以廣州為例談如何完善控制性詳細(xì)規(guī)劃編制

曾慶泳

(廣州市城市規(guī)劃編制研究中心，廣東廣州 510030)

廣州市城市規(guī)劃管理“一張圖”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“一張圖”)是結(jié)合廣州市城市規(guī)劃工作實(shí)踐，以控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“控規(guī)”)信息為主導(dǎo)的，直接應(yīng)用于城市規(guī)劃管理工作的管理圖則形式，是規(guī)劃管理部門(mén)開(kāi)展日常規(guī)劃管理和規(guī)劃行政審批工作的法定依據(jù)?！耙粡垐D”最早于2005年投入使用，經(jīng)過(guò)連續(xù)幾年來(lái)的動(dòng)態(tài)維護(hù)更新，“一張圖”數(shù)據(jù)不斷得到完善。然而，在快速城市化及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，“一張圖”在實(shí)施和指導(dǎo)城市建設(shè)過(guò)程中，規(guī)劃控制指標(biāo)過(guò)細(xì)、控制指標(biāo)彈性不足、建設(shè)用地布局偏離實(shí)際建設(shè)需求等問(wèn)題日益突出，有必要對(duì)“一張圖”的構(gòu)建與實(shí)施進(jìn)行檢討與回顧，梳理和分析“一張圖”控規(guī)信息在實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題，以期為新一輪“一張圖”的完善工作(即控規(guī)編制與修編)提供借鑒。

1 存在的問(wèn)題

1.1 總規(guī)與控規(guī)銜接不足

依據(jù)2008年頒布實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，市總體規(guī)劃(鎮(zhèn)總體規(guī)劃)是指導(dǎo)控規(guī)編制的依據(jù)，控規(guī)的編制必須與總規(guī)相銜接。控規(guī)中劃定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地必須與市總規(guī)(鎮(zhèn)總規(guī))確定的建設(shè)用地相符，即強(qiáng)調(diào)建設(shè)用地在規(guī)模和空間布局兩方面應(yīng)與總規(guī)相一致。根據(jù)這一要求全面檢討和梳理現(xiàn)行“一張圖”數(shù)據(jù)，其中廣州市中心六區(qū)范圍內(nèi)的控規(guī)與現(xiàn)行市總體規(guī)劃(2001～2010)完好銜接，市總體規(guī)劃各項(xiàng)要求基本得到落實(shí)。外圍各區(qū)中控規(guī)與總規(guī)的銜接情況不大理想，控規(guī)建設(shè)用地與總體規(guī)劃建設(shè)用地在空間布局上出入較大。

以納入“一張圖”平臺(tái)中的已批控規(guī)為例，番禺區(qū)23項(xiàng)已批控規(guī)中，與總規(guī)建設(shè)用地完全相符的僅為4項(xiàng)，完全不符總規(guī)的3項(xiàng)，部分與總規(guī)相符的多達(dá)16項(xiàng)(如圖1所示)。這23項(xiàng)控規(guī)總建設(shè)用地面積為67.95 km2，在空間分布上與市總體規(guī)劃(鎮(zhèn)總體規(guī)劃)不一致的建設(shè)用地面積為18.89 km2，約占27.8%。

圖1 番禺區(qū)已批控規(guī)與總規(guī)對(duì)比圖

1.2 專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與控規(guī)銜接不足

部門(mén)規(guī)劃與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃歷來(lái)存在“兩層皮”現(xiàn)象，具體為:

1)部門(mén)規(guī)劃無(wú)法落地，實(shí)施性不強(qiáng)。一般而言，職能部門(mén)牽頭編制的部門(mén)規(guī)劃更多地從自身職能出發(fā)，各項(xiàng)設(shè)施和管道的規(guī)劃基本按服務(wù)范圍和需求規(guī)模角度考慮設(shè)施的落地和敷設(shè)，其所掌握的城市規(guī)劃資料、國(guó)土規(guī)劃資料相對(duì)時(shí)效性較弱，導(dǎo)致部門(mén)規(guī)劃的設(shè)施、管道的落地布局與城市規(guī)劃用地布局相左，如供電部門(mén)的變電站用地與城市規(guī)劃居住用地重疊、高壓電走廊穿越居住區(qū)、污水處理廠靠臨學(xué)校用地等矛盾現(xiàn)象。然而在該類(lèi)問(wèn)題協(xié)調(diào)過(guò)程中，設(shè)施用地的遷改調(diào)整困難重重，要么在合理范圍內(nèi)無(wú)白地安置，要么超出設(shè)施的合理經(jīng)濟(jì)布置范圍。

2)控規(guī)中市政規(guī)劃與上層次市政專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃銜接不足?？傄?guī)層次、分區(qū)規(guī)劃層次的市政規(guī)劃主要是從全局或區(qū)域角度預(yù)測(cè)各類(lèi)設(shè)施的規(guī)模，預(yù)留相應(yīng)的設(shè)施管網(wǎng)用地，但限于規(guī)劃深度的限制等原因，在指導(dǎo)控規(guī)層面等下層次市政規(guī)劃過(guò)程中往往出現(xiàn)規(guī)模不符、用地不合理、管網(wǎng)體系不成系統(tǒng)等復(fù)雜問(wèn)題［1］:如控規(guī)規(guī)劃人口與總規(guī)人口規(guī)模存在差距，以花都區(qū)為例，控規(guī)確定2020年總?cè)丝诳刂圃?00萬(wàn)人以?xún)?nèi)，預(yù)測(cè)2020年用水量為187萬(wàn)m3/d;而按照《廣州城市總體規(guī)劃(2010～2020)》，2020年花都區(qū)規(guī)劃人口約155萬(wàn)，預(yù)測(cè)用水量為114.4萬(wàn)m3/d，兩者存在明顯差距。

1.3 控規(guī)調(diào)整較為頻繁

“一張圖”在面對(duì)日益深入的市場(chǎng)體制改革，在快速增長(zhǎng)的城市建設(shè)面前，控規(guī)的剛性有余、彈性不足等問(wèn)題日益顯露。據(jù)統(tǒng)計(jì)2009年以來(lái)，控規(guī)調(diào)整案件共計(jì)約838宗，并呈逐年遞增態(tài)勢(shì)(見(jiàn)圖2)。

圖2 控規(guī)調(diào)整案件年度分布圖

從調(diào)整案件的情況看，調(diào)整內(nèi)容涉及控規(guī)各項(xiàng)控制指標(biāo)內(nèi)容，且一個(gè)案件可能涉及多項(xiàng)調(diào)整內(nèi)容，如用地性質(zhì)調(diào)整的同時(shí)，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、配套設(shè)施等往往也會(huì)隨著調(diào)整。2013年200多宗控規(guī)調(diào)整案中，涉及調(diào)整地塊將近300塊，涉及調(diào)整內(nèi)容達(dá)607項(xiàng)，其中調(diào)整用地性質(zhì)的案件最多，約占27%，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度調(diào)整占所有調(diào)整內(nèi)容的比例也比較高，僅次于用地性質(zhì)調(diào)整，而對(duì)建筑高度的調(diào)整最少，僅占5%(見(jiàn)圖3)。

2 完善控規(guī)編制的若干建議

圖3 調(diào)整內(nèi)容分類(lèi)統(tǒng)計(jì)

2.1 制訂總規(guī)與控規(guī)有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制

廣州市目前規(guī)劃編制體系中宏觀法定規(guī)劃為城市總規(guī)，微觀層面的法定規(guī)劃為控規(guī)和修建性詳細(xì)規(guī)劃，然而總體規(guī)劃編制的內(nèi)容較宏觀，很難在下層次控規(guī)中進(jìn)行分解落實(shí)，宏觀與微觀之間缺乏中間層級(jí)的規(guī)劃進(jìn)行銜接和落實(shí)。

