中國地方政府性債務(wù)困局分析及解決途徑

趙耀煌

摘要：2008年以來，全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)蔓延，我國的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化，出口對經(jīng)濟(jì)的拉動效應(yīng)減弱。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增速放緩的壓力，地方政府大量舉債增加支出，使地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷增加，并在債務(wù)管理中出現(xiàn)了大量問題。本文著重分析了中國地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀及其根源，并試著提出一些合理化建議，希望對控制我國地方政府性債務(wù)有一定的借鑒作用。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù) 根源 解決途徑

一、地方政府性債務(wù)概況

根據(jù)中國審計署2013年12月30日發(fā)布的審計結(jié)果顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108，859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26，655.77 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43，393.72 億元。2013年度，地方政府的本級財政收入為68，969.00億元，即便不考慮擔(dān)保等或有負(fù)債，僅政府直接由償還責(zé)任的債務(wù)就達(dá)當(dāng)年財政收入的158%，償債風(fēng)險不言自明。

從支出結(jié)構(gòu)看，已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的10.89萬億元債務(wù)中，用于基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出為8.78萬億元，占87%。其中，除用于土地收儲的債務(wù)形成了大量土地儲備資產(chǎn)；用于軌道交通等市政建設(shè)和交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)的債務(wù)，項(xiàng)目回收周期較長，項(xiàng)目收入難以保障債務(wù)本息的歸還。

從政府層級看，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為17，780.84億元、48，434.61億元、39，573.60億元和3，070.12億元，縣級及以下地方政府債務(wù)規(guī)模占地方債務(wù)總數(shù)的39%，鑒于其財政收入規(guī)模較小，穩(wěn)定性較差，這部分債務(wù)的到期兌付風(fēng)險更大。

二、地方政府性債務(wù)形成的根源

從審計情況看，我國地方政府性債務(wù)最早可追溯到1979年，當(dāng)年有8個縣區(qū)舉借了政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。此后，各地開始陸續(xù)舉債。至1996年底，全國所有省級政府、90.05%的市級政府和86.54%的縣級政府都舉借了債務(wù)。至2010年底，除54個縣區(qū)沒有政府性債務(wù)外，全國其他地方政府均有政府性債務(wù)。這說明，地方政府性債務(wù)是多年累積形成的，雖一定程度上與應(yīng)對國際金融危機(jī)有關(guān)，但其產(chǎn)生的體制性因素主要有以下幾方面：

（一）地方政府財政收支的失衡

1994年的分稅制改革重新劃分了中央和地方的稅源范圍，這使中央取得更大的財源的同時也造成了地方政府稅收渠道大幅收窄，稅源收入大減。與之相對的是，地方政府仍然需要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，導(dǎo)致地方政府財政嚴(yán)重失衡。

2007-2013年全國及地方財政收支情況 單位：億元

[年度＼&全國財政總收入＼&地方財政收入＼&地方收入占比＼&全國財政總支出＼&地方財政支出＼&地方支出占比＼&地方財政缺口＼&2007＼&51，322＼&23，573＼&45.93%＼&49，781＼&38，339＼&77.02%＼&14，767＼&2008＼&61，330＼&28，650＼&46.71%＼&62，593＼&49，248＼&78.68%＼&20，599＼&2009＼&68，518＼&32，603＼&47.58%＼&76，300＼&61，044＼&80.01%＼&28，442＼&2010＼&83，102＼&40，613＼&48.87%＼&89，874＼&73，884＼&82.21%＼&33，271＼&2011＼&103，874＼&52，547＼&50.59%＼&109，248＼&92，734＼&84.88%＼&40，187＼&2012＼&117，254＼&61，078＼&52.09%＼&125，953＼&107，188＼&85.10%＼&46，110＼&2013＼&129，143＼&68，969＼&53.41%＼&139，744＼&119，272＼&85.35%＼&50，303＼&]

上述表格顯示，2007年以來，地方政府以占全國50%左右的財政收入，承擔(dān)了占全國80%左右的財政支出，地方財政缺口逐年增大，在2013年達(dá)到5萬億的歷史峰值。中央和地方財權(quán)與事權(quán)的非對稱性和不平衡發(fā)展，地方政府財政入不敷出是地方債務(wù)問題的最根本原因。

（二）片面的官員晉升考核機(jī)制

改革開放以來，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”被確立為黨的基本路線， GDP增長率由于其易于量化的特點(diǎn)，也成為了我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要考核指標(biāo)，官員的仕途與當(dāng)?shù)谿DP增長速度緊密掛鉤。于是，在追求政績的功利思維牽引下，地方政府往往不惜大舉借債，加大地方建設(shè)投入，意圖靠投資換取經(jīng)濟(jì)的短期效應(yīng)。

