依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的條件與保障

北京大學(xué)法學(xué)院教授 姜明安

依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的條件與保障

北京大學(xué)法學(xué)院教授 姜明安

自1840年起，無(wú)數(shù)仁人志士為實(shí)現(xiàn)國(guó)家獨(dú)立、民族復(fù)興和民主自由的“中國(guó)夢(mèng)”進(jìn)行了前仆后繼的英勇奮斗，而其時(shí)“中國(guó)夢(mèng)”并沒有實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的歷史進(jìn)程走得非常曲折，一個(gè)重要表現(xiàn)，也是重要原因就是法治因素的缺乏。可以說(shuō)，不實(shí)行法治，不依法治國(guó)，中華民族就不可能復(fù)興，四個(gè)現(xiàn)代化不可能實(shí)現(xiàn)，中國(guó)不可能真正富強(qiáng)、民主、文明，依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的條件與保障。

中國(guó)夢(mèng) 法治夢(mèng) 依法治國(guó) 國(guó)家治理

《中華人民共和國(guó)憲法》給我國(guó)各族人民描繪了“中國(guó)夢(mèng)”的圖景：逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家?！胺ㄖ螇?mèng)”是“中國(guó)夢(mèng)”的組成部分，同時(shí)也是“中國(guó)夢(mèng)”實(shí)現(xiàn)的條件和保障。歷史已經(jīng)證明，不實(shí)行法治，不依法治國(guó)，中華民族不可能復(fù)興，四個(gè)現(xiàn)代化不可能實(shí)現(xiàn)，中國(guó)不可能真正富強(qiáng)、民主、文明。不實(shí)現(xiàn)“法治夢(mèng)”，就不可能實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”。

依法治國(guó)是法律人的“中國(guó)夢(mèng)”

實(shí)現(xiàn)“法治夢(mèng)”，要求我們必須依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)；一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸；一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律；一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究；任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。

《憲法序言》指出，1840年以后，封建的中國(guó)逐漸變成半殖民地、半封建的國(guó)家。自那時(shí)起，無(wú)數(shù)的仁人志士為實(shí)現(xiàn)國(guó)家獨(dú)立、民族復(fù)興和民主自由的“中國(guó)夢(mèng)”進(jìn)行了前仆后繼的英勇奮斗。但是，直至中國(guó)共產(chǎn)黨誕生以前，這些奮斗并沒有取得最終成功，雖然孫中山先生領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命廢除了封建帝制，創(chuàng)立了中華民國(guó)。但中國(guó)反帝反封建的歷史任務(wù)并沒有完成，“中國(guó)夢(mèng)”并沒有實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)共產(chǎn)黨誕生以后，中國(guó)各族人民在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期艱難曲折的斗爭(zhēng)，終于推翻了帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義三座大山，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國(guó)。中華人民共和國(guó)的成立為中華民族的全面復(fù)興、“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)提供了獨(dú)一無(wú)二的條件和機(jī)會(huì)。但是，由于各種主客觀原因，我們沒有能很好地把握這一條件和機(jī)會(huì)。整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我們將大量的時(shí)間和精力用于了搞階級(jí)斗爭(zhēng)，用于“瞎折騰”，而沒有用于建設(shè)和發(fā)展。盡管那個(gè)時(shí)期我們?cè)诤芏喾矫嬉踩〉昧酥卮蟪删停恢钡礁母镩_放初期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)一直處于相當(dāng)落后的狀態(tài)，老百姓的日子過(guò)得很苦很緊巴，“中國(guó)夢(mèng)”并沒有實(shí)現(xiàn)。

改革開放以后，中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)真總結(jié)新中國(guó)前30年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，撥亂反正，領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持改革開放，推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治建設(shè)，在許多方面取得了舉世矚目的成就，老百姓的生活有了根本的改善。人民群眾開始看到了“中國(guó)夢(mèng)”的希望。但是，離實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的目標(biāo)還有很大的差距，社會(huì)上還有很多令老百姓不滿意，甚至很不滿意的問題和現(xiàn)象，如官員腐敗、“四風(fēng)”盛行、食品藥品安全難以保障、空氣污染嚴(yán)重、霧霾肆虐，等等。

