策權(quán)和管理各級領(lǐng)導(dǎo)干部并向人大、政府等機構(gòu)推薦領(lǐng)導(dǎo)干部的人事權(quán)，而且實際上通過各級組織和黨員掌握著經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域的主要管理權(quán)以及對各種資源的重要支配權(quán)。雖然社會主義民主意味著人民當(dāng)家作主，中國共產(chǎn)黨的一切權(quán)力都來源于全體黨員和人民群眾，但是一般的黨員和普通的平民大眾并不直接掌握著黨和國家的權(quán)力，而是把這些重要權(quán)力委托或是授予給了黨和國家的各級組織機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)干部。因此，對直接掌握權(quán)力的干部如果不能形成有效的監(jiān)督和制約，那么這些權(quán)力就會面臨被腐蝕的危險，就有可能會削弱黨的執(zhí)政能力和威脅黨的執(zhí)政地位。在黨內(nèi)，腐敗的本質(zhì)就是權(quán)力的濫用。因此，黨內(nèi)監(jiān)督關(guān)鍵在于監(jiān)督干部，實質(zhì)在于監(jiān)督權(quán)力，根本目的在于保證權(quán)力的正確行使。《黨內(nèi)監(jiān)督條例》在監(jiān)督權(quán)力方面主要有兩個安排，一是權(quán)力之間的制衡，二是對權(quán)力的監(jiān)督制約。

權(quán)力之間的制衡。中國共產(chǎn)黨內(nèi)形成了一套以黨的組織體系為載體的權(quán)力體系，它是基于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位而形成的。這個權(quán)力體系內(nèi)部的自我監(jiān)督與制約對黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政具有全局性的重大意義。黨對權(quán)力的自我約束體現(xiàn)在三個方面，即制度約束、程序約束和行為約束?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》在這三個方面都有所體現(xiàn)，其中重點是制度安排與程序規(guī)定。

《黨內(nèi)監(jiān)督條例》在黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系調(diào)整方面的制度與程序規(guī)定特別強調(diào)了黨的各級委員會的作用，并且在第三章中再一次強調(diào)黨內(nèi)必須實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合這一體現(xiàn)民主集中制原則的領(lǐng)導(dǎo)制度，并明確指出了必須集體討論決定的重要事項，以強化黨內(nèi)的集體領(lǐng)導(dǎo)?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定集體表決是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)班子在決定各重要事項時必須采用的形式，這是黨組織實現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)的制度保障；此外還對表決結(jié)果和表決方式進行記錄以備查做出了嚴(yán)格規(guī)定。這兩項規(guī)定明顯是要突出委員會的集體領(lǐng)導(dǎo)，包含了委員會內(nèi)部的權(quán)力制衡和委員會權(quán)力對于常委會和黨的書記權(quán)力的優(yōu)先地位。集體領(lǐng)導(dǎo)制度是民主集中制的具體體現(xiàn)，它同時具有保證黨內(nèi)民主和加強黨內(nèi)監(jiān)督的作用。

反腐敗的實踐表明，黨內(nèi)權(quán)力過分集中于書記或幾個常委，同時又很難對他們實行有效的監(jiān)督，從而非常容易導(dǎo)致個人專斷和濫用權(quán)力。一系列集體行賄受賄的窩案，即集體腐敗的查處再次警示全黨，腐敗有從個人走向團體的危險。事實上，許多黨組織的內(nèi)部依然存在著書記一人做主的現(xiàn)象，特別是在干部人事安排上，那么多起“買官賣官”案件就是最好的例證。因此，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第十三條規(guī)定對推薦領(lǐng)導(dǎo)干部人選的，推薦人必須以對黨負(fù)責(zé)的態(tài)度認(rèn)真地寫出推薦材料，并鄭重署名以示負(fù)責(zé)，這是對領(lǐng)導(dǎo)干部選拔推薦程序的完善，這項規(guī)定非常必要。由于各級黨的全委會開會次數(shù)有限加上為了提高效率而削弱了全委會的權(quán)力，這一方面大大擴大了常委會的職權(quán)，另一方面也增加了權(quán)力運行的風(fēng)險。

另外，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第十九條將各級常委會、紀(jì)委常委會分別向黨的委員會全體會議報告工作制度化，并且明確要求每年報告一次以接收監(jiān)督，第三十八條則明確指出黨的地方各級委員會委員具有罷免建議權(quán)，即各位委員有權(quán)就罷免或撤換所在委員會和同級紀(jì)委中不稱職的委員、常委而向上級黨組織提出要求。這些規(guī)定都是強調(diào)全委會和各位委員權(quán)力的，為黨內(nèi)權(quán)力制衡和發(fā)揚黨內(nèi)民主提供了程序和制度上的保證。通過調(diào)整黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，平衡權(quán)力關(guān)系，特別是制度化的規(guī)定可以形成有效的權(quán)力制約，從而使黨內(nèi)監(jiān)督更加有力、有效。

