論地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展及風(fēng)險(xiǎn)防控

吳金鋒

摘要：地方政府投融資平臺(tái)能夠助力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但它存在的風(fēng)險(xiǎn)也危及到正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。本文對(duì)地方投融資平臺(tái)的產(chǎn)生及歷史內(nèi)應(yīng)等進(jìn)行論述，發(fā)現(xiàn)地方政府投融資平臺(tái)存在的風(fēng)險(xiǎn)，并提出一些防范風(fēng)險(xiǎn)的建議。

關(guān)鍵詞：地方政府投融資平臺(tái) 發(fā)展 風(fēng)險(xiǎn)防控

一、地方政府融資平臺(tái)概述

地方政府融資平臺(tái)是指由政府出資設(shè)立，授權(quán)進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)開發(fā)、對(duì)外融資、經(jīng)營管理等活動(dòng)，主要以公共設(shè)施收費(fèi)、財(cái)政資金、經(jīng)營收入為還款來源的法人機(jī)構(gòu)。地方政府融資平臺(tái)的主要特征包括：政府擁有決定權(quán)、具有承擔(dān)政府公益性項(xiàng)目投融資功能、性質(zhì)為獨(dú)立的企業(yè)法人或事業(yè)法人、以商業(yè)銀行貸款作為主要資金來源、政府會(huì)給予一定的財(cái)政資金等。

地方政府融資平臺(tái)按照其作用可以劃分為：?jiǎn)我蝗谫Y平臺(tái)、公益性投融資平臺(tái)、經(jīng)營性投融資平臺(tái)、綜合性投融資平臺(tái)、轉(zhuǎn)貸平臺(tái)等。

二、我國地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)生的原因及現(xiàn)狀

（一）地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)生的歷史內(nèi)因

地方政府預(yù)算要求做到按量入為出，且收支要達(dá)到平衡不可出現(xiàn)赤字現(xiàn)象。我國的城市化發(fā)展非常迅速，地方政府必須想辦法籌集資金來彌補(bǔ)基礎(chǔ)建設(shè)資金缺口，地方政府融資平臺(tái)也就成了時(shí)代發(fā)展的必然產(chǎn)物。促成其產(chǎn)生的具體原因主要包括：一是政府財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放、財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配；二是政府官員行政考核機(jī)制的不合理容易導(dǎo)致沖動(dòng)投資；三是新財(cái)政金融政策給地方政府融資平臺(tái)打開了方便之門；四是銀行出于自身經(jīng)營和發(fā)展的壓力向政府融資平臺(tái)貸款。

（二）地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)狀

自國家通過擴(kuò)大內(nèi)需來應(yīng)對(duì)金融危機(jī)以后，地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張，更為嚴(yán)重的是現(xiàn)在地方政府財(cái)政部門對(duì)融資平臺(tái)的債務(wù)沒有嚴(yán)格的管控，沒有形成有效的信息公示制度。地方政府融資平臺(tái)的借貸方式多樣，借貸款項(xiàng)成分較為復(fù)雜，具體規(guī)模難以被確切的估算，這就導(dǎo)致無法對(duì)其進(jìn)項(xiàng)有效的評(píng)估和預(yù)警，諸如債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)過快、違規(guī)聯(lián)保和互保、投資沖動(dòng)強(qiáng)烈等問題讓人擔(dān)憂。

三、地方政府融資平臺(tái)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）投融資平臺(tái)制度風(fēng)險(xiǎn)

地方政府投融資平臺(tái)作為政府設(shè)立的半官方機(jī)構(gòu)，其融資活動(dòng)卻欠缺規(guī)范化的管理。在實(shí)際工作中地方政府投融資平臺(tái)的資產(chǎn)管理權(quán)一般都在國資委，而資金的管理權(quán)通常卻歸屬于財(cái)政局。這主要是因?yàn)槠脚_(tái)公司主管部門對(duì)融資的關(guān)注超過了對(duì)資金的管理，使得地方投融資平臺(tái)出現(xiàn)了話語權(quán)弱、操作程序不規(guī)范、治理結(jié)構(gòu)不完善等一些列問題?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要資金的數(shù)額較大，政府財(cái)政收入不能支撐其所需資金，缺口部分主要依靠融資平臺(tái)從銀行貸款來給予彌補(bǔ)，而銀行出于自身考慮目的也愿意貸款給政府支持的融資平臺(tái)，但是地方政府投融資平臺(tái)約束機(jī)制不強(qiáng)，一旦出現(xiàn)投資收益不能抵補(bǔ)成本支出時(shí)，這些債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就很可能轉(zhuǎn)移給商業(yè)銀行系統(tǒng)或政府財(cái)政。