新中國(guó)前30年，實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的路走得為什么那么曲折？這可能有各種各樣的原因，但其中一個(gè)重要的原因就是沒有將“中國(guó)夢(mèng)”與“法治夢(mèng)”結(jié)合起來(lái)，沒有以實(shí)現(xiàn)“法治夢(mèng)”作為實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的前提和條件。新中國(guó)后30年，實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的路走得為什么比較順？這同樣有各種各樣的原因，但其中一個(gè)重要的原因乃是法治為“中國(guó)夢(mèng)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了一定的條件和保障。為什么現(xiàn)在我們離“中國(guó)夢(mèng)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還存在很大的差距，中國(guó)目前還存在那么多負(fù)面問題和負(fù)面現(xiàn)象呢？應(yīng)該說(shuō)，一個(gè)重要原因是沒有將“法治夢(mèng)”完全融入“中國(guó)夢(mèng)”之中，沒有將依法治國(guó)同時(shí)作為中華民族復(fù)興的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)途徑。

新中國(guó)第一代法律人—計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的法律人，如董必武、錢端升等，他們?cè)谧非髮?shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”時(shí)也曾經(jīng)同時(shí)憧憬和追求過(guò)“法治夢(mèng)”。但當(dāng)時(shí)“左”的思想使得有關(guān)法治的討論與深陷姓“資”姓“社”的爭(zhēng)論中。所以他們的“法治夢(mèng)”最終破滅了。新中國(guó)第二代法律人—改革開放初期的法律人，如李步云、江平等，他們?cè)?jīng)鮮明地提出過(guò)“法治”的口號(hào)，認(rèn)為中國(guó)不僅需要“法制”，更需要“法治”，但是，當(dāng)時(shí)主流的意識(shí)形態(tài)對(duì)于法治到底姓“社”還是姓“資”仍沒有確定說(shuō)法，從而“法治夢(mèng)”還是融入不了社會(huì)主義的“中國(guó)夢(mèng)”。直到1997年，中共十五大才認(rèn)可了“法治”。1999年“法治”才正式入憲。這樣，我們新中國(guó)第三代法律人—社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的法律人，才可以名正言順地說(shuō)出我們心中的“法治夢(mèng)”，將依法治國(guó)視為我們法律人的“中國(guó)夢(mèng)”。

依法治國(guó)的基本內(nèi)容

中共十八大產(chǎn)生的新一屆黨的領(lǐng)導(dǎo)集體、中共十八屆三中全會(huì)對(duì)依法治國(guó)做出了比現(xiàn)行憲法第五條規(guī)定的內(nèi)容更具體、更詳盡、更具可操作性的解說(shuō)和闡釋。

依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，憲法在一國(guó)范圍內(nèi)必須有最高的權(quán)威。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。為此，必須建立健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和違憲審查機(jī)制。

依法治國(guó)必須堅(jiān)持執(zhí)政黨依法執(zhí)政。中國(guó)共產(chǎn)黨不是一般的執(zhí)政黨，而是對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政黨。因此，要依法治國(guó)，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，各級(jí)黨委和各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)人必須運(yùn)用法治思維和法治方式實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，以法治作為執(zhí)政的基本方式。

