新時(shí)期湖南縣域科學(xué)發(fā)展研究

陳文勝　陸福興

新中國(guó)成立后，我國(guó)縣域發(fā)展大致經(jīng)歷了城鄉(xiāng)雙軌發(fā)展階段、以經(jīng)濟(jì)為中心發(fā)展階段、全面發(fā)展階段三個(gè)階段。從2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出科學(xué)發(fā)展觀以后，縣域全面發(fā)展從單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了全面發(fā)展階段，縣域發(fā)展的指導(dǎo)思想發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變：縣域發(fā)展根本任務(wù)逐漸由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變；縣域發(fā)展的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)逐漸由GDP的數(shù)量評(píng)價(jià)向政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)全面發(fā)展評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變；社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)逐漸由城鄉(xiāng)二元分割向城鄉(xiāng)發(fā)展一體化轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，縣域發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期。湖南縣域發(fā)展起步較早，在新的歷史時(shí)期，縣域發(fā)展呈現(xiàn)出了新的態(tài)勢(shì)，需要采取新的對(duì)策。

湖南縣域發(fā)展的新態(tài)勢(shì)

2013年，湖南省委、省政府研究部署了分類指導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建成小康社會(huì)的重大決策和全面啟動(dòng)特色縣域經(jīng)濟(jì)扶持戰(zhàn)略，不僅對(duì)縣域發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更加趨于科學(xué)，而且發(fā)展目標(biāo)更加明確，標(biāo)示著湖南縣域發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變。

——經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量有新的提升。一是經(jīng)濟(jì)總量增勢(shì)喜人。2012年，湖南省97個(gè)縣域完成地區(qū)生產(chǎn)總值14754.22億元，增長(zhǎng)13.7%，占全省總量66.6%，比上年提高0.6個(gè)百分點(diǎn)，縣域生產(chǎn)總值過100億的縣市區(qū)達(dá)到55個(gè)，縣域財(cái)政總收入1015.68億元。

二是運(yùn)行質(zhì)量穩(wěn)健提升。縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化，截至2012年底三次產(chǎn)業(yè)比為17.1：51.2：31.7，與上年同期相比，第一產(chǎn)業(yè)比重下降0.9個(gè)百分點(diǎn)，第二產(chǎn)業(yè)上升0.4個(gè)百分點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)上升0.5個(gè)百分點(diǎn)，工業(yè)的主導(dǎo)地位進(jìn)一步鞏固，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度加快。在中部地區(qū)，長(zhǎng)沙縣、瀏陽市、寧鄉(xiāng)縣3縣（市）排名前三位，其中長(zhǎng)沙縣連續(xù)5年居中部第一。

三是人均產(chǎn)值大幅增加。全省縣域人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)26273元，比上年增長(zhǎng)13.1%，城鄉(xiāng)生活差距進(jìn)一步縮小，農(nóng)民共享改革成果得實(shí)惠的發(fā)展格局正在逐步形成。

——社會(huì)管理保障水平有新的拓展。一是社會(huì)管理重心不斷下移農(nóng)村。各縣域加快推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，部分社會(huì)管理權(quán)限逐步下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，大量公共服務(wù)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能向社會(huì)管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變的力度不斷加大，各縣域全面強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的公共服務(wù)能力不斷提升。

二是城鄉(xiāng)一體化社區(qū)建設(shè)步伐加快。各縣域按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，把城鄉(xiāng)社區(qū)管理和服務(wù)作為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要切入點(diǎn)，積極探索和建立新型社區(qū)管理體系，努力走出一條以社區(qū)管理促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的路子。大部分縣域加大社區(qū)建設(shè)，把人員、社會(huì)資源下沉到社區(qū)，使社區(qū)成為加強(qiáng)社會(huì)管理的結(jié)合點(diǎn)和有效抓手，加快推進(jìn)群眾求助、投訴、報(bào)警聯(lián)動(dòng)受理、處理、反饋機(jī)制；各地就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)治安等政府公共服務(wù)加快向社區(qū)延伸，社區(qū)為群眾提供的服務(wù)不斷綜合化。

