新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)脈絡(luò)與政策框架

陳丹　唐茂華

摘要：工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系都是我國(guó)基本的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)關(guān)系之一，我國(guó)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)從互惠型到割裂型，又從恢復(fù)型到汲取型的演進(jìn)過(guò)程，近年來(lái)正在逐步形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。工農(nóng)城鄉(xiāng)之間是一個(gè)極其龐大、復(fù)雜的關(guān)系系統(tǒng)，也是長(zhǎng)期以來(lái)累積形成的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和空間關(guān)系形態(tài)的綜合體系，需要從重塑文化基石、完善市場(chǎng)基礎(chǔ)、健全制度安排、豐富話語(yǔ)體系、構(gòu)筑空間格局等方面，構(gòu)建全方位、立體化的政策框架。

關(guān)鍵詞：工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系；城鄉(xiāng)一體化；公共服務(wù)均等化；經(jīng)濟(jì)關(guān)系；社會(huì)關(guān)系；生產(chǎn)要素；資源共享；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2014）06-0088-05

一直以來(lái)，工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系是我國(guó)基本的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)關(guān)系之一。自黨的十六大以來(lái)，我國(guó)逐步扭轉(zhuǎn)了長(zhǎng)期以來(lái)重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展取向，特別是黨的十八大明確提出推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步對(duì)健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制做出具體部署，并提出了加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置和完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制等四個(gè)方面的改革任務(wù)，這將對(duì)重構(gòu)我國(guó)新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重大而深遠(yuǎn)的意義。工農(nóng)城鄉(xiāng)之間是一個(gè)極其龐大、復(fù)雜的關(guān)系系統(tǒng)，也是長(zhǎng)期以來(lái)累積形成的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和空間關(guān)系形態(tài)的綜合體系。在新的歷史條件下，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系仍將是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，需要在理論和實(shí)踐上不斷深化推進(jìn)，加快形成全方位、立體化的政策體系。

一、工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系：類(lèi)型化與理論梳理

所謂關(guān)系，是指事物之間存在的各種聯(lián)系以及相互作用、相互影響、相互制約的狀態(tài)。城鄉(xiāng)關(guān)系是城市與鄉(xiāng)村之間廣泛存在的普遍聯(lián)系和互動(dòng)關(guān)系，是一定時(shí)代條件下政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)關(guān)系在城鄉(xiāng)之間的集中反映。工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系包括諸多方面：首先表現(xiàn)為空間關(guān)系，城市和鄉(xiāng)村是兩種不同的聚落形態(tài)；其核心是經(jīng)濟(jì)關(guān)系，主要是工業(yè)和農(nóng)業(yè)兩種不同產(chǎn)業(yè)形態(tài)及其生產(chǎn)方式；也包括城鄉(xiāng)之間土地、資金等資源要素的交換關(guān)系；還包括社會(huì)關(guān)系，主要是城鄉(xiāng)人口的流動(dòng)；在行政主導(dǎo)的背景下，政治關(guān)系也十分重要，此時(shí)城鄉(xiāng)關(guān)系則成為一種利益分配關(guān)系和社會(huì)規(guī)范體系，實(shí)質(zhì)是市民與農(nóng)民之間的權(quán)利義務(wù)配置關(guān)系。