依法治國(guó)必須堅(jiān)持政府依法行政。政府是國(guó)家公權(quán)力的直接行使者，政府及政府部門實(shí)施的行政行為最廣泛、最經(jīng)常、最直接涉及公民、法人和其他組織的權(quán)益。因此，要規(guī)范政府公權(quán)力的行使，必須健全和完善行政組織法、行政程序法和行政責(zé)任法。通過(guò)行政組織法控制行政機(jī)關(guān)的職能、權(quán)限，防止其權(quán)力擴(kuò)張，任意干預(yù)市場(chǎng)和社會(huì)；通過(guò)行政程序法規(guī)范行政行為的過(guò)程、方式，保證其公開、公正、公平；通過(guò)行政責(zé)任法確立行政問責(zé)制，貫徹有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)相一致的原則，建立責(zé)任政府。

依法治國(guó)必須堅(jiān)持確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。司法是法治和社會(huì)公正的最后一道屏障，為此，必須改革我國(guó)現(xiàn)行的司法體制、機(jī)制和相關(guān)制度，推動(dòng)司法機(jī)關(guān)人財(cái)物的相對(duì)統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證司法不受外部非法干預(yù)。同時(shí)，司法組織內(nèi)部也應(yīng)該去行政化：改革審委會(huì)制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。明確各級(jí)法院職能定位，規(guī)范上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督關(guān)系。

依法治國(guó)必須完善人權(quán)保障制度，保障公民在法律面前一律平等，人格尊嚴(yán)不受侵犯。為此，在立法方面，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)人權(quán)保障立法，創(chuàng)造公民權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等和規(guī)則平等的環(huán)境；在行政執(zhí)法方面，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，遏制野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法；在司法方面，進(jìn)一步規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施的司法程序，健全錯(cuò)案防止、糾正、責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴(yán)格實(shí)行非法證據(jù)排除規(guī)則，逐步減少適用死刑罪名。

依法治國(guó)必須嚴(yán)格治理腐敗，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。要健全完善管權(quán)、管事、管人的制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。為此，有必要推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推行決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。同時(shí)，應(yīng)建立防止公職人員利益沖突和任職回避制度、領(lǐng)導(dǎo)干部住房、辦公用房、用車、工作人員配備、醫(yī)療、休假休息、交通、安全警衛(wèi)標(biāo)準(zhǔn)的制度、領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)并核查和逐步公開的制度等，以防止公權(quán)力腐敗和濫用。

用依法治國(guó)提升國(guó)家治理能力

法治是改善改進(jìn)國(guó)家治理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，提升國(guó)家治理能力的必然要求。治國(guó)理政的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)一再證明，如果治理者忽視法治、背離法治，棄法治、逆法治而治，則必然導(dǎo)致國(guó)不寧、民不安，社會(huì)失序，中國(guó)夢(mèng)實(shí)現(xiàn)無(wú)望。

法治和國(guó)家治理現(xiàn)代化是緊密相聯(lián)的。不推進(jìn)法治，不可能有治理現(xiàn)代化，不可能有治理能力的提升。要改進(jìn)國(guó)家治理，提升國(guó)家治理能力，當(dāng)下需要在以下幾個(gè)方面有所作為：

進(jìn)一步推進(jìn)治理的公開透明?，F(xiàn)代國(guó)家治理的公開透明，不僅是法治國(guó)家政體性質(zhì)的要求，而且是現(xiàn)代國(guó)家治理不斷適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)發(fā)展的必然要求。在當(dāng)今的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，沒有公開透明，社會(huì)公眾不可能有效應(yīng)對(duì)隨時(shí)可能發(fā)生的各種突發(fā)事件，如各種自然災(zāi)害、食品安全、環(huán)境污染事件以及恐怖襲擊等。沒有公開透明，民眾也不可能理解政府在常態(tài)條件下作出各種決策和執(zhí)行行為的根據(jù)、理由，從而難以給予政府治理有效的合作，有時(shí)甚至還會(huì)造成矛盾對(duì)立，導(dǎo)致沖突事件的爆發(fā)，如近年有些地方發(fā)生的公眾聚集反對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目和PX項(xiàng)目的事件。