三是社會(huì)保障一體化加速推進(jìn)。各縣域把改善民生作為縣域發(fā)展的落腳點(diǎn)，努力擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)，切實(shí)抓好農(nóng)村環(huán)境整治，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理，抓緊解決農(nóng)村飲水安全問題，做好社保、救濟(jì)等民生“托底”工作，加快推進(jìn)農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。長(zhǎng)沙縣在全市率先實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合并軌，城鄉(xiāng)居民在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、政策待遇、經(jīng)辦管理、信息系統(tǒng)方面實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一。

——縣域文化與旅游融合發(fā)展。湖南作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省沉積了諸多縣域農(nóng)業(yè)文明，農(nóng)耕文化和山水田園結(jié)合而成的旅游資源十分豐富，湖南縣域文化與旅游有機(jī)融合自覺性提高，日益成為實(shí)踐湖南文化強(qiáng)省、旅游強(qiáng)省的重要支撐。

在湖南旅游強(qiáng)省戰(zhàn)略和特色縣域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的雙重激勵(lì)下，湖南一大批欠發(fā)達(dá)縣市區(qū)利用當(dāng)?shù)氐奈幕Y源與旅游融合，旅游經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一批旅游強(qiáng)縣正在崛起。

如國(guó)家貧困縣新化縣，利用古老神秘的梅山宗教、武術(shù)、山歌、建筑、飲食等極具審美和史學(xué)價(jià)值的文化孤本，開發(fā)了紫鵲界梯田、梅山龍宮、大熊山國(guó)家森林公園等一大批旅游景區(qū)；地處湘西南邊陲的江永，利用其豐富而獨(dú)特的自然人文景觀和富硒特產(chǎn)，開發(fā)了千古之謎江永女書、千年古村上甘棠、瑤族故地千家峒“三千文化”文化旅游，旅游興縣的放大效應(yīng)在全省逐漸凸顯。

——縣域政務(wù)公開日益規(guī)范。在縣域治理能力現(xiàn)代化發(fā)展中，全省縣域政務(wù)公開日益規(guī)范，政務(wù)監(jiān)督平臺(tái)逐漸夯實(shí)。一是縣域政務(wù)公開平臺(tái)日益多樣化。到目前為止，各縣普遍建立了縣級(jí)政府門戶網(wǎng)站，開辦了各種“政務(wù)微博”，利用網(wǎng)絡(luò)開展各種“在線訪談”，建設(shè)政府與群眾“面對(duì)面、零距離”交流新平臺(tái)，回應(yīng)民意，保障群眾對(duì)政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是縣域政務(wù)公開透明度逐漸擴(kuò)大。各縣域?qū)χ卮笕耸伦儎?dòng)，干部提拔都按照規(guī)定進(jìn)行公開；縣域各局委辦主要干部簡(jiǎn)歷和分工也得到公開，加大了事關(guān)民生的公共服務(wù)信息內(nèi)容。三是網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督作用不斷增強(qiáng)，在全方位的強(qiáng)大新媒體監(jiān)督之下，一大批違法行為、腐敗案件、犯罪行為等通過網(wǎng)絡(luò)媒體的曝光而得到了有效的處置。

——環(huán)境整治向鄉(xiāng)村全面推進(jìn)。城鄉(xiāng)環(huán)境得到縣域的普遍重視，美麗縣域建設(shè)在全省全面鋪開。集中整治鎮(zhèn)村環(huán)境衛(wèi)生成效顯著。各縣域?qū)崿F(xiàn)了基本看不見垃圾，主干道基本看不見車輛亂停亂放，馬路市場(chǎng)、街面基本看不見私搭亂建廠棚等。城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)投入不斷加大。各縣域普遍加大了城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村普遍建立了垃圾清運(yùn)制度，配齊了垃圾桶，建好了垃圾池，確保垃圾分類、有序堆放，基本建立了垃圾“村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的收運(yùn)處理系統(tǒng)。體制機(jī)制建設(shè)不斷完善，細(xì)化城鄉(xiāng)環(huán)境管理空間，為全面深化城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理提供體制保障。

審視湖南縣域發(fā)展的新問題

湖南縣域立足縣情，依托縣域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，努力建設(shè)美麗縣域取得了輝煌的成就，但是在加速轉(zhuǎn)型的過程中存在諸多新問題。

——經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體結(jié)構(gòu)失衡。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡已經(jīng)成為困擾湖南縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的突出問題。

