水江探路：人代會(huì)“季會(huì)制”

楊冰

近年來，重慶市南川區(qū)水江鎮(zhèn)人大探索加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作新思路，一年召開4次人代會(huì)，把過程監(jiān)督和結(jié)果監(jiān)督、整體監(jiān)督與單項(xiàng)監(jiān)督、集中監(jiān)督和分散監(jiān)督有機(jī)結(jié)合了起來，較好發(fā)揮了人代會(huì)的職能和作用。

2014年9月29日，是重慶市南川區(qū)水江鎮(zhèn)人大代表頗為看重的一個(gè)日子：該鎮(zhèn)六屆人大十一次會(huì)議在這天召開。短短一天時(shí)間，大會(huì)不僅完成了召集人會(huì)議、主席團(tuán)會(huì)議等法定程序，還對(duì)該鎮(zhèn)城鎮(zhèn)管理、鎮(zhèn)村級(jí)財(cái)務(wù)管理、鎮(zhèn)社會(huì)保障3項(xiàng)重點(diǎn)工作進(jìn)行了審議，并由人大代表現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了點(diǎn)評(píng)，提出了整改意見。

據(jù)了解，自2007年以來，水江鎮(zhèn)就堅(jiān)持一年召開4次人代會(huì)，并將其稱為人代會(huì)“季會(huì)制”。年初的第一季度會(huì)議，與多數(shù)人代會(huì)相同，主要是聽取和審議政府工作報(bào)告等，其余3次則是將鎮(zhèn)上大事提請(qǐng)會(huì)議審議，議后再?zèng)Q。

“以前一年舉一次手，現(xiàn)在鎮(zhèn)上大事都由人代會(huì)決定，代表越當(dāng)越有意思了?！碑?dāng)日參加會(huì)議的一名鎮(zhèn)人大代表說。

每個(gè)代表的聲音都有反映

2014年9月29日一大早，水江鎮(zhèn)六屆人大十一次會(huì)議在莊嚴(yán)的國(guó)歌聲中開幕。這次會(huì)議主要審議水江鎮(zhèn)城鎮(zhèn)管理、鎮(zhèn)村級(jí)財(cái)務(wù)管理、鎮(zhèn)社會(huì)保障3項(xiàng)重點(diǎn)工作。

在完成大會(huì)法定程序后，分管這3項(xiàng)工作的鎮(zhèn)政府班子成員，分別就工作開展情況和下一步計(jì)劃在會(huì)上向代表作報(bào)告，然后由代表分組討論。

大會(huì)程序雖然簡(jiǎn)單，但是內(nèi)容卻并不簡(jiǎn)單。

首先，代表分組討論的結(jié)果不再是簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)的幾句客套話。一方面，代表們將在大會(huì)現(xiàn)場(chǎng)對(duì)所審議工作進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，部分代表還將做現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)評(píng)；另一方面，所有代表可以就此項(xiàng)工作提出建議，鎮(zhèn)政府在對(duì)意見梳理、合并后，交相關(guān)職能部門限期辦理。

其次，上次人代會(huì)審議的重點(diǎn)工作，代表們提出的建議還要在這次會(huì)議上“交賬”，沒有收到政府辦理結(jié)果反饋的，或是對(duì)辦理結(jié)果不滿意的代表，在這次會(huì)上還可以再提出意見。

特別是現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)評(píng)環(huán)節(jié)，部分代表在會(huì)上直言相關(guān)工作缺點(diǎn)，讓分管鎮(zhèn)干部不禁“耳熱心跳”。

“鎮(zhèn)村財(cái)務(wù)只有做到充分公開，才能做到干部清白，賬目清白，現(xiàn)在公開賬目過粗，今后要更細(xì)致?！薄俺擎?zhèn)管理要重點(diǎn)整治車輛亂停放和違規(guī)占道經(jīng)營(yíng)，本來挺寬敞的街道，違規(guī)占道讓路人通行都難?！薄@些“火辣辣”的建議，被大會(huì)秘書組統(tǒng)一收集起來，作為鎮(zhèn)政府下一步開展這3項(xiàng)工作的依據(jù)。