現(xiàn)代法治要求，不僅政府重大決策行為應(yīng)公開透明，具體的行政執(zhí)法行為，其行為的根據(jù)理由也應(yīng)公開透明?！度嗣袢?qǐng)?bào)》2014年8月3日第一版“今日談”《光說(shuō)“不行”怎么行》的作者講了他親歷的一件小事，對(duì)此即很有說(shuō)服力：“前不久，到某地調(diào)研城市管理執(zhí)法。這里執(zhí)法人員不多，但街區(qū)管理井然有序，城管小販相處和諧?！畧?zhí)法困境’為什么在這里不存在？答曰：執(zhí)法管理時(shí)，不是冷冰冰扔給群眾一句‘不行’，而是講清楚‘為什么不行’，提供‘怎么做才行’，群眾理解了，也就配合了，工作自然就順利了”。

進(jìn)一步推進(jìn)治理的公眾參與。現(xiàn)代國(guó)家治理的重要特征是公眾參與和治理主體的多元化。傳統(tǒng)國(guó)家管理的特征則是治民而非民治，管理主體是單一的，其理念是政府萬(wàn)能，其管理風(fēng)格是政府“包打天下”。在這樣的管理體制和管理模式下，政府即使為民眾辦好事，為民眾提供服務(wù)，民眾有時(shí)也不領(lǐng)情，可能不僅得不到民眾的贊譽(yù)，反而招致埋怨。

比如，政府進(jìn)行舊城區(qū)改造，拆遷棚戶區(qū)，應(yīng)該認(rèn)為是為民眾辦好事，但這一好事卻曾引發(fā)出民眾不少血與淚的悲劇。這種悲劇甚至現(xiàn)在還在某些地方上演。為什么？原因可能是多方面的。但其中一個(gè)重要原因就是政府沒有發(fā)動(dòng)和推進(jìn)廣大公眾，特別是利害關(guān)系人的廣泛參與。而另外也有些地方采取另一種方式做這件事：吸收舊城區(qū)、棚戶區(qū)的居民討論拆遷計(jì)劃和方案，參與拆遷計(jì)劃和方案的執(zhí)行，效果就好得多，“釘子戶”大為減少，因強(qiáng)拆而死人傷人的悲劇很少發(fā)生。例如，據(jù)媒體報(bào)道，安徽省合肥市自2006年以后改造舊城區(qū)，拆遷總面積達(dá)960萬(wàn)平方米，拆遷總戶數(shù)45746戶，沒有發(fā)生一起強(qiáng)拆事件和群體性事件，其中就有這方面的經(jīng)驗(yàn)。

進(jìn)一步推進(jìn)治理的人權(quán)保障?，F(xiàn)代國(guó)家治理與傳統(tǒng)國(guó)家管理的另一重要區(qū)別是：現(xiàn)代國(guó)家治理以人為本，將保障人權(quán)，保護(hù)公民合法權(quán)益放在首位，而傳統(tǒng)國(guó)家管理的主要目標(biāo)是追求效率和秩序。前幾年，一些地方政府為了所謂跨越式發(fā)展，增加GDP，竟不惜侵犯人權(quán)。這是為現(xiàn)代法治所絕不相容的?，F(xiàn)代法治要求，國(guó)家治理必須以保障公民人權(quán)為基本底線。

政府作出任何重大決策，推出任何重大項(xiàng)目，實(shí)施任何重大工程，都要首先精心組織調(diào)查和論證，確定這些決策、項(xiàng)目、工程將對(duì)公民權(quán)益產(chǎn)生何種影響。如果影響是負(fù)面的，可能損害公民的生命、財(cái)產(chǎn)和自由，即使這些決策、項(xiàng)目、工程將增加GDP，提升政府政績(jī)，也必須堅(jiān)決放棄。政府絕不能因公民對(duì)這些決策、項(xiàng)目、工程提出異議或公民在其合法權(quán)益受到這些決策、項(xiàng)目、工程的損害后尋求救濟(jì)，而限制、剝奪公民的人身自由。法律要為公民的生命、健康和人身自由提供剛性保護(hù)。