一是縣域金融機(jī)構(gòu)存貸款結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化。課題組對(duì)湖南省部分縣域金融機(jī)構(gòu)存貸款結(jié)構(gòu)調(diào)研的數(shù)據(jù)表明，2003-2012年，調(diào)研縣域金融機(jī)構(gòu)存貸比總體上呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，其中，攸縣和湘潭縣存貸款比變化態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)U型，2012年存貸比相對(duì)于2002年數(shù)據(jù)略有遞增。同時(shí)，各縣域金融機(jī)構(gòu)存貸款比差異大，縣域金融機(jī)構(gòu)內(nèi)的資金流動(dòng)受阻，有相當(dāng)部分可用資金沉淀在銀行或投放在縣外，金融信貸資金沒有盤活。endprint

二是人均公共財(cái)政預(yù)算收入水平不高。湖南省縣級(jí)人均公共財(cái)政預(yù)算收入低于全國(guó)平均水平，以2012年為例，全省縣級(jí)人均公共財(cái)政預(yù)算收入為1074元，低于2009年全國(guó)縣級(jí)財(cái)政1086元的人均收入水平。

——人口老齡化與農(nóng)村空心化日益嚴(yán)重。新時(shí)期，盡管政府出臺(tái)了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，不斷增加對(duì)農(nóng)村的公共投入，但由于利益剛性化，政府要在確保城市既得利益的前提下對(duì)農(nóng)村配置更多的公共資源具有較強(qiáng)的財(cái)政約束性，城鄉(xiāng)公平推進(jìn)進(jìn)展緩慢，城鄉(xiāng)資源配置的不平衡問題依然突出。以2012年為例，湖南固定資產(chǎn)投資14576.6億元，其中農(nóng)村投資1374.3億元，僅占固定資產(chǎn)投資9.4% ，投資不足成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸因素。當(dāng)前政府用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重仍然不足20%。 與此同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力資源外流嚴(yán)重，加劇了縣域農(nóng)村人口老齡化和農(nóng)村空心化發(fā)展趨勢(shì)。2010年普查全省65歲及以上老年人口641.94萬，2011年增加到658.90萬，增長(zhǎng)2.64%；2012年全省65歲及以上老年人口相比上年增長(zhǎng)3.38%。預(yù)計(jì)以后全省老年人口增長(zhǎng)速度還將加快，“未富先老”狀況下的養(yǎng)老問題在縣域?qū)⒏鼮橥怀觥Ｓ捎谵r(nóng)村外出人口中，35歲以下的年輕人占總數(shù)比重高，且外出人口的整體素質(zhì)普遍高于未出者，以致于在家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的人主要是老人、婦女和兒童。這使得湖南農(nóng)村空心化問題日趨嚴(yán)重。

——鄉(xiāng)村小學(xué)萎縮，城鄉(xiāng)醫(yī)療投入失衡。近年來，湖南省農(nóng)村小學(xué)數(shù)量由2003年的23751個(gè)遞減至2012年的9195個(gè)，減少了61.29%。課題組對(duì)長(zhǎng)株潭城市群全國(guó)兩型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、大湘南國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、大湘西武陵山片區(qū)國(guó)家扶貧攻堅(jiān)示范區(qū)和洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)縣域?qū)用娴霓r(nóng)村小學(xué)和不完全小學(xué)調(diào)研數(shù)據(jù)表明，2003-2013年，調(diào)研縣農(nóng)村小學(xué)數(shù)量總體上呈現(xiàn)遞減態(tài)勢(shì)，嘉禾縣遞減率為13.79%，其余七個(gè)縣的遞減率均在50%以上。

同時(shí)，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生投入也嚴(yán)重失衡。盡管各縣級(jí)政府大力扶持基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)，但是總體而言，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生投入不均衡，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源整體短缺且優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源不足，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)仍然面臨負(fù)債經(jīng)營(yíng)、服務(wù)不盡如人意等“舊患新疾”的困擾，造成了縣域醫(yī)療衛(wèi)生資源整體短缺且優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源不足。

——縣域政府職能轉(zhuǎn)變遲慢。湖南縣域發(fā)展正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為主向工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主、城鄉(xiāng)二元分給向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，但是，縣域政府治理轉(zhuǎn)型不匹配，還存在體制和機(jī)制的弊端。