我國地方政府主政官員普遍存在任期短，調(diào)動頻繁的特點(diǎn)。在此情況下，地方政府大多償債意識不強(qiáng)，工程項(xiàng)目往往缺乏科學(xué)論證，很少顧及其實(shí)際償還能力，過多投資于建設(shè)周期長、現(xiàn)金回收量少的項(xiàng)目，這客觀上也造成了后續(xù)還款壓力，時間一長，地方上就形成了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（三）地方政府債務(wù)管理的缺失

首先，我國仍有相當(dāng)一部分地方政府的債務(wù)管理制度建設(shè)方面存在空白，債務(wù)管理無法可依。截至2013年6月，未出臺綜合性的政府債務(wù)管理制度的省、市、縣，分別占比36.11%、23.79%和37.51%；未建立風(fēng)險預(yù)警制度的省、市、縣，分別占比50.00%、60.10%和66.34%。

其次，地方政府債務(wù)未能納入政府預(yù)算管理，使得償債資金難以落實(shí)，地方政府入不敷出，只能不斷拓展融資渠道，舉借新債用于償還舊債和維持在建項(xiàng)目的投入，而新的融資渠道（如信托、融資租賃等）的成本相對高昂，造成地方政府債務(wù)的不斷膨脹。

最后，地方人大對地方政府債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)督缺位。一般來說，只有經(jīng)過人大常委會的審核之后，地方政府的融資方案才能正式實(shí)施。但實(shí)際執(zhí)行過程中，由于我國地方人大代表結(jié)構(gòu)凸顯官員化，導(dǎo)致這一本該是屏蔽融資風(fēng)險的重要機(jī)制流于形式，對地方政府舉債監(jiān)督乏力，地方政府的過度舉債行為處于失控和缺乏監(jiān)管的局面之下。endprint

三、國外治理地方債的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）美國——建立風(fēng)險監(jiān)控框架體系

美國的市政債券已有100多年的歷史，是世界上發(fā)展最早，規(guī)模最大的國家，其市場結(jié)構(gòu)、品種創(chuàng)新和監(jiān)管體制都比較完備。從其風(fēng)險監(jiān)控體系來看，美國的市政債券管理建立在法律規(guī)章的基礎(chǔ)上，對發(fā)行主體、風(fēng)險預(yù)警、信息披露、償還機(jī)制都作了細(xì)致的規(guī)定，在政府層面為有效防范市政債券的系統(tǒng)性風(fēng)險提供了有效的保障。

首先對作為發(fā)行主體的地方政府的負(fù)債率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、預(yù)算政策保持穩(wěn)健的能力、財政收入狀況進(jìn)行評估；其次，充分披露發(fā)行人所在地的整體社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、風(fēng)險預(yù)警體系和財政監(jiān)測計劃等；同時，要求作為發(fā)行主體的地方政府必須有一整套的危機(jī)化解機(jī)制，以便在地方政府在財政緊急情況下，可以通過提高稅率和增加收費(fèi)項(xiàng)目來提高政府收入，保證債務(wù)的償付。

（二）英國——限額控制，設(shè)置借款規(guī)則

英國中央政府規(guī)定地方政府借款必須遵守以下兩條規(guī)則：一是政府借款只能用于資本性支出，不得用于經(jīng)常性支出。這條規(guī)則規(guī)定了政府借款的使用方向，一方面確保借款資金被應(yīng)用于可以產(chǎn)生現(xiàn)金流入的投資領(lǐng)域，另一方面也可以防止政府經(jīng)常性支出的膨脹，并保障了還款資金的來源；二是地方政府的債務(wù)余額應(yīng)控制在GDP的4%以內(nèi)，并且必須要證明借款能夠得到償還，必要時中央政府可以否決地方政府的舉債決定。這條規(guī)則限制了政府借款的總體規(guī)模，有效保證了英國政府的債務(wù)余額不會過度膨脹，出現(xiàn)寅吃卯糧的情況。

（三）德國——預(yù)算管理和貸款保險

德國對地方債券的發(fā)行管制較少，州政府可以依據(jù)各州的法律作為依據(jù)，獨(dú)立發(fā)行債券，聯(lián)邦政府不予干預(yù)。但除特殊情況下聯(lián)邦政府批準(zhǔn)破例發(fā)行的赤字債以外，地方政府發(fā)行債券所得資金必須全額投資于市政基礎(chǔ)設(shè)施，并列入地方預(yù)算，以當(dāng)?shù)卣亩愂帐杖氡Ｕ媳窘鸷屠⒌膬斶€。同時，德國地方債的有嚴(yán)格的保險規(guī)定，即未清償?shù)胤絺鶆?wù)必須有公共債務(wù)貸款的保險，并且立法機(jī)構(gòu)對于用作保險的抵押貸款的長期價值有很嚴(yán)格的規(guī)定。