1. 自然意象下的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。城鄉(xiāng)關(guān)系始于工業(yè)化時(shí)代現(xiàn)代城市的勃興。在前工業(yè)社會(huì)中，農(nóng)業(yè)文明占據(jù)主導(dǎo)和中心地位，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)是主要生產(chǎn)活動(dòng)，無(wú)論是西方國(guó)家普遍存在的商業(yè)城市還是我國(guó)主要承擔(dān)政治功能的城市，都是廣袤鄉(xiāng)村的點(diǎn)綴。此時(shí)，城市孕育于農(nóng)業(yè)文明的母體之中，城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)渾然一體的和諧狀態(tài)。早在1776年，亞當(dāng)·斯密深入闡釋了城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系，以及與之對(duì)應(yīng)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系。他指出：“設(shè)使人為制度不干擾事物的自然傾向，那就無(wú)論在什么政治社會(huì)里，城鎮(zhèn)財(cái)富的增長(zhǎng)與規(guī)模的擴(kuò)大，都是鄉(xiāng)村耕作及改良事業(yè)發(fā)展的結(jié)果，而且按照鄉(xiāng)村耕作及改良事業(yè)發(fā)展的比例而增長(zhǎng)擴(kuò)大”，斯密稱(chēng)之為“自然秩序”?！鞍凑帐挛锏淖匀悔厔?shì)，每個(gè)處于發(fā)展中社會(huì)大部分資本的投入順序，首先是農(nóng)業(yè)，其次是工業(yè)，最后是國(guó)外貿(mào)易”。此后，德國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家杜能進(jìn)一步深刻闡述了城市與周邊地區(qū)發(fā)展的緊密依存關(guān)系。他指出中心城市周?chē)霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅取決于土地的天然特性，更重要的是取決于城市消費(fèi)市場(chǎng)的距離。由此，形成以城市為中心，由內(nèi)而外呈同心圓的農(nóng)業(yè)地帶?？梢?jiàn)，早期工農(nóng)城鄉(xiāng)之間是和諧共生、相互依存、融為一體的。

2. 機(jī)器大工業(yè)時(shí)代的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。進(jìn)入機(jī)器大工業(yè)社會(huì)，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)一體化格局被打破，城鄉(xiāng)關(guān)系劇烈變化并出現(xiàn)分離。馬克思、恩格斯指出，社會(huì)分工導(dǎo)致城鄉(xiāng)分隔，社會(huì)資本在較長(zhǎng)歷史時(shí)期向城市持續(xù)集中。政治、經(jīng)濟(jì)不斷從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，城市文明成為追求和向往的目標(biāo)，農(nóng)村越來(lái)越依附于城市的發(fā)展，成為城市糧食、資源和原材料的供應(yīng)者，城鄉(xiāng)差距不斷加大并最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)相對(duì)立。他們認(rèn)為，現(xiàn)代大工業(yè)城市以農(nóng)業(yè)與工業(yè)分離、勞動(dòng)力與土地分離以及由此導(dǎo)致的城市和鄉(xiāng)村分離為基礎(chǔ)，是工業(yè)資本主義的控制中心。城鄉(xiāng)對(duì)立不可避免，只有把工農(nóng)業(yè)結(jié)合起來(lái)，才能消除城鄉(xiāng)差別。對(duì)此，20世紀(jì)初期大量規(guī)劃學(xué)家提出了相應(yīng)的規(guī)劃解決方案。1898年，霍華德提出建設(shè)田園城市的設(shè)想，倡導(dǎo)用城鄉(xiāng)一體的新社會(huì)結(jié)構(gòu)取代城鄉(xiāng)對(duì)立的舊結(jié)構(gòu)，走出一條工業(yè)化條件下城鄉(xiāng)結(jié)合的發(fā)展道路。沙里寧提出有機(jī)疏散理論，主張把城市組成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的多個(gè)區(qū)域，形成城鄉(xiāng)差距較小的城鄉(xiāng)區(qū)域均質(zhì)體。這些理論表明城市不可能拋開(kāi)村莊而獨(dú)善其身，城市發(fā)展需要與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌考慮，塑造均衡發(fā)展的空間格局。

3. 趕超時(shí)期的發(fā)展中國(guó)家工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。20世紀(jì)50年代，隨著發(fā)展中國(guó)家相繼進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車(chē)道，城鄉(xiāng)關(guān)系的矛盾焦點(diǎn)從發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)向發(fā)展中國(guó)家。阿瑟·劉易斯率先提出發(fā)展中國(guó)家趕超的發(fā)展模式，即以城市和現(xiàn)代工業(yè)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體，將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資源，特別是無(wú)限供給的過(guò)剩勞動(dòng)力吸收到城市部門(mén)，持續(xù)擴(kuò)大工業(yè)部門(mén)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨后，拉尼斯—費(fèi)景漢等發(fā)展并豐富了這一理論。此外，佩魯?shù)脑鲩L(zhǎng)極理論、繆爾達(dá)爾的累積因果關(guān)系理論、赫希曼的空間極化理論、弗里德曼的中心外圍理論等都強(qiáng)調(diào)區(qū)域發(fā)展的不平衡性，倡導(dǎo)以城市為中心推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些二元發(fā)展理論主導(dǎo)著發(fā)展中國(guó)家數(shù)十年的發(fā)展思路，將現(xiàn)代化等價(jià)于城市化和工業(yè)化，利用經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和技術(shù)、資本、貿(mào)易、人口等不斷向城市中心集聚，推動(dòng)整個(gè)區(qū)域和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不可否認(rèn)，這些理論對(duì)推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家的趕超發(fā)展起到了積極地指導(dǎo)作用，但也造成了新的問(wèn)題，即城鄉(xiāng)差別并未因城市發(fā)展而自動(dòng)消除，反而城鄉(xiāng)差距不斷加劇，為此該理論受到后來(lái)者的不斷反思和批判。