對權(quán)力的監(jiān)督制約。六個監(jiān)督主體和十項監(jiān)督制度以及一個專門的監(jiān)督機構(gòu)，這樣完善的監(jiān)督體系就是要通過有效的監(jiān)督來對權(quán)力形成有力的制約。因此權(quán)力的持有者就成為了監(jiān)督的重點，如《黨內(nèi)監(jiān)督條例》總則的第三條規(guī)定明確日常監(jiān)督的重點對象就是掌握重要權(quán)力的黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，而各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人更是權(quán)力監(jiān)督體系中的重中之重。各級領(lǐng)導(dǎo)干部行使著日常政治事務(wù)的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，針對他們的監(jiān)督非常重要和必要，這既是制約也是保護。

《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第二章第六條規(guī)定黨的各級委員會還有一項重要監(jiān)督職責(zé)，即要對黨委常委、委員以及同級紀(jì)委進行監(jiān)督，此外，還應(yīng)對黨委工作部門、直屬機構(gòu)、派出機關(guān)以及相關(guān)黨組（黨委）的領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進行監(jiān)督。同時，監(jiān)督也可以由下而上，黨的地方各級委員會和基層委員會也可以根據(jù)規(guī)定對上級黨委、紀(jì)委行使監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督其工作，并提出相關(guān)的意見和建議。這是要通過上下級之間、同級之間的互相監(jiān)督將黨的各級組織和各級領(lǐng)導(dǎo)干部都置于監(jiān)督之下，從而對他們行使權(quán)力形成制約。這樣，黨內(nèi)的監(jiān)督體系與權(quán)力體系就能連成一體，任何權(quán)力都將置于監(jiān)督與制約之中。

《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第八條在紀(jì)委的職責(zé)規(guī)定上更是明確要求對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)和行使權(quán)力的情況進行監(jiān)督。為更好地行使對同級黨委的監(jiān)督職責(zé)，紀(jì)委應(yīng)當(dāng)具有相對的獨立性和自主性。因此，在紀(jì)委書記的任免和管理上上級紀(jì)委應(yīng)發(fā)揮重要作用?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》中的第二十七條規(guī)定是關(guān)于建立黨內(nèi)巡視制度的，這項制度是對日常監(jiān)督制度的重要補充，可以加強對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督，特別是可以對問題比較突出的地區(qū)或單位進行專項巡視。近幾年，巡視制度已經(jīng)普遍建立，并且正成為發(fā)現(xiàn)腐敗線索的重要途徑，特別是中央巡視組的每一次巡視都發(fā)現(xiàn)了許多有價值的線索，同時也能及時對各地區(qū)、各單位的制度漏洞、潛在風(fēng)險和腐敗苗頭提出整改要求和對策建議。

此外，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》還規(guī)定黨的各級委員會委員、各級紀(jì)委委員、各級代表大會代表和黨員也負(fù)有監(jiān)督的職責(zé)。多主體、多渠道、多層次的監(jiān)督構(gòu)成了一個較為完善的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，可以使黨內(nèi)形成自我監(jiān)督、自我制約的良好機制。

強化“以權(quán)利制約權(quán)力”的具體內(nèi)容

權(quán)力不僅可以通過權(quán)力的不同配置、相互制衡、強化監(jiān)督來進行制約，而且也可以通過對權(quán)利的擴大和保護為權(quán)力的行使劃定邊界?，F(xiàn)代社會公民的權(quán)利意識普遍提高，政府對公民的基本權(quán)利也日益重視，一系列基本權(quán)利被以法律的形式確定下來，從而對政府的公共權(quán)力構(gòu)成了制約。在各類組織包括政黨中，同樣也有通過權(quán)利來制約權(quán)力的問題。

