如何走出“鄰避”困境

於常勇

能源類(lèi)設(shè)施“鄰避”現(xiàn)象：

新建核能發(fā)電廠、火力發(fā)電廠、煉油廠與石化工廠等所致

廢棄物類(lèi)設(shè)施“鄰避”現(xiàn)象：

新建垃圾處理焚化廠、污水處理廠等所致

社會(huì)類(lèi)設(shè)施“鄰避”現(xiàn)象：

新建特殊交通設(shè)施、火葬殯儀、精神病院等所致

別動(dòng)我家后院

如何應(yīng)對(duì)“鄰避”現(xiàn)象，處理“鄰避”矛盾，避免“鄰避”沖突，成為一個(gè)地方能否持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的待解難題

法國(guó)有句名言：“改革很好，但最好從鄰居家開(kāi)始?！?/p>

享受好處，不擔(dān)損失，這就是“鄰避”效應(yīng)的體現(xiàn)。

所謂“鄰避”效應(yīng)（Not-In-My-Backyard），是指某地居民因擔(dān)心公共設(shè)施對(duì)身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值等帶來(lái)負(fù)面影響，從而產(chǎn)生嫌惡情結(jié)，滋生“不要建在我家后院”的心理，進(jìn)而采取高度情緒化的集體反對(duì)甚至抗?fàn)幮袨椤?/p>

比如垃圾問(wèn)題——“垃圾圍城”是城市發(fā)展的心病。用填埋方式處理，既占土地又污染。用焚燒方式處理，既能發(fā)電又清潔。

“垃圾焚燒好不好？”

“當(dāng)然好?！贝蠹耶惪谕暋?/p>

“那如果廠址選在你家門(mén)口，你愿意嗎？”

很多人立馬臉色陡變：“為什么要建在我家門(mén)口？為什么不建在別處？”

“鄰避”效應(yīng)就這樣產(chǎn)生了——“雞屎拉在我家后院，雞蛋卻下在別人家里，我不干?！?/p>

幾乎每個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家都經(jīng)歷過(guò)“鄰避”主義時(shí)期——步入城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時(shí)期，原有能源供給、廢物處理等公共設(shè)施，無(wú)法滿足城鎮(zhèn)化之需，就必然需要新建。

而新建公共設(shè)施，就難免引發(fā)“鄰避”沖突。

上世紀(jì)80年代，美國(guó)預(yù)定興建81座廢棄物處理場(chǎng)，但只有8座順利完成，原因就在于民眾激烈的“鄰避”行動(dòng)。

進(jìn)入新世紀(jì)后，我國(guó)步入城鎮(zhèn)化高速發(fā)展期，“鄰避”效應(yīng)也開(kāi)始在各大城市蔓延。

在“鄰避”效應(yīng)面前，一些地方政府陷入“項(xiàng)目批復(fù)→居民抗議→項(xiàng)目啟動(dòng)→抗議升級(jí)→政府妥協(xié)→項(xiàng)目轉(zhuǎn)移→新一輪循環(huán)”的消極模式。

這種被動(dòng)局面若不改變，會(huì)極大制約城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)升級(jí)——比如垃圾問(wèn)題，現(xiàn)在全國(guó)2/3的大中城市都面臨“垃圾圍城”危機(jī)。

當(dāng)“鄰避”效應(yīng)盛行時(shí)，其實(shí)大家都輸了。

“鄰避”為何難避

一邊是城市公共設(shè)施嚴(yán)重不足，一邊是公眾的強(qiáng)烈抵制，“鄰避”效應(yīng)使公共設(shè)施像個(gè)落不了地的皮球，被踢來(lái)踢去，何以如此？

工業(yè)化高速發(fā)展之必然

自2002年開(kāi)始，中國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放以來(lái)的第三個(gè)工業(yè)快速發(fā)展期，各地政府上馬了一系列能源、化工等工業(yè)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目較易產(chǎn)生環(huán)境問(wèn)題，引發(fā)周邊居民嫌惡、排斥情緒。

城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)之結(jié)果

中國(guó)步入城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時(shí)期，原有城市公共設(shè)施——譬如交通設(shè)施、能源供給及廢物處理等，無(wú)法滿足城市化要求，必然要求新建公共設(shè)施。

居民環(huán)保意識(shí)日益高漲

過(guò)去居民收入水平較低，主要關(guān)注點(diǎn)在于如何提高物質(zhì)生活水平，而現(xiàn)在越來(lái)越關(guān)注生活環(huán)境——原本環(huán)境因子未包含在人的消費(fèi)函數(shù)當(dāng)中，現(xiàn)在包含進(jìn)來(lái)了。

政府決策透明度不夠

有的地方政府存在“鴕鳥(niǎo)思維”，明知項(xiàng)目存在巨大爭(zhēng)議，但不選擇公開(kāi)透明的科學(xué)決策程序，而是回避矛盾，試圖通過(guò)偷偷摸摸的方式大干快上，造成既定事實(shí)逼迫公眾接受，殊不知這樣只會(huì)激化矛盾。