4. 城市偏向下的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，發(fā)展中國(guó)家城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大，很多學(xué)者都聚焦于政治因素導(dǎo)致的城市偏向發(fā)展戰(zhàn)略。利普頓率先提出，城鄉(xiāng)差別突出表現(xiàn)為城市集團(tuán)與農(nóng)村集團(tuán)利益上的矛盾與沖突，這是由一系列以城市為中心、自上而下的發(fā)展政策直接導(dǎo)致并加劇的，城市集團(tuán)利用政治權(quán)力使社會(huì)資源不合理地流入城市。科布那基進(jìn)一步豐富了城市偏向理論，他認(rèn)為城市偏向不是孤立現(xiàn)象，是如階級(jí)關(guān)系、政治制度等社會(huì)基本結(jié)構(gòu)作用的結(jié)果，根本原因是低廉的食物價(jià)格及一系列不利于農(nóng)村的價(jià)格政策、偏向城市的投資戰(zhàn)略、農(nóng)村地區(qū)缺乏基本的健康保健和教育設(shè)施等。有鑒于此，很多學(xué)者更加關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。斯多爾強(qiáng)調(diào)自下而上的發(fā)展，以農(nóng)村為中心滿足當(dāng)?shù)鼐用竦幕拘枰⒈３炙膫€(gè)領(lǐng)域的平衡關(guān)系：政治上給予農(nóng)村地區(qū)更多的自主權(quán)；調(diào)整有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的全國(guó)價(jià)格體系；鼓勵(lì)在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展更多的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；在城鄉(xiāng)及農(nóng)村內(nèi)部建立交通通訊網(wǎng)絡(luò)。托達(dá)羅提出一套關(guān)于農(nóng)村發(fā)展的政策建議，包括加強(qiáng)農(nóng)村綜合發(fā)展建設(shè)、縮小城鄉(xiāng)就業(yè)機(jī)會(huì)差別、為農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展提供更多實(shí)用性人才等。

5. 空間均衡視角下的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。隨著城市偏向戰(zhàn)略帶來(lái)的鄉(xiāng)村凋敝、城市人口過(guò)度膨脹等諸多問(wèn)題，很多學(xué)者開(kāi)始重新審視空間均衡的重要性。1989年麥吉提出Desakota概念，是指同一地理區(qū)域同時(shí)發(fā)生的城市性和鄉(xiāng)村性的行為，在城鄉(xiāng)連接地區(qū)發(fā)生相互作用，并對(duì)聚落形式和經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生影響，由此形成一種新的空間形態(tài)。這種新的發(fā)展形態(tài)不同于傳統(tǒng)以城市為基礎(chǔ)的西方城市化模式，而是強(qiáng)調(diào)以區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)、相對(duì)分散的發(fā)展模式。道格拉斯從城鄉(xiāng)相互依賴(lài)角度提出了區(qū)域網(wǎng)絡(luò)發(fā)展形式，鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)發(fā)展變化與城市密切相連，城鄉(xiāng)之間需要形成一種空間緊密聯(lián)系和多樣利益趨向的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。羅德耐里十分強(qiáng)調(diào)城市體系的重要性。他認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)城鄉(xiāng)聯(lián)系，通過(guò)在散投資于第二位城市和集鎮(zhèn)、村落，使城鄉(xiāng)在社會(huì)和空間方面取得廣泛發(fā)展，創(chuàng)造一個(gè)分散、連接和完善的城市體系。羅德耐里特別注重城市規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)的合理性，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村和中小城市之間的聯(lián)系。中小城市可以減輕大城市在住房、交通、就業(yè)和服務(wù)方面的壓力，可以為農(nóng)產(chǎn)品提供更直接的服務(wù)、裝備和市場(chǎng)。