因此，結(jié)合廣州的實(shí)際情況，建議在總規(guī)編制階段引入“發(fā)展單元”的概念［2］，將目前廣州總規(guī)層面劃定的各級(jí)空間單元擴(kuò)展為“片區(qū)—功能組團(tuán)—發(fā)展單元”，并與控規(guī)層面的“管理單元”相銜接，若干管理單元依據(jù)其主導(dǎo)功能組成發(fā)展單元，最終形成“片區(qū)—功能組團(tuán)—發(fā)展單元—管理單元”四級(jí)空間管理單元。發(fā)展單元中應(yīng)將傳統(tǒng)總規(guī)中較宏觀的發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)用地規(guī)模、人口規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公服配套、交通、生態(tài)綠地等控制內(nèi)容和要求逐級(jí)分解落實(shí)、明確，作為總規(guī)—控規(guī)聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵銜接點(diǎn)和空間平臺(tái)，為控規(guī)階段的規(guī)劃編制提供直接依據(jù)。同時(shí)，管理單元作為控規(guī)層面的空間統(tǒng)籌單元，在實(shí)際編制和實(shí)施過(guò)程中可將相應(yīng)的規(guī)劃控制要求和內(nèi)容整合并反饋到發(fā)展單元中來(lái)，達(dá)到控規(guī)實(shí)施對(duì)總規(guī)的實(shí)時(shí)反饋，有利于總規(guī)的修編和修訂。

2.2 搭建市區(qū)聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)作的聯(lián)動(dòng)編制平臺(tái)

目前廣州市正大力推進(jìn)新型城市化，規(guī)劃編制面臨著規(guī)劃理念、規(guī)劃組織模式等各方位的革新。規(guī)劃編制特別是控規(guī)的編制，應(yīng)承此次新型城市化規(guī)劃編制新要求的契機(jī)，探索建立市區(qū)聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)作的聯(lián)動(dòng)編制平臺(tái)和機(jī)制。

首先，在市區(qū)聯(lián)動(dòng)要求下，重新明確市、區(qū)兩級(jí)政府及相應(yīng)規(guī)劃管理部門(mén)的職責(zé)。市一級(jí)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃立法、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)研究和規(guī)劃工作的統(tǒng)籌和指導(dǎo)，將主要職能放在制訂規(guī)劃編制計(jì)劃、規(guī)劃項(xiàng)目立項(xiàng)把關(guān)、規(guī)劃編制技術(shù)和成果審查驗(yàn)收等標(biāo)準(zhǔn)的制訂、成果審查等環(huán)節(jié)中。而區(qū)一級(jí)部門(mén)應(yīng)根據(jù)上層部門(mén)的要求具體組織規(guī)劃編制工作，其職能應(yīng)放在規(guī)劃前期研究、規(guī)劃組織推進(jìn)、編制進(jìn)度統(tǒng)籌、成果征詢(xún)、成果組織上報(bào)等環(huán)節(jié)。

其次，規(guī)劃編制過(guò)程中應(yīng)大力嘗試建立部門(mén)協(xié)作、多規(guī)融合的協(xié)調(diào)平臺(tái)。規(guī)劃部門(mén)召集國(guó)土、水務(wù)、電力、電信、環(huán)衛(wèi)等職能部門(mén)組建部門(mén)協(xié)作平臺(tái)，重點(diǎn)對(duì)各類(lèi)設(shè)施和管線(xiàn)的落實(shí)和控制、設(shè)施規(guī)模容量、服務(wù)半徑和范圍進(jìn)行部門(mén)間的協(xié)調(diào)和討論，將部門(mén)間的矛盾與信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題消除在規(guī)劃編制階段，確保各類(lèi)設(shè)施和管線(xiàn)規(guī)劃順利落地建設(shè)。