水江鎮(zhèn)計(jì)生部門負(fù)責(zé)人張銳瑩曾上臺(tái)報(bào)告計(jì)生工作，一些代表直接批評(píng)：計(jì)生執(zhí)法力度不夠，對(duì)超生家庭征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，有的收，有的沒收，怎么能服眾？除了批評(píng)外，代表們還提出了隨著國(guó)家政策的變化，計(jì)生工作要考慮轉(zhuǎn)型，例如要在指導(dǎo)農(nóng)村群眾搞好優(yōu)生優(yōu)育上下功夫，提高人口素質(zhì)等。

“通過開會(huì)，收到的不僅是批評(píng)，還有很多建議對(duì)我們未來工作的開展很有幫助?！睆堜J瑩說。

代表參會(huì)率超過90%

當(dāng)了4屆鎮(zhèn)人大代表的龍現(xiàn)社區(qū)書記李仁平說，以往鎮(zhèn)里開人代會(huì)，一年一次，一次會(huì)期最長(zhǎng)兩天，最短半天，主要是審議鎮(zhèn)政府工作報(bào)告?！敖稚系哪膫€(gè)路燈不亮了、哪條水管被挖爛了，在一年一次的人代會(huì)上根本提不上議事日程?！崩钊势秸f。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)，僅憑我一個(gè)人大主席，能監(jiān)督多少政府工作？”水江鎮(zhèn)人大主席鄧強(qiáng)定直言。

然而，在實(shí)行季會(huì)制之后，“街上的哪個(gè)路燈不亮了、哪條水管被挖爛了”之類的議題不僅可以在人代會(huì)上反映，而且代表可以對(duì)這些事進(jìn)行督辦。取得了整改效果，代表在群眾中的威信得以增強(qiáng)。

對(duì)于鎮(zhèn)上的重點(diǎn)工作，代表可以批評(píng)、建議，提出的建議被采納后，真正實(shí)現(xiàn)了人大代表在代表人民管理社會(huì)事務(wù)。

為了進(jìn)一步發(fā)揮季會(huì)制的作用，水江鎮(zhèn)黨委順勢(shì)推進(jìn)這項(xiàng)工作創(chuàng)新，要求鎮(zhèn)人大每次會(huì)前組織代表就所審議的議題進(jìn)行視察，并鼓勵(lì)代表個(gè)人持證視察，掌握相關(guān)工作的實(shí)際情況。

對(duì)鎮(zhèn)政府的報(bào)告，鎮(zhèn)黨委要求必須經(jīng)過政府辦公會(huì)、黨委會(huì)集體審查討論后上人代會(huì)，杜絕工作報(bào)告只寫成績(jī)，淡化問題，不寫措施，而且要求報(bào)告中多用多媒體、PPT等，有圖為證，讓代表能看懂、“眼見為實(shí)”。

在多方努力下，水江鎮(zhèn)人代會(huì)上，代表履職熱情越來越高，提出問題越來越較真，會(huì)議也越開越有質(zhì)量。盡管水江鎮(zhèn)最遠(yuǎn)的村到鎮(zhèn)上要幾個(gè)小時(shí)，但每次人代會(huì)代表到會(huì)率都在90%以上，一些代表為了開會(huì)甚至提前一天趕到鎮(zhèn)上。

代表剛性述職

“最初形成這樣的想法，是源于鎮(zhèn)五屆人大二次會(huì)議?！睋?jù)了解，2007年4月，劉先暢來到水江鎮(zhèn)任黨委書記，并當(dāng)選為鎮(zhèn)人大主席?！爱?dāng)時(shí)集中代表開會(huì)，只選人大主席，議程太過單一，就增加了相關(guān)議程和內(nèi)容，把人代會(huì)開得實(shí)在一些。由此想到，形成季會(huì)制度，加強(qiáng)工作的薄弱環(huán)節(jié)，可以充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用?！眲⑾葧痴f。