二、我國(guó)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系：歷史演進(jìn)與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向

我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系變遷既是特定歷史背景和國(guó)情演化的產(chǎn)物，也具有國(guó)際社會(huì)普遍變革的一般性特征。自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系變遷大體可分為五個(gè)發(fā)展階段。

1. 休養(yǎng)生息背景下的互惠型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系（1949—1957年）。新中國(guó)成立之初，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)在極端落后條件下艱難起步，工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)都極其薄弱，現(xiàn)代化機(jī)器大工業(yè)極為匱乏。1949年主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量低于舊中國(guó)在1936年曾達(dá)到的最高水平，工業(yè)產(chǎn)值在工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中占比僅為30%，農(nóng)業(yè)部門(mén)就業(yè)人口達(dá)到84%，而工業(yè)勞動(dòng)者僅占全部社會(huì)勞動(dòng)者的6%。此時(shí)，國(guó)家面臨工農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)休養(yǎng)生息的雙重任務(wù)，為此提出城鄉(xiāng)兼顧和溝通城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展思路。一方面，不斷加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的緊密聯(lián)系。積極恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展集市貿(mào)易促進(jìn)城鄉(xiāng)物資交流，通過(guò)建立國(guó)營(yíng)商業(yè)和供銷(xiāo)合作社體系加強(qiáng)城鄉(xiāng)物資流通，城鄉(xiāng)要素呈現(xiàn)相對(duì)開(kāi)放、寬松的對(duì)流態(tài)勢(shì)。另一方面，持續(xù)提高工農(nóng)產(chǎn)品比價(jià)。1951年11月和1952年2月、9月、12月先后四次提高農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格，大大縮小了工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的擴(kuò)大也促進(jìn)了城市發(fā)展，城市人口由1949年的5 765萬(wàn)增加到1957年的9 949萬(wàn)，城市化率從10.64%提高到15.4%。

2. 趕超發(fā)展背景下的割裂型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系（1958—1978年）。在發(fā)展中國(guó)家紛紛走上趕超發(fā)展道路的國(guó)際浪潮下，我國(guó)開(kāi)始逐步走上重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展道路。從1953年起，國(guó)家經(jīng)濟(jì)中心從鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)移，并逐步建立起一套強(qiáng)大的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。1958年國(guó)家頒布實(shí)施戶口登記條例，實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，至此城鄉(xiāng)真正走向分治。戶籍制度與糧食供給、就業(yè)、人事、住房、醫(yī)療、生育、社會(huì)保障等掛鉤，在保障城市居民基本需要和社會(huì)福利的同時(shí)，也將農(nóng)民束縛在農(nóng)村土地上。1958年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行政社合一的人民公社制度，使農(nóng)民固守在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和集體經(jīng)營(yíng)上，極大地束縛了生產(chǎn)力發(fā)展。在統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度、戶籍制度、人民公社制度等共同作用下，我國(guó)城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系和要素流動(dòng)被完全切斷，形成和固化了相互封閉、相互隔絕的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。受發(fā)展指導(dǎo)思想和國(guó)際政治局勢(shì)的影響，我國(guó)工業(yè)化戰(zhàn)略經(jīng)歷兩次大的調(diào)整，一是1958—1960年“大躍進(jìn)”時(shí)期，實(shí)行“以鋼為綱”的發(fā)展戰(zhàn)略，片面追求鋼鐵等集中重要工業(yè)品增長(zhǎng)。二是1964—1978年大力推進(jìn)以發(fā)展國(guó)防科技工業(yè)為重點(diǎn)的三線建設(shè)。這種片面的重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略加劇了工農(nóng)城鄉(xiāng)矛盾，造成城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1953—1981年農(nóng)業(yè)通過(guò)價(jià)格轉(zhuǎn)移、交稅等形式向國(guó)家提供剩余超7 000億元，大大削弱了農(nóng)業(yè)發(fā)展能力和農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)。同時(shí)，片面的重工化發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致城鎮(zhèn)化停滯不前，到1978年我國(guó)城鎮(zhèn)化率仍維持在17.92%的低位。