（二）投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

從理論上來說，地方政府投融資平臺(tái)既可以從銀行貸款，也可以使用發(fā)行債券等形式來實(shí)現(xiàn)融資。但在實(shí)際工作中，地方政府融資平臺(tái)的直接融資渠道卻并不暢通，公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目所需資金主要還是依靠間接融資的方式來獲得，銀行貸款還是地方政府融資平臺(tái)的主要融資渠道，融資結(jié)構(gòu)較為單一。地方政府融資平臺(tái)籌集資金是基于政府的信用，如果項(xiàng)目單位發(fā)生償債危機(jī)，地方政府承擔(dān)的隱形債務(wù)就會(huì)增加。此外，地方政府融資中的銀行資金占比過高，如果融資規(guī)模超過地方政府的承受力，資金鏈條就有可能發(fā)生斷裂，最終導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)朝銀行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。

（三）投融資平臺(tái)融資透明度低

融資狀況不透明一直是地方政府投融資平臺(tái)的一個(gè)主要問題，不但商業(yè)銀行難以掌握平臺(tái)情況，甚至連地方政府也對(duì)融資平臺(tái)情況一知半解。此外，同地方政府相比銀行在融資平臺(tái)信息獲取上處于劣勢(shì)地位，用來控制地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的管理手段很少，基本也只能依靠政府擔(dān)保來規(guī)避自身的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，但在實(shí)際工作中公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金通常由投融資平臺(tái)公司統(tǒng)借統(tǒng)還，而貸款的真正使用者卻是建設(shè)單位，項(xiàng)目融資的責(zé)任主體顯得不清晰。地方政府投融資平臺(tái)自身就是高負(fù)債運(yùn)營、其在資金的使用上也沒有什么管理、平臺(tái)本身也不是項(xiàng)目的最終受益者，上述這些原因使得貸款資金脫離了原借款人的監(jiān)控，如果還款出現(xiàn)問題，放貸銀行想進(jìn)行追溯就變得極為困難。

（四）投融資平臺(tái)貸款擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)大

政府承諾模式和權(quán)力抵押擔(dān)保模式是地方政府投融資平臺(tái)的兩種主要貸款擔(dān)保模式。其中：政府承諾模式是以地方政府的財(cái)政為擔(dān)保物，保證擔(dān)保形式的確特殊，但實(shí)際上根據(jù)相關(guān)法律規(guī)，國家機(jī)關(guān)是不能以擔(dān)保人的身份進(jìn)行擔(dān)保的，很明顯地方政府承諾擔(dān)保模式違反了法律，如果在貸款過程中出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛，銀行自身利益就很難受到法律的保護(hù)；權(quán)力抵押擔(dān)保模式一般是在投融資平臺(tái)設(shè)立的開始階段，將土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押向銀行貸款，土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)雖然具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，但其本身的不確定性較強(qiáng)，土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)的預(yù)計(jì)收益是分批實(shí)現(xiàn)的，只能理解為是一種或有債權(quán)，而這與相關(guān)法律規(guī)定的擔(dān)保標(biāo)的要有確定性明顯不符。如果該質(zhì)押標(biāo)的缺失，且地方政府投融資平臺(tái)又不能在規(guī)定期限內(nèi)歸還貸款，那么將出現(xiàn)擔(dān)保真空的現(xiàn)象，這對(duì)放貸銀行來說是巨大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