環(huán)評(píng)結(jié)果公信力不足

“鄰避”設(shè)施建設(shè)前的環(huán)評(píng)工作，只是支持建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)方，比如政府或者承建單位，單方面邀請(qǐng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)開(kāi)展測(cè)評(píng)，而非獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，其環(huán)評(píng)結(jié)果的權(quán)威性受到群眾質(zhì)疑。

公共參與機(jī)制不健全

由于害怕“鄰避”效應(yīng)拖后腿，相關(guān)建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位以及相關(guān)政府監(jiān)管部門(mén)，往往在環(huán)評(píng)公眾參與環(huán)節(jié)走過(guò)場(chǎng)，甚至根本沒(méi)有公眾參與，引起公眾的猜忌、逆反心理。

擔(dān)心健康受威脅

居民們擔(dān)心這些公共設(shè)施會(huì)對(duì)周邊環(huán)境造成直接污染，對(duì)自己的健康安全帶來(lái)威脅。

擔(dān)心房產(chǎn)會(huì)貶值

房產(chǎn)是一般家庭的主要資產(chǎn)——居民們擔(dān)心這些公共設(shè)施會(huì)引起自家房產(chǎn)大幅貶值。

專(zhuān)業(yè)知識(shí)的缺失

公眾對(duì)這些項(xiàng)目缺乏了解。以PX項(xiàng)目為例，很多人覺(jué)得PX毒性很大，但其實(shí)毒性很小，其“毒性”與咖啡相當(dāng)，這是世界衛(wèi)生組織的結(jié)論。

產(chǎn)生不平衡心理

“雞屎拉在我家后院，雞蛋卻下在別人家里?！焙芏嗑用癞a(chǎn)生不平衡心理——憑什么要我們來(lái)承擔(dān)應(yīng)該整個(gè)社會(huì)承擔(dān)的后果。

“鄰避”效應(yīng)解題方程式

借用他山之石，對(duì)影響公眾利益的項(xiàng)目進(jìn)行民主協(xié)商、科學(xué)決策、信息公開(kāi)、嚴(yán)格監(jiān)管，并給予合理補(bǔ)償，當(dāng)可破解“鄰避”困境

政府決策應(yīng)從自上而下的“決定—宣布—執(zhí)行—沖突”模式轉(zhuǎn)化為“參與—協(xié)商—共識(shí)—執(zhí)行”模式

建立項(xiàng)目信息公示制度

關(guān)系人民身心健康和財(cái)產(chǎn)安全的公共信息，需要用法律強(qiáng)制規(guī)定公示出來(lái)——消除信息不完全和不對(duì)稱(chēng)對(duì)公眾心理和政府決策的負(fù)面影響。

建立項(xiàng)目公眾參與機(jī)制

切實(shí)保證公眾對(duì)“鄰避”項(xiàng)目的知情權(quán)、參與權(quán)，讓其參與項(xiàng)目決策、環(huán)評(píng)、聽(tīng)證、監(jiān)督整個(gè)過(guò)程，與政府、企業(yè)建立互信關(guān)系。

完善項(xiàng)目共同監(jiān)管制度

引入雙方信賴(lài)的第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)“鄰避”項(xiàng)目建設(shè)營(yíng)運(yùn)進(jìn)行評(píng)估、監(jiān)督與監(jiān)測(cè)，并讓其在“鄰避”沖突中發(fā)揮重要釋惑和平衡作用。如果環(huán)保措施不達(dá)標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定太低，再優(yōu)惠的措施，再用心的宣傳，都無(wú)法化解公眾心頭的疙瘩

給“鄰避”設(shè)施系好“安全帶”

既然“鄰避”設(shè)施是一定要建的，居民安全也是一定要保障的，那么要做的就是，采用一流的技術(shù)，達(dá)到一流的標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)技術(shù)安全進(jìn)行權(quán)威評(píng)估

要引入專(zhuān)業(yè)的、公正的第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)“鄰避”設(shè)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，加強(qiáng)檢測(cè)并定期發(fā)布結(jié)果，減輕居民的恐懼與不安。

建立預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)措施

要制訂詳細(xì)的施工區(qū)和生活區(qū)的環(huán)境保護(hù)計(jì)劃，為居民提供應(yīng)對(duì)可能損害的保險(xiǎn)性措施。

誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)被影響誰(shuí)受償，這是解決“鄰避”沖突的寶貴經(jīng)驗(yàn)——補(bǔ)償機(jī)制會(huì)大大降低“鄰避”沖突發(fā)生的可能和規(guī)模