3. 農(nóng)村改革背景下恢復(fù)型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系（1979—1984年）。新時(shí)期的改革開(kāi)放從農(nóng)村開(kāi)始突破，從1978年安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村發(fā)起包產(chǎn)到戶改革起，到1981年底全國(guó)90%的農(nóng)村地區(qū)建立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大幅增加。同時(shí)，國(guó)家開(kāi)始改變長(zhǎng)期以來(lái)城市偏向的城鄉(xiāng)政策。從1979年夏糧上市開(kāi)始，國(guó)家大幅提高農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格。1984年，全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格比1978年提高50%以上，大幅減少了工農(nóng)“剪刀差”。這一時(shí)期，我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距迅速縮小，農(nóng)村居民人均純收入從1978年的133.6元上升到1984年的355.3元，城鄉(xiāng)居民收入比從2.57∶1降至1.86∶1。同時(shí)，長(zhǎng)期隔離的城鄉(xiāng)商品、要素、人口流動(dòng)開(kāi)始松動(dòng)，城鄉(xiāng)聯(lián)系不斷增強(qiáng)，城鄉(xiāng)集市貿(mào)易恢復(fù)發(fā)展，部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和流通管制逐步放開(kāi)。1985年，國(guó)家取消了近30年的農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)制度，多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入自由市場(chǎng)交易，糧食銷(xiāo)售基本放開(kāi)。農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力從事其他產(chǎn)業(yè)的限制逐漸取消，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展副業(yè)增加收入，農(nóng)村工商業(yè)開(kāi)始興起，農(nóng)村呈現(xiàn)一片欣欣向榮的景象。

4. 城市改革背景下汲取型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系（1985—2002年）。隨著農(nóng)村改革取得空前成功，從1985年開(kāi)始我國(guó)改革重點(diǎn)再次從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，由單一的計(jì)劃管理改為計(jì)劃與市場(chǎng)的雙重調(diào)控，不斷放松對(duì)價(jià)格、商品、人口的管制。市場(chǎng)化進(jìn)程的推動(dòng)有力促進(jìn)了城鄉(xiāng)聯(lián)系，有效引導(dǎo)了商品、要素、人口在城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)。但政治鴻溝的消弭并不意味著城鄉(xiāng)走向均衡發(fā)展，反之累積因果循環(huán)效應(yīng)不斷呈現(xiàn)，城市持續(xù)單向汲取農(nóng)村資源要素，城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)鴻溝日益擴(kuò)大。從1984年開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)始允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，大量農(nóng)民進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，帶來(lái)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)持續(xù)十年的勃興。進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展開(kāi)始萎縮，大量農(nóng)民工開(kāi)始進(jìn)入大城市跨區(qū)域就業(yè)，極大地帶動(dòng)了大城市發(fā)展。在1978年之前，農(nóng)村對(duì)城市的支持主要通過(guò)統(tǒng)銷(xiāo)統(tǒng)購(gòu)和工農(nóng)“剪刀差”實(shí)現(xiàn)，改革開(kāi)放之后，鄉(xiāng)村和農(nóng)民對(duì)城市的工業(yè)化支持形式發(fā)生了深刻變化，主要通過(guò)廉價(jià)勞動(dòng)力和資金、土地等要素資源來(lái)實(shí)現(xiàn)。在此期間，農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)緩慢，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大。到2002年，城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步拉大到3.11∶1。以“三提五統(tǒng)兩工”為代表的農(nóng)民負(fù)擔(dān)持續(xù)加重，自改革開(kāi)放到1992年農(nóng)民負(fù)擔(dān)率始終低于20%，之后呈現(xiàn)不斷上升態(tài)勢(shì)，2000年達(dá)到驚人的35.38%。此外，城市化過(guò)程中農(nóng)民失地問(wèn)題和農(nóng)民工問(wèn)題開(kāi)始凸顯。