進(jìn)一步推進(jìn)治理規(guī)范化和科學(xué)化。國(guó)家治理的現(xiàn)代化意味著治理規(guī)范化和科學(xué)化。當(dāng)下許多治理失靈，乃源于權(quán)力濫用：一些涉及巨大公共財(cái)政資金和廣大公民重要權(quán)益的決策往往由“一把手”拍腦袋決定。公眾質(zhì)疑時(shí)，他們拍胸脯保證自己的決策英明正確。但最后結(jié)果往往與其意愿相反，較大的財(cái)政投入不僅沒有帶來(lái)任何收益，反而造成國(guó)家利益、公共利益和社會(huì)公眾利益的損失，此時(shí)他們拍屁股走人，換一個(gè)地方后又繼續(xù)做官。這種被人們稱為“三拍”式的決策管理模式至今仍在某些地方存在。

因此，我們必須從根本上改變這種專斷、恣意的決策管理模式，推進(jìn)治理規(guī)范化和科學(xué)化。為此，國(guó)家應(yīng)抓緊制定行政程序法和行政決策程序條例，明確要求行政行為、行政決策非經(jīng)正當(dāng)法律程序（如舉行聽證會(huì)、論證會(huì)、審議會(huì),組織公開討論、辯論等），不得通過(guò)和實(shí)施。

進(jìn)一步推進(jìn)治理問責(zé)制。國(guó)家治理的現(xiàn)代化必須并必然要求法治化。而法治化必須并必然要求問責(zé)制。過(guò)去我們一些地方和部門治理水平不高，導(dǎo)致一些重特大事故和沖突事件發(fā)生，重要原因之一就是我們沒有建立嚴(yán)格和有效的問責(zé)制。

2014年4月16日，江蘇省南通發(fā)生了一起粉塵爆炸事故?！缎戮﹫?bào)》就該事件的處理評(píng)論道：“粉塵爆炸慘劇一而再，再而三發(fā)生，但是每次至多都是相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人被追究責(zé)任，公眾幾乎從未聽聞?dòng)械胤奖O(jiān)管官員同樣因此被追究法律責(zé)任。這恐怕是一些監(jiān)管部門長(zhǎng)期消極怠惰的原因所在。”可見，推進(jìn)對(duì)政府和政府監(jiān)管機(jī)關(guān)及其他國(guó)家機(jī)關(guān)的治理問責(zé)制對(duì)于改進(jìn)國(guó)家治理，防止因治理不作為、亂作為導(dǎo)致公民生命財(cái)產(chǎn)和國(guó)家利益的重大損失有著極為重要的意義。為此，全國(guó)各級(jí)人大和人大常委會(huì)作為問責(zé)的基本主體應(yīng)該切實(shí)履行其質(zhì)詢問責(zé)職責(zé)。

假如有一天，我們打開電視，能看到有一個(gè)頻道在轉(zhuǎn)播某一省或市或縣的人大常委會(huì)，甚或全國(guó)人大常委會(huì)在質(zhì)詢問責(zé)治理不作為、亂作為的畫面，我們普通人對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化、法治化無(wú)疑會(huì)多一份期待感、多一份信心。

以上這些（而且不限于這些）均是依法治國(guó)在中國(guó)發(fā)展現(xiàn)階段的必須要求。在中國(guó)9600萬(wàn)平方公里的土地實(shí)現(xiàn)這些要求是我們這一代法律人—新中國(guó)第三代法律人的“中國(guó)夢(mèng)”。毫無(wú)疑問，我們這代法律人的“法治夢(mèng)”也必然是全中國(guó)十三億人民“中國(guó)夢(mèng)”的組成部分，而且“法治夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)同時(shí)是整個(gè)“中國(guó)夢(mèng)”實(shí)現(xiàn)的基本條件和保障。

責(zé)編 / 張蕾

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