從那時(shí)開始，在劉先暢的推動(dòng)下，“季會(huì)制”在水江人大推行開來。

而除了加強(qiáng)對(duì)政府工作的監(jiān)督，水江鎮(zhèn)“季會(huì)制”的另一項(xiàng)重要議程是代表履職。

“當(dāng)選代表以來，我?guī)ьI(lǐng)選民籌集資金600余萬元，為6社群眾延伸機(jī)耕路800米……”2011年7月11日，在水江鎮(zhèn)第五屆第十九次人代會(huì)上，完成政府工作報(bào)告測(cè)評(píng)后，大順村的鎮(zhèn)人大代表周文芳走上發(fā)言席，向代表們作履職經(jīng)驗(yàn)交流發(fā)言。

“人大代表在季會(huì)上作履職經(jīng)驗(yàn)交流發(fā)言，既是將自己的履職情況向大會(huì)作匯報(bào)，更是讓代表接受全體代表監(jiān)督。”劉先暢說。

這種代表履職經(jīng)驗(yàn)交流被劉先暢稱為“代表述職”?！按碜雎穆毲闆r介紹，實(shí)際上就是向其他代表匯報(bào)自己在一段時(shí)間履行職責(zé)的情況，既是向選民和選民代表述職，也是向人代會(huì)述職。”

“聽取其他代表的履職交流發(fā)言，覺得自己還做得很不夠。能相互聽聽別人是怎么履職的，好為自己履職吸取點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。”山水村會(huì)計(jì)、水江鎮(zhèn)人大代表秦順祿聽著臺(tái)上其他代表的發(fā)言，頗有啟發(fā)。

“以前是一年開一次人代會(huì)，聽聽報(bào)告，舉舉手，閉會(huì)后完全感覺不到自己是個(gè)代表?，F(xiàn)在，每季度開一次會(huì)議，我們履職的機(jī)會(huì)大大增加了，對(duì)政府工作能夠及時(shí)了解，同時(shí)，也能夠借鑒其他代表履職的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)自己履職有著相當(dāng)大的好處?！敝軡晌拇肀硎荆懊總€(gè)季度能夠聽取政府相關(guān)部門的專項(xiàng)工作報(bào)告，及時(shí)了解政府工作動(dòng)態(tài)，能更好地監(jiān)督政府工作。在走訪選民時(shí)，我們也能夠更好地為選民解釋各方面的問題，更好地為選民服務(wù)?！?

曾擔(dān)任過水江鎮(zhèn)人大主席的趙楓倫認(rèn)為，水江鎮(zhèn)人大“季會(huì)制”為人大代表建言獻(xiàn)策提供了良好的平臺(tái)。作為鎮(zhèn)級(jí)人大代表，如果說一年只參加一次人代會(huì)，對(duì)代表履職是極為不利的，也易滋生代表的履職惰性，甚至容易使他們忘了自己還是一名人大代表。而“季會(huì)制”就能較好解決這一難題，能讓每一個(gè)代表都有機(jī)會(huì)一展自己的才華，將自己的所思所想和選區(qū)群眾的建議要求帶到會(huì)上來，代表人民行使好自己的權(quán)力。

推廣價(jià)值應(yīng)視具體情況而定

2014年9月，在全國(guó)人大常委會(huì)舉辦的全國(guó)縣鄉(xiāng)人大工作研討會(huì)上，水江鎮(zhèn)相關(guān)負(fù)責(zé)人作了大會(huì)發(fā)言，季會(huì)制引起了全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)部門的重視。

據(jù)了解，如何發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用，已經(jīng)納入全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)研究日程。

“水江鎮(zhèn)季會(huì)制符合地方組織法的規(guī)定，把單項(xiàng)監(jiān)督與整體監(jiān)督、分散監(jiān)督與集中監(jiān)督結(jié)合起來，凸現(xiàn)了人大監(jiān)督的剛性?！彼?zhèn)黨委書記杜武說。

他認(rèn)為，人大季會(huì)制依靠民主的力量，將黨委、政府的決策轉(zhuǎn)化為全體人民群眾的意志，不僅使各項(xiàng)工作體現(xiàn)了社情民意，而且有利于凝聚人心，提升工作效率。