一是政府行政管理體制改革滯后，難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求。 多數(shù)縣域政府習(xí)慣于直接干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行，甚至直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，同時(shí)，縣域政府公共服務(wù)供給的意識(shí)和能力較弱，以至于政府效能不高。同時(shí)，隨著縣域政府行政體制的改革，縣域政府的部分行政職能權(quán)限逐漸從基層政府體制中剝離，基層政府的權(quán)力越來越小，但是這些行政職能的責(zé)任和義務(wù)并沒有隨之脫鉤，基層政府承擔(dān)的事物沒有減少，甚至還增加了，當(dāng)前縣域政府責(zé)權(quán)不對(duì)等，財(cái)權(quán)、事權(quán)和管理權(quán)不匹配，使得縣域政府行政職能不能有效發(fā)揮，難以實(shí)現(xiàn)縣域發(fā)展轉(zhuǎn)型的有序推進(jìn)。

二是社會(huì)治理改革滯后，民意表達(dá)渠道不暢。政府決策缺乏公民有效參與，現(xiàn)行民意表達(dá)渠道不多、民意表達(dá)成本高昂，弱勢(shì)群體話語權(quán)缺失，民意受理落實(shí)缺乏制度性保障。近年來，縣域社會(huì)群體性事件頻發(fā)，凸顯了嚴(yán)峻的基層社會(huì)穩(wěn)定形式。

——生態(tài)環(huán)境治理缺乏長(zhǎng)效機(jī)制?？偟膩碚f，當(dāng)前湖南縣域生態(tài)環(huán)境治理仍缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。

一是城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境管理的非均衡化。農(nóng)村區(qū)域的生態(tài)環(huán)境（尤其是村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）并沒有切實(shí)、有效的納入政府環(huán)境管理范疇，基層政府環(huán)境監(jiān)管力度不夠。

二是基層政府環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)與約束不足。當(dāng)前，并沒有從根本上拋棄“先發(fā)展后治理”的發(fā)展思維，沒有形成科學(xué)、合理、有效的基層政府考核機(jī)制，尤其是針對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境質(zhì)量改善工作的考核機(jī)制設(shè)置不完善，難以明確任務(wù)職責(zé)，不利于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

三是公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)不足。政府沒有設(shè)計(jì)完善、切實(shí)有效的社區(qū)層面的環(huán)境保護(hù)參與機(jī)制，未能實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)境保護(hù)“依賴政府型”向“社會(huì)參與型”轉(zhuǎn)變，政府與公眾、社會(huì)組織在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的聯(lián)系與合作深度和廣度嚴(yán)重不足。

推進(jìn)湖南縣域發(fā)展的新途徑

十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革做出總體部署，整體推進(jìn)全方位改革。湖南縣域應(yīng)抓住改革的歷史性機(jī)遇，結(jié)合縣情，全面深化改革，解放和增強(qiáng)縣域發(fā)展活力。

——明確權(quán)力邊界，促城鄉(xiāng)資源交換。一要“放權(quán)”。政府要從服務(wù)發(fā)展大環(huán)境的角度出發(fā)，對(duì)縣級(jí)政府全面放權(quán)，下放行政審批和管理事項(xiàng)應(yīng)與縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相符，要堅(jiān)決杜絕以審核、備案為由，變相收回下放的權(quán)限，下放后置審批事項(xiàng)權(quán)限的同時(shí)應(yīng)確保前置審批部門或相關(guān)聯(lián)部門跟進(jìn)下放權(quán)限，政府“不該管、管不好、管不了”的事情都交給市場(chǎng)和社會(huì)，減少其對(duì)市場(chǎng)不正當(dāng)干預(yù)。二要“削權(quán)”。縣級(jí)政府以轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)為突破口，盡快將政府職能轉(zhuǎn)換到為市場(chǎng)主體服務(wù)上來，營(yíng)造各類主體公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，扭轉(zhuǎn)政令不暢的“堰塞湖”現(xiàn)象。三要“分權(quán)”。改變政府權(quán)力過于集中的態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互制衡與協(xié)調(diào)。四要“管權(quán)”。加強(qiáng)法制建設(shè)，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，確保國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定程序、在法定權(quán)限內(nèi)履行權(quán)力，將政府行為關(guān)進(jìn)憲法和法律的“籠子”，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。五要“護(hù)權(quán)”。政府應(yīng)依法行政，杜絕以權(quán)壓法、徇私枉法、以言代法，切實(shí)保護(hù)公民合法權(quán)益。