建立補(bǔ)償平衡機(jī)制

修建公共設(shè)施，雖然對(duì)多數(shù)人有益，但會(huì)對(duì)少數(shù)人造成影響，那政府就應(yīng)該建立利益補(bǔ)償和平衡制度，對(duì)受影響的人群進(jìn)行合理補(bǔ)償。

建立環(huán)?；仞仚C(jī)制

設(shè)立公園、圖書(shū)館、運(yùn)動(dòng)中心、溫水游泳池等，供附近民眾免費(fèi)（或打折）使用。此外，還可以給予減免電費(fèi)、給予獎(jiǎng)學(xué)金等回饋補(bǔ)償。

美國(guó)經(jīng)驗(yàn)

1980年以后，鑒于“鄰避”運(yùn)動(dòng)愈演愈烈，紐約建立了“平等共享選址程序”，成功走出“鄰避”困境。每年，紐約市長(zhǎng)會(huì)公布城市新建、擴(kuò)建的公共設(shè)施，進(jìn)行項(xiàng)目投資預(yù)算和選址可行性論證。社區(qū)董事會(huì)90天內(nèi)進(jìn)行反饋，將報(bào)告通知居民、舉辦聽(tīng)證會(huì)、向城市規(guī)劃委員會(huì)提交意見(jiàn)。設(shè)施地址選定后，社區(qū)董事會(huì)有權(quán)設(shè)立設(shè)施監(jiān)督委員會(huì)，全程監(jiān)督。另外，公共設(shè)施規(guī)建過(guò)程，每一步都強(qiáng)調(diào)公眾參與。一個(gè)項(xiàng)目至少舉行四次聽(tīng)證會(huì)，城市規(guī)劃委員會(huì)每月還會(huì)舉行兩次公眾聽(tīng)證例會(huì)，最大限度鼓勵(lì)公眾參與，且從善如流。

韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)

1997年，韓國(guó)出臺(tái)《促進(jìn)區(qū)域性垃圾處理設(shè)施建設(shè)法》。主管部門(mén)公布垃圾處理設(shè)施的建設(shè)計(jì)劃和備選方案；由設(shè)施服務(wù)區(qū)域內(nèi)居民組成選址委員會(huì)；后者選擇專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)論證篩選，主管部門(mén)對(duì)最終選址位置和圖紙進(jìn)行公示；居民代表、議會(huì)成員以及專(zhuān)家組成“居民支持顧問(wèn)團(tuán)”，選擇專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境影響調(diào)查，確定“環(huán)境影響范圍”。

新加坡經(jīng)驗(yàn)

新加坡之所以很少發(fā)生“鄰避”沖突，就在于它對(duì)公共設(shè)施項(xiàng)目制定了最嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)保部門(mén)會(huì)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)加以控制，并貫穿開(kāi)發(fā)、運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)。

奧地利經(jīng)驗(yàn)

走近奧地利首都維也納垃圾焚燒廠，看不見(jiàn)煙塵，聽(tīng)不到噪音，聞不到臭味。維也納采用先進(jìn)廢氣凈化處理技術(shù)，垃圾經(jīng)1150℃高溫焚燒后，廢氣成為環(huán)保氣體，殘?jiān)糜谥圃旖ㄖ牧稀巳吮芏h(yuǎn)之的垃圾焚燒廠搖身變?yōu)槁糜尉包c(diǎn)。

英國(guó)經(jīng)驗(yàn)

過(guò)去10年，英國(guó)垃圾焚燒發(fā)電廠增加了一倍，民眾何以接受？關(guān)鍵在于英國(guó)擁有“污染物釋放和轉(zhuǎn)移登記”數(shù)據(jù)庫(kù)，任何人都可以登錄，閱讀該工廠對(duì)環(huán)境影響的全面評(píng)估報(bào)告。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)建立回饋金制度解決“鄰避”效應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。例如，臺(tái)北市木柵垃圾焚燒廠建設(shè)了博嘉運(yùn)動(dòng)公園，公園內(nèi)設(shè)有溫水游泳池、兒童游戲場(chǎng)、閱覽室、藝文教室、多功能集會(huì)廳及停車(chē)場(chǎng)等公共設(shè)施，免費(fèi)供鄰近居民使用。焚燒廠每燒1噸垃圾就拿出200元新臺(tái)幣，支持當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)和民眾福利。

韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)

韓國(guó)發(fā)布《促進(jìn)區(qū)域性垃圾處理設(shè)施建設(shè)法》，選擇專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)設(shè)施進(jìn)行環(huán)境影響調(diào)查，確定“環(huán)境影響范圍”，對(duì)焚燒廠圍墻外300米范圍內(nèi)的居民實(shí)行相關(guān)優(yōu)惠和補(bǔ)貼，比如用電優(yōu)惠。這樣，垃圾焚燒廠周?chē)姆績(jī)r(jià)不降反升，當(dāng)?shù)孛癖娨矊?duì)相關(guān)項(xiàng)目持認(rèn)同態(tài)度。