2.3 構(gòu)建剛?cè)岵?jì)的控規(guī)指標(biāo)體系

廣州控規(guī)層面中“管理單元—細(xì)分地塊”控制體系已沿用多年，但在日常規(guī)劃管理應(yīng)用實(shí)踐中，往往忽視管理單元層面的管控要求和指標(biāo)體系的統(tǒng)籌作用，而將起初預(yù)設(shè)為引導(dǎo)性控制內(nèi)容的細(xì)分地塊指標(biāo)作為規(guī)劃管理的剛性指標(biāo)。然而細(xì)分地塊各項(xiàng)指標(biāo)過(guò)于機(jī)械，在城市建設(shè)快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)利益的多重驅(qū)使下，控規(guī)地塊指標(biāo)頻繁遭遇調(diào)整的訴求。因此，結(jié)合廣州市規(guī)劃實(shí)踐，應(yīng)重新梳理“管理單元—細(xì)分地塊”兩者的關(guān)系，強(qiáng)化規(guī)劃管理單元的剛性管控作用，弱化分地塊指標(biāo)剛性強(qiáng)度，依托控規(guī)管理單元，建立控規(guī)剛?cè)岵?jì)的控制體系。

首先，以規(guī)劃管理單元控制指標(biāo)為強(qiáng)制性控制內(nèi)容，以單個(gè)地塊的控制指標(biāo)為指導(dǎo)性?xún)?nèi)容。管理單元的建設(shè)用地規(guī)模、人口規(guī)模、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度規(guī)模等應(yīng)嚴(yán)格按科學(xué)論證的上限指標(biāo)進(jìn)行控制。在遵循規(guī)劃管理單元強(qiáng)制性控制內(nèi)容的前提下，依照一定的程序，可對(duì)單個(gè)地塊的控制指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。但地塊強(qiáng)度指標(biāo)的調(diào)整應(yīng)在整個(gè)管理單元的層面進(jìn)行統(tǒng)籌平衡、增減掛鉤。為保護(hù)公眾利益，在既定的人口規(guī)模前提下，公共設(shè)施、市政配套、開(kāi)敞空間的規(guī)模和數(shù)量不得減少，但其位置可在管理單元內(nèi)根據(jù)科學(xué)論證后進(jìn)行調(diào)整。其次，為應(yīng)對(duì)難以預(yù)判的市場(chǎng)建設(shè)行為，細(xì)分地塊應(yīng)強(qiáng)化用地兼容的規(guī)劃理念，明確各類(lèi)用地性質(zhì)的相容性，并進(jìn)一步細(xì)化提出各用地性質(zhì)對(duì)應(yīng)下的各類(lèi)型建筑的相容性，在用地兼容表的基礎(chǔ)上提出建筑兼容表。為提高用地兼容規(guī)劃的可操作性，應(yīng)同時(shí)制訂合理的用地兼容、建筑兼容實(shí)施指導(dǎo)細(xì)則，以指導(dǎo)規(guī)劃管理工作。

3 結(jié)語(yǔ)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作機(jī)制逐步深入的當(dāng)下，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益多變和難以預(yù)判的建設(shè)需求，對(duì)控規(guī)編制的技術(shù)、方法、機(jī)制等方面的探討將是規(guī)劃業(yè)界的一項(xiàng)重要課題。文章對(duì)廣州市構(gòu)建實(shí)施“一張圖”平臺(tái)以來(lái)，圍繞控規(guī)存在的問(wèn)題進(jìn)行檢討和反思，針對(duì)控規(guī)編制和完善從總規(guī)—控規(guī)聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)作、控制指標(biāo)體系等方面提出若干建議，以期對(duì)規(guī)劃工作有所裨益。

［1］廣州市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制(2011年)(市政)［Z］.2011:16-18.

［2］孫 翔，姚燕華.基于規(guī)劃發(fā)展單元的總規(guī)—控規(guī)聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究——以廣州市為例［J］.城市規(guī)劃，2010，34(4):32-37.

［3］劉理紅.對(duì)老城中心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制方法的思考［J］.山西建筑，2013，39(3):16-17.