——加速縣域戶籍制度改革。縣域發(fā)展務(wù)必改革城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度，破除制約農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、城鄉(xiāng)資源流動(dòng)和城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的制度障礙。

一是建立城鄉(xiāng)同一的戶籍與遷移制度。依據(jù)十八大三中全會(huì)精神，實(shí)行全域“一元戶籍”制度，制定具體的工作細(xì)則，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口形式，按照實(shí)際居住地登記戶口，附加在戶籍制度上的相關(guān)公共政策逐步按居民有無承包地配套銜接，新增落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，可以保留土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，農(nóng)民無需在城市與土地戶口之間進(jìn)行選擇。endprint

二是建立居住證制度?？h域政府出臺(tái)居住證管理辦法及其實(shí)施細(xì)則，對(duì)暫不具備落戶條件的外來城鎮(zhèn)務(wù)工人員，實(shí)行居住證制度，將外來務(wù)工人員與當(dāng)?shù)鼐用窆餐{入社會(huì)公共服務(wù)體系，為外來流動(dòng)人口創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的工作、生活環(huán)境。

三是健全戶籍改革相配套的制度及機(jī)制。改革城鄉(xiāng)戶籍二元分割制度，加快推進(jìn)與戶籍制度改革相關(guān)的住房、就業(yè)和社會(huì)保障等配套改革，著力解決農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中后帶來的城鎮(zhèn)就業(yè)、住房、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等突出社會(huì)問題。

——突出縣城特色差異發(fā)展。要結(jié)合市場(chǎng)化配置資源的要求，積極實(shí)施“小縣域，大縣城”戰(zhàn)略。各縣級(jí)政府應(yīng)充分發(fā)揮縣城比較發(fā)展優(yōu)勢(shì)，采取差異化方式培育、發(fā)展具有地方特色的支持產(chǎn)業(yè)，形成非同質(zhì)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)體系，揚(yáng)長(zhǎng)避短，在各級(jí)市場(chǎng)中獨(dú)立參與資源交換與競(jìng)爭(zhēng)。進(jìn)一步突出縣城特色與差異，挖掘自身資源稟賦，打造獨(dú)具特色的產(chǎn)業(yè)體系，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

一要堅(jiān)持特色定位。各縣應(yīng)據(jù)此審視縣情，找準(zhǔn)縣城特點(diǎn)，選擇縣城自身最突出、最具潛力且區(qū)別于其他縣城的特征，精準(zhǔn)定位，突出特色。二要實(shí)施特色規(guī)劃。要在結(jié)合自身發(fā)展歷史與未來發(fā)展形勢(shì)判斷、分析的前提下，按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，制定突出特色和差異發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，合理功能分區(qū)，優(yōu)化區(qū)域布局，有序推進(jìn)特色和差異發(fā)展。三要挖掘、總結(jié)縣城人文精神。注意傳承歷史文化，形成獨(dú)樹一幟的縣城理念，并結(jié)合自身生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，創(chuàng)造富有地方特色的縣城建筑文化。

——全面盤活縣域金融存量。要充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，多渠道融通資金，滿足縣域發(fā)展對(duì)資金的需求。

一是完善投融資體系，拓展投融資平臺(tái)功能。以縣域綜合融資平臺(tái)為核心，設(shè)置側(cè)重不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的專業(yè)投資平臺(tái)，拓展縣域各類投資公司的功能，實(shí)現(xiàn)投資服務(wù)全縣域覆蓋。二是推動(dòng)投融資平臺(tái)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。創(chuàng)新投資主體，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與、專業(yè)經(jīng)營(yíng)、管理明晰”的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。三是創(chuàng)新投融資平臺(tái)的融資方式。將國(guó)債、政府規(guī)費(fèi)、政府存量資產(chǎn)、存量土地、稅收返還注入到綜合融資平臺(tái)，將靜態(tài)、零散資產(chǎn)整合，減小土地財(cái)政對(duì)銀行的依賴。四是合理采用各類政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目運(yùn)行模式。根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，合理采用BOT、TOT、PPP等融資模式。五是創(chuàng)新金融管理，確保資金鏈穩(wěn)定運(yùn)行，預(yù)防縣域金融風(fēng)險(xiǎn)。六是培育縣域資產(chǎn)交易體系，推進(jìn)縣域資源要素的優(yōu)化配置。要?jiǎng)?chuàng)新產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易，加快縣域要素流動(dòng)與優(yōu)化組合，加速資產(chǎn)資本化，引導(dǎo)社會(huì)資本參與縣域發(fā)展。