四、應(yīng)對地方債風(fēng)險的途徑

（一）給予地方政府自主發(fā)債權(quán)（自發(fā)自還）

由于我國地方政府融資渠道有限，一旦通過融資平臺向銀行貸款受阻，迫于還款壓力，只能轉(zhuǎn)而通過信托、BT等高融資成本的融資工具。由地方自主發(fā)債一方面能拓寬融資渠道，降低地方政府融資成本；另一方面也有助于借助市場機(jī)制構(gòu)建地方政府的財政信用，提高地方財政預(yù)算執(zhí)行的透明度。

審計署的調(diào)查報告顯示，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是2013年地方政府性債務(wù)最主要的資金來源，分別為55，252億元、12，146億元和11，659億元。其中，債券融資具有融資成本低，年限長的特點(diǎn)，但報告顯示債券融資規(guī)模只占政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)總規(guī)模的10.71%。

2014年5月21日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，將在上海、浙江、廣東等地優(yōu)先試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，此舉可謂我國推進(jìn)地方政府舉債陽光化、市場化破冰之舉。6月23日，廣東率先發(fā)行的期限為5至10年的地方債券，中標(biāo)利率與同期國債利率相當(dāng)，遠(yuǎn)低于同期的銀行貸款利率，較BT、信托等其他融資手段成本優(yōu)勢尤為明顯。

（二）規(guī)范健全地方政府債務(wù)管理機(jī)制

首先，要完善地方政府債務(wù)管理制度立法，建立風(fēng)險控制體系。截至2013年6月，我國還有13個省并未出臺綜合債務(wù)管理制度，有18個省未建立風(fēng)險預(yù)警制度。而且越是基層政府，債務(wù)管理制度的建立越不完善，如縣級政府中，有接近3/4的沒有建立償債準(zhǔn)備金制度，有接近2/3沒有建立風(fēng)險預(yù)警制度。

其次，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，將政府性債務(wù)和或有負(fù)債納入監(jiān)管。通過對地方政府債務(wù)分門別類，建立一套覆蓋地方政府債務(wù)資金來源、用途、償還等各個環(huán)節(jié)的信息統(tǒng)計和報告制度，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的全口徑預(yù)算管理。

再次，中央可參照英國的做法，立法規(guī)定地方政府性債務(wù)的上限，如規(guī)定債務(wù)占當(dāng)?shù)厣夏甓菺DP的比例不得超過30%，利息支出不得超過經(jīng)常性收入的20%，此舉有利于從規(guī)模上控制地方政府性債務(wù)的膨脹。

最后，構(gòu)建一套行之有效的風(fēng)險評估機(jī)制，做到事前審查核準(zhǔn)，事中跟蹤監(jiān)督，事后清算審計的全流程監(jiān)管，并將整個過程公布在政府網(wǎng)站公示，引入群眾監(jiān)督，加大舉債項(xiàng)目的透明度。

（三）改革稅制，充實(shí)地方政府稅收來源

目前我國地方政府普遍面臨財政收入不足以應(yīng)付支出的難題，加上“營改增”導(dǎo)致地方稅源進(jìn)一步縮小，直接導(dǎo)致其對土地出讓收入的依賴程度偏高。截至2012 年底，地方政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34，865億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的37%?；叩耐恋貎r格下，房地產(chǎn)泡沫一旦破滅，土地財政難以為繼，屆時地方債務(wù)危機(jī)將真正爆發(fā)。

因此，應(yīng)積極推進(jìn)稅制改革，重新分配中央與地方的稅收比例已經(jīng)刻不容緩，這樣才能增強(qiáng)地方財政實(shí)力，有效補(bǔ)充地方債的差債來源。

（四）改革官員考核機(jī)制，淡化GDP指標(biāo)

黨的十八大提出了加快建立綜合評價制度，不斷淡化GDP在政績考核評價中的作用。但在現(xiàn)實(shí)中要徹底扭轉(zhuǎn)政績考核的模式，消除地方政府的GDP崇拜仍然任重道遠(yuǎn)。

去年底中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》中強(qiáng)調(diào)：“要把政府負(fù)債作為政績考核的重要指標(biāo)，強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計和責(zé)任追究，防止急于求成，盲目舉債搞“政績工程”的行為?！?/p>

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