從規(guī)范“以權(quán)力制約權(quán)力”到強化“以權(quán)利制約權(quán)力”，是一個在思想認(rèn)識上不斷深化的過程。以前也有此類規(guī)定，如《中國共產(chǎn)黨黨章》明確規(guī)定黨員擁有八項權(quán)利，但那是原則規(guī)定，具體內(nèi)容相對較少。而《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第十條規(guī)定了黨員在黨內(nèi)監(jiān)督方面的責(zé)任和權(quán)利有五項，《黨員權(quán)利保障條例》第二章關(guān)于“黨員權(quán)利”的規(guī)定有八大條二十多項。特別是后者規(guī)定每一個黨員都具有批評黨的任何組織和任何黨員的權(quán)利，當(dāng)然這種批評本身就是對黨負(fù)責(zé)；每一個黨員還可以就掌握的黨的任何組織和任何黨員的違法違紀(jì)事實向上一級黨組織直至黨中央進行揭發(fā)、檢舉，還可以要求對有違法違紀(jì)行為的黨員按照現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)進行處分，此外可以向所在黨組織或者上一級黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的要求，這些權(quán)利就是要對那些違紀(jì)違法行使權(quán)力者形成有效制約。許多腐敗分子的暴露、許多重大案件的破獲都與黨員群眾的檢舉揭發(fā)密切相關(guān)，現(xiàn)在中紀(jì)委牽頭建立了網(wǎng)絡(luò)舉報平臺為普通黨員和人民群眾檢舉揭發(fā)腐敗分子提供了便利條件。可以相信，如果每一位黨員都能增強權(quán)利意識、認(rèn)真行使這兩個《條例》所賦予的權(quán)利，那么濫用權(quán)力和以權(quán)謀私的行為將會得到非常有效的遏制。

《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第二十六條規(guī)定黨組織應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時調(diào)查處理對所管轄的黨員或下級黨組織涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法問題的檢舉；黨組織要切實保障黨員的合法權(quán)益，及時調(diào)查處理對黨員的合法權(quán)益進行侵害的控告。特別要求凡黨員實名檢舉的，應(yīng)當(dāng)視情況將處理結(jié)果告知該黨員，聽取其意見。《黨員權(quán)利保障條例》第十三條規(guī)定黨員在提出請求、申述和控告之后有權(quán)要求有關(guān)黨組織給予負(fù)責(zé)的答復(fù)，第十七條則規(guī)定黨組織應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向所管轄的全體黨員及時通報自己所作出的決議、決定。這些規(guī)定都是要保障黨員的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)等民主權(quán)利的，是黨內(nèi)民主的體現(xiàn)，是對濫用權(quán)力者的制約?，F(xiàn)代民主的發(fā)展，必然帶來權(quán)利的增多，包括權(quán)利享有者和權(quán)利內(nèi)容兩個方面，黨內(nèi)民主的發(fā)展也證明了這一點。

《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第三十三條對發(fā)揮輿論監(jiān)督的重要作用和如何做好輿論監(jiān)督做出了相關(guān)規(guī)定，這既是對各類新聞媒體開展輿論監(jiān)督的支持和肯定，也是對輿論監(jiān)督的規(guī)范和引導(dǎo)。我們已經(jīng)看到代行普通平民大眾知情權(quán)、批評權(quán)的新聞媒體，尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體在近幾年的反腐敗斗爭中發(fā)揮了特殊而重要作用。中國共產(chǎn)黨是中國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，掌握著人民賦予的權(quán)力，理應(yīng)接受各個方面的監(jiān)督，從而提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平、執(zhí)政水平，不斷增強黨的治理能力以及拒腐防變和抵御風(fēng)險的能力。當(dāng)然，監(jiān)督權(quán)力除了需要黨內(nèi)監(jiān)督、輿論監(jiān)督，還需要人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督等多種形式。

在現(xiàn)實中某些領(lǐng)導(dǎo)干部任意處理下屬或打擊報復(fù)不同意見者，特別是一些腐敗官員千方百計打擊檢舉揭發(fā)自己的下級官員或普通黨員以掩蓋自己的罪行，對此《黨員權(quán)利保障條例》規(guī)定任何黨員在合法權(quán)益受到有關(guān)黨組織或者其他黨員的不法侵害時，都有權(quán)利向自己所在的黨組織、上一級黨組織直至黨中央提出控告來維護自己的權(quán)益，正是一些黨員干部向中紀(jì)委、中組部等提出控告才使一些腐敗官員得以查處?！饵h員權(quán)利保障條例》還提出“黨組織要建立健全保護揭發(fā)、檢舉人權(quán)益的制度”，這方面的制度這幾年正在不斷建立和完善中。而《黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定要對檢舉、揭發(fā)者保密，同時也要依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理打擊報復(fù)監(jiān)督者的行為，并且也要嚴(yán)肅處理監(jiān)督者的各類違紀(jì)違法行為。對監(jiān)督者和被監(jiān)督者的權(quán)利都給予保障，這充分體現(xiàn)了兩個《條例》的完備性和對權(quán)利的深切關(guān)注。