四、加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防范的建議

（一）加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，建立地方政府投融資責(zé)任制

首先，要強(qiáng)化地方財(cái)政對(duì)融資平臺(tái)的債務(wù)管理力度，并建立地方政府的投融資責(zé)任制。財(cái)政部門作為政府債務(wù)的承貸者和擔(dān)保者，應(yīng)承擔(dān)起政府債務(wù)的相關(guān)責(zé)任，所以要明確財(cái)政部門在平臺(tái)融資管理中的角色地位，加強(qiáng)財(cái)政對(duì)政府債務(wù)的集中管理。地方政府投融資平臺(tái)的貸款融資應(yīng)以地方政府債務(wù)與財(cái)力均衡為基本原則，如果地方政府出現(xiàn)資不抵債的情況，則必須進(jìn)行深入調(diào)查，并考慮追究相關(guān)事項(xiàng)主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

其次，區(qū)別對(duì)待不同地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)。在實(shí)際工作中，應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)的具體情況，對(duì)地方投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整，使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果能夠更準(zhǔn)確的反映客觀事實(shí)。

最后，對(duì)于地方政府的融資風(fēng)險(xiǎn)各放貸銀行應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待。放貸銀行可采取嚴(yán)控項(xiàng)目資本金、分析平臺(tái)償債能力、限放打捆貸款等手段來防范風(fēng)險(xiǎn)。

（二）設(shè)立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)構(gòu)，提升融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力

首先，各地方政府要設(shè)立融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)按照制定好的監(jiān)控指標(biāo)對(duì)平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控分析，對(duì)投融資平臺(tái)可能出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)預(yù)警，防止風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

其次，完善投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)體系。根據(jù)指標(biāo)體系分析平臺(tái)債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，結(jié)合債務(wù)還款期限細(xì)致分析地方政府的還款壓力。

最后，提高投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力。完善平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，科學(xué)制定風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控指標(biāo)，動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)的監(jiān)控平臺(tái)運(yùn)行情況，發(fā)現(xiàn)向地方政府財(cái)政危機(jī)轉(zhuǎn)化的跡象，應(yīng)立即發(fā)出預(yù)警并采取有效的應(yīng)對(duì)措施。

（三）規(guī)范投融資平臺(tái)運(yùn)作，推動(dòng)平臺(tái)融資市場(chǎng)化

首先，掌握平臺(tái)實(shí)際狀況并統(tǒng)一訂立規(guī)。針對(duì)平臺(tái)債務(wù)規(guī)模信息不清晰的現(xiàn)狀，各融資平臺(tái)應(yīng)組織有關(guān)部門清査地其債務(wù)狀況，將政府債務(wù)的總體規(guī)模透明化，以便按債務(wù)償還期限進(jìn)行分類管理。

其次，應(yīng)規(guī)范政府的擔(dān)保行為，避免盲目舉債放大償債風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)政府的融資預(yù)決算在對(duì)本級(jí)人代會(huì)負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)接受財(cái)政部門管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

最后，推動(dòng)政府平臺(tái)融資市場(chǎng)化，用市場(chǎng)機(jī)制約束項(xiàng)目投融資行為。以發(fā)行債券等形式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)資金的籌集具有較高的透明度且約束了較強(qiáng)，這主要因?yàn)閭瘯?huì)被市場(chǎng)機(jī)制約束。所以，應(yīng)推動(dòng)市政債券等融資方式的發(fā)展，鼓勵(lì)投融資平臺(tái)發(fā)行債券。

（四）創(chuàng)新融資渠道，靈活運(yùn)用多種融資方式

不斷創(chuàng)新融資渠道使地方政府脫離對(duì)賣地融資的依賴。積極嘗試在具備條件的地區(qū)發(fā)行地方政府債券，以便推動(dòng)平臺(tái)投融資市場(chǎng)化。此外，可以考慮設(shè)立地方政策性銀行，剝離其商業(yè)性業(yè)務(wù)并集中融資權(quán)限，執(zhí)行政策性投資的意圖。對(duì)有條件上市的城建項(xiàng)目，可考慮適當(dāng)引導(dǎo)市場(chǎng)資本進(jìn)入地方城市設(shè)施建設(shè)。

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