5. 城鄉(xiāng)一體化背景下反哺型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系（2003年至今）。自2002年以來(lái)，以黨的十六大召開(kāi)為標(biāo)志，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段，逐步扭轉(zhuǎn)了長(zhǎng)期以來(lái)重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展取向，總體上進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的階段。黨的十六大制定了全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，并提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略方針，將發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要任務(wù)。在此期間，我國(guó)扭轉(zhuǎn)了長(zhǎng)期以來(lái)的倚重城市的政策取向，密集出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策。在總結(jié)十六大以來(lái)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2007年黨的十七大系統(tǒng)提出了城鄉(xiāng)一體化的指導(dǎo)思想，即建立以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局。2012年黨的十八大進(jìn)一步提出加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮，特別是提出加快完善城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面系統(tǒng)推進(jìn)一體化，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。黨的十八大對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)上升到一個(gè)新高度，將城鄉(xiāng)失衡的癥結(jié)歸結(jié)為二元結(jié)構(gòu)，將城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑，將推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實(shí)質(zhì)對(duì)準(zhǔn)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制。黨的十八屆三中全會(huì)系統(tǒng)提出形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，工農(nóng)關(guān)系從“以工補(bǔ)農(nóng)”到“以工促農(nóng)”“工農(nóng)互惠”，城鄉(xiāng)關(guān)系從“以城帶鄉(xiāng)”到“城鄉(xiāng)一體”，更系統(tǒng)地表述了新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，為我國(guó)新時(shí)期的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)續(xù)寫(xiě)了新篇章。以工促農(nóng)是使工業(yè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供更多的資源和技術(shù)；以城帶鄉(xiāng)是讓更多農(nóng)民進(jìn)城，城市輻射農(nóng)村，帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展；工農(nóng)互惠是改變單一的以工補(bǔ)農(nóng)，農(nóng)業(yè)發(fā)展與升級(jí)換代也能帶來(lái)工業(yè)更大發(fā)展；城鄉(xiāng)一體是改變過(guò)度發(fā)展城市導(dǎo)致的農(nóng)村衰敗，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展、共同繁榮。

三、新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系：多維建構(gòu)與政策框架

當(dāng)前，我國(guó)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但也應(yīng)充分認(rèn)識(shí)發(fā)展工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系變革的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系仍是一個(gè)新生事物，需要全面把握，綜合施策，加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。

1. 重塑新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的文化基石。對(duì)于鄉(xiāng)村的文化認(rèn)同是新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的思想基礎(chǔ)。城市優(yōu)于鄉(xiāng)村是西方社會(huì)的千年老傳統(tǒng)，但在我國(guó)，自漢唐到明清，從來(lái)就不會(huì)像西方社會(huì)那樣城鄉(xiāng)存在尖銳對(duì)立，城鄉(xiāng)之間相互開(kāi)放、彼此聯(lián)系，和諧地結(jié)合在一起。城鄉(xiāng)一致性是中國(guó)文化的顯著特征，中國(guó)社會(huì)被稱(chēng)為“城鄉(xiāng)連續(xù)統(tǒng)一體”。近代以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)差別開(kāi)始拉大，特別是自20世紀(jì)50年代戶籍制度實(shí)施以來(lái)不斷加劇，逐步演變成為一種“城市化信仰”的價(jià)值觀，表現(xiàn)為對(duì)大城市的崇拜和對(duì)城市化的追求。事實(shí)上，從人文地理學(xué)來(lái)看，城市和鄉(xiāng)村都是人類(lèi)聚落形態(tài)，是人類(lèi)生產(chǎn)和生活場(chǎng)所，兩者并不是非此即彼的。從村落到集市、城鎮(zhèn)、大中小城市，其人口規(guī)模、分布密度、居住形態(tài)、空間布局以及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平等，都是一個(gè)連續(xù)變化的過(guò)程，學(xué)界稱(chēng)之為“城鄉(xiāng)連續(xù)譜”，各種聚落形態(tài)都處于這個(gè)譜系中的某個(gè)位置。必須加大力度引導(dǎo)社會(huì)轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期扭曲的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)觀念，消除人們將城市等同于發(fā)達(dá)、文明、進(jìn)步，而將鄉(xiāng)村等同于貧困、落后甚至愚昧的偏執(zhí)認(rèn)識(shí)，打破人們對(duì)于城市的迷思、迷戀和迷信。在對(duì)于發(fā)展的認(rèn)識(shí)上，消除發(fā)展主義的意識(shí)形態(tài)，扭轉(zhuǎn)城市文明、工業(yè)文明優(yōu)于農(nóng)業(yè)文明的傳統(tǒng)理念，特別是在注重生態(tài)文明的新的歷史條件下，提高對(duì)農(nóng)業(yè)文明重要性的認(rèn)識(shí)，形成崇尚自然、保護(hù)生態(tài)、向往鄉(xiāng)村的新型發(fā)展理念。