——提高社會(huì)保障一體化水平。建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和穩(wěn)定。

一是要建立城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保障制度。應(yīng)將城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋至城鎮(zhèn)全體居民，農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋至農(nóng)村全體居民。

二是將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度整合為居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。依據(jù)城鄉(xiāng)居民的經(jīng)濟(jì)承受能力差異，設(shè)置有差別的繳費(fèi)檔次。

三是突出解決鄉(xiāng)村小學(xué)就近入學(xué)問題。應(yīng)充分考慮就近入學(xué)原則、生源規(guī)模原則，應(yīng)堅(jiān)持方便學(xué)生就近入學(xué)優(yōu)先于教育資源優(yōu)化配置原則，確保鄉(xiāng)村學(xué)生均等的教育機(jī)會(huì)；創(chuàng)新師資配置機(jī)制，努力提高農(nóng)村教師待遇，推進(jìn)城鄉(xiāng)教師雙向流動(dòng)，著力解決當(dāng)前比較突出的農(nóng)村師資薄弱、教師隊(duì)伍不穩(wěn)定的問題。

四是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院服務(wù)能力。增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院服務(wù)功能，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院服務(wù)需求，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院特色科室，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院績(jī)效分配機(jī)制，發(fā)揮新農(nóng)合資金引導(dǎo)作用。

——推進(jìn)監(jiān)督與民意機(jī)制現(xiàn)代化。加快縣鄉(xiāng)政府現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，要形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，建立民意表達(dá)引機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

一要建立科學(xué)的權(quán)力配置機(jī)制。要形成合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，公共權(quán)力的配置既要有必要的集中，又要有適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，對(duì)縣域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并和精簡(jiǎn)，強(qiáng)化縣域的政府的市場(chǎng)服務(wù)功能，確保權(quán)力的正確行使。

二是完善公共權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。建立嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)控機(jī)制，全過程監(jiān)控權(quán)力的行使，確保權(quán)力的決策、執(zhí)行、監(jiān)督接受法律法規(guī)的監(jiān)督制約。

三是完善民意表達(dá)的公共決策與監(jiān)督機(jī)制。完善公民政治參與的法律體系，培育參與型的公民文化；創(chuàng)新基層社會(huì)組織的管理機(jī)制，推動(dòng)各種自治型、參與型、協(xié)調(diào)型和服務(wù)型等社區(qū)社會(huì)組織加快發(fā)展；拓寬民眾訴求表達(dá)渠道，重點(diǎn)是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高公民的參與度。

——構(gòu)建生態(tài)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。要統(tǒng)籌縣域發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃，合理區(qū)劃主體功能區(qū)，解決重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境問題。強(qiáng)化政策導(dǎo)向，借助產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境治理行動(dòng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系。構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化保護(hù)格局。改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，完善基于人群健康影響評(píng)價(jià)的環(huán)境管理制度。

要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，建立、完善縣、鄉(xiāng)不同層級(jí)政府以及部門之間共享環(huán)境信息和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高政府監(jiān)管環(huán)境的整體效能。

推進(jìn)制度創(chuàng)新，加快構(gòu)建引導(dǎo)各類資本介入生態(tài)建設(shè)的投資機(jī)制，形成多種利益主體積極參與生態(tài)建設(shè)的多遠(yuǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，完善科學(xué)、公平的資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。

（陳文勝，湖南省社科院農(nóng)村發(fā)展研究中心研究員，湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院院長(zhǎng)。陸福興，湖南省社科院農(nóng)村發(fā)展研究中心副研究員，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)在讀博士。）endprint