目標(biāo)：逐步實現(xiàn)“以權(quán)力制約權(quán)力”與“權(quán)利制約權(quán)力”的有機結(jié)合

從規(guī)范“以權(quán)力制約權(quán)力”，到強化“以權(quán)利制約權(quán)力”，是一個不斷遞進和發(fā)展的過程，也是一個對權(quán)力制約的認(rèn)識不斷發(fā)展的過程。但是，當(dāng)它們都具備了以后，就具有了平衡發(fā)展、相互促進的關(guān)系。如《黨內(nèi)監(jiān)督條例》中關(guān)于委員會委員、常委、黨組（黨委）的負(fù)責(zé)人等有關(guān)監(jiān)督與被監(jiān)督的規(guī)定，既體現(xiàn)了委員之間的權(quán)力制約，又明確了普通委員對于常委和各個黨組織負(fù)責(zé)人的監(jiān)督權(quán)。特別是十項監(jiān)督制度具體體現(xiàn)了對領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力進行制約和保障黨員各項權(quán)利的思想，并很好地實現(xiàn)了二者的有機結(jié)合。

《中國共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定黨的全國代表大會、黨的中央委員會是“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”，而黨的地方各級代表大會以及黨的委員會則是黨在各個地方履行領(lǐng)導(dǎo)職能的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。因此，如何進一步完善黨內(nèi)選舉和切實發(fā)揮黨的代表大會及其代表的作用，對發(fā)揚黨內(nèi)民主和加強黨內(nèi)監(jiān)督具有非常重大的意義，并且能很好地發(fā)揮權(quán)力制約與權(quán)利制約的雙重效用。近幾年，多地在中央的指導(dǎo)下推進了“黨代表工作室”、“黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室”等的創(chuàng)新，加強了黨代表與普通黨員群眾的聯(lián)系，也有利于黨代表掌握各方面情況從而更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。此外，如《黨內(nèi)監(jiān)督條例》對黨代表的監(jiān)督權(quán)利也做出了規(guī)定，還規(guī)定即使在同級黨的代表大會閉會期間，黨的各級委員會、紀(jì)律檢查委員會也應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要做好向黨代表通報有關(guān)政策和重要情況的工作。這些規(guī)定都旨在加強黨的代表大會及其代表的監(jiān)督與制約作用，特別是強調(diào)了誰選舉誰監(jiān)督，一級制約一級。近幾年，不少地方已經(jīng)開始實行黨代表常任制，這是很好的嘗試。

中國當(dāng)前的政治發(fā)展，必然要求日益突出黨代表大會和人民代表大會的作用。由于中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨直接掌握著各級國家政權(quán)，在中國國家制度層面上對人民民主的發(fā)展發(fā)揮著主導(dǎo)作用，所以中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主的不斷發(fā)展將對人民民主的發(fā)展與完善發(fā)揮示范作用。同時，因為中國共產(chǎn)黨直接領(lǐng)導(dǎo)著各級國家政權(quán)，所以人民民主的發(fā)展與完善也將在各個層面對黨內(nèi)民主的發(fā)展產(chǎn)生積極的影響。黨代表大會的改革就很好地借鑒了人民代表大會改革的成功經(jīng)驗，二者在以后的政治發(fā)展中還將相互促進、共同發(fā)展。這些改革的共同目的，都是為了保證黨和國家政治生活的健康發(fā)展，都是為了更好地建設(shè)社會主義政治文明和不斷完善中國特色社會主義。

總之，對于執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨來講，實現(xiàn)黨內(nèi)的權(quán)力制衡與監(jiān)督，不僅對黨的自身建設(shè)與發(fā)展，對黨全面提高執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平有著重要促進作用，更為重要的是為黨掌握國家權(quán)力并有效運作國家制度奠定重要的政治基礎(chǔ)，同時也為國家制度體系內(nèi)的權(quán)力制約提供了必要的組織機制和政治保障。

通過以上的分析，可以看出黨內(nèi)監(jiān)督的要義是以制度的力量約束權(quán)力、保障權(quán)利，而“以權(quán)力制約權(quán)力”和“以權(quán)利制約權(quán)力”就是蘊涵于其中的應(yīng)有之義。雖然《黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《黨員權(quán)利保障條例》還有許多需要實踐檢驗、不斷完善的地方，但它們的制定可以說是中國特色社會主義政治制度建設(shè)和政黨建設(shè)的杰出成果，體現(xiàn)了較高的理論水平和時代精神。我們有理由相信，這兩個《條例》的貫徹落實將會有力地推動中國共產(chǎn)黨自身的建設(shè)和中國政治文明的發(fā)展。

（作者單位：南京曉莊學(xué)院黨委辦公室，中共浙江省委黨校公共管理教研部）

責(zé)編 / 張曉

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