“水江鎮(zhèn)季會(huì)制是在體制內(nèi)的探索和創(chuàng)新，具有推廣意義?！蔽髂险ù髮W(xué)行政法學(xué)院副院長(zhǎng)王學(xué)輝教授說，這種做法是在規(guī)范運(yùn)行程序和注重實(shí)效上下功夫的體現(xiàn)，有利于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職流于形式的問題。

客觀而言，目前，在一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能作用的發(fā)揮離法律的要求還有不小的距離，存在著開會(huì)難、運(yùn)轉(zhuǎn)難、履職難，人大權(quán)力不到位等問題。水江鎮(zhèn)人大的“季會(huì)制”，依據(jù)地方人大每年至少舉行一次會(huì)議的法律規(guī)定，完全是在法律秩序內(nèi)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力特別是重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)薄弱的難題。一方面加大了人大對(duì)政府的監(jiān)督頻率和力度，增強(qiáng)了監(jiān)督的實(shí)效性，另一方面，也讓代表更加知情、知政，更好地履行職責(zé)，督促政府更好地開展工作。

“從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的發(fā)展來看，水江鎮(zhèn)人大的‘季會(huì)制，既有現(xiàn)實(shí)意義又有歷史意義，如能開展起來，必將推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作邁上新的臺(tái)階，推動(dòng)基層民主政治建設(shè)向縱深發(fā)展?！庇忻襟w評(píng)論指出。

但是，一些人大工作者也提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大季會(huì)制的一些缺點(diǎn)，例如程序需要精簡(jiǎn)、經(jīng)費(fèi)增加為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來負(fù)擔(dān)等。“每開一次會(huì)需要籌備的事情太多了，一個(gè)季度開一次，時(shí)間太密，根本準(zhǔn)備不過來?！敝貞c市合川區(qū)的一位鎮(zhèn)人大主席直言，每次開人代會(huì)之前，他們都需要大量走訪選民，收集相關(guān)意見建議，與政府及相關(guān)部門溝通銜接，做好會(huì)務(wù)安保工作等，三個(gè)月一次的人代會(huì)會(huì)給鎮(zhèn)人大主席團(tuán)工作帶來難度。

而在一些人看來，“一年開四次人代會(huì)不太現(xiàn)實(shí)”。其原因主要有三點(diǎn)：一是代表多數(shù)兼職，他們有自己的工作和安排，沒有那么多時(shí)間與精力來開人代會(huì)；二是可能很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政根本支付不起這筆開支，會(huì)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政造成很大的負(fù)擔(dān)和壓力；三是鎮(zhèn)政府一年的工作變化也不大，沒有那么多內(nèi)容向人大報(bào)告和審議。

水江鎮(zhèn)是南川區(qū)第一大鎮(zhèn)，面積和人口均占南川區(qū)的1/4，該鎮(zhèn)煤礦眾多，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，因此各項(xiàng)事務(wù)相對(duì)繁多。

“對(duì)于一些相對(duì)較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)較少，實(shí)施季會(huì)制反而顯得形式化?！币幻舜蠊ぷ髡哒f，他認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大季會(huì)制的推廣還需視具體情況而定。

“水江鎮(zhèn)人大‘季會(huì)制探索具有國(guó)家層面的意義?！敝貞c市人大常委會(huì)研究室副主任蔣元文稱，這一探索也符合憲法原則和精神，契合了國(guó)家不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，堅(jiān)持由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民委托集體行使職權(quán)，管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家事務(wù)，從而在更廣闊的范圍實(shí)現(xiàn)人民民主的初衷。

“水江鎮(zhèn)的‘季會(huì)制幾條做法既不神秘，也不高深，多數(shù)地方只要去做，都可以辦到?！薄盎蚩蓮牧硪唤嵌却偈刮覀兯伎佳芯炕鶎用裰髡谓ㄔO(shè)的問題?！笔Y元文說。攝影 趙長(zhǎng)平