2. 完善新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的市場(chǎng)基礎(chǔ)。改革開(kāi)放30多年來(lái)，城鄉(xiāng)之間資源要素單向流動(dòng)，大量農(nóng)村資源要素流入城市；大量廉價(jià)農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市；大量農(nóng)村耕地低價(jià)征收成為城市建設(shè)用地；大量農(nóng)村資金吸納存款用于城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。勞動(dòng)力、土地、資金等資源要素過(guò)多流向城市，造成農(nóng)村“失血”嚴(yán)重。必須深化市場(chǎng)化改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)商品資源要素的公平交易，形成平等的交換關(guān)系，引導(dǎo)生產(chǎn)要素向農(nóng)村農(nóng)業(yè)合理有序流動(dòng)，形成城鄉(xiāng)之間平等雙向流動(dòng)格局。加強(qiáng)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)，調(diào)整現(xiàn)行土地出讓收益分配關(guān)系，改革征地制度，提高農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，糾正長(zhǎng)期以來(lái)靠犧牲農(nóng)民利益推動(dòng)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的做法。建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃的前提下使農(nóng)村集體建設(shè)用地同等進(jìn)入市場(chǎng)，與國(guó)有建設(shè)用地享有同等權(quán)益同等價(jià)格，提高土地資源的市場(chǎng)配置效率。積極破解“三農(nóng)”發(fā)展的資金瓶頸，改善農(nóng)村金融服務(wù)，形成農(nóng)村資金回流機(jī)制和農(nóng)村資本自我循環(huán)體系。大力發(fā)展面向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品，降低農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融成本。推動(dòng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力同工同酬，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，保障農(nóng)民工的合理工資水平，保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。推行居住證制度，逐步剝離戶籍掛鉤政策，促進(jìn)人口自由流動(dòng)，保護(hù)農(nóng)民進(jìn)入城市的權(quán)利，使農(nóng)民能夠平等參與發(fā)展進(jìn)程，共享現(xiàn)代化發(fā)展的成果。

3. 健全新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的制度安排。工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系既是一種生產(chǎn)交換關(guān)系，也是一種行政資源分配方式和制度安排，是一個(gè)被人為建構(gòu)、嵌入和受控的關(guān)系系統(tǒng)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)之間福利制度、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量差距擴(kuò)大，農(nóng)村的水電氣熱、道路基礎(chǔ)設(shè)施等公共事業(yè)和教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等公共服務(wù)水平落后于城市。城鄉(xiāng)之間固然存在生活方式差異，但應(yīng)在不同生活方式上實(shí)現(xiàn)功能效用等值，使農(nóng)村生活總體效用上等值于城鎮(zhèn)生活，即“城鄉(xiāng)生活等值”。必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，大幅提高農(nóng)村公共設(shè)施和公共服務(wù)水平，努力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，提高基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平。建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度框架，形成統(tǒng)一的配置準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的水平、層次和質(zhì)量。逐步改革現(xiàn)行公共財(cái)政體制，形成與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化相匹配的各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)。通過(guò)賦予各級(jí)政府與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)力，保證其提供相應(yīng)公共服務(wù)的能力。特別是完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入，增加對(duì)基層政府的轉(zhuǎn)移支付，為基層政府提供更多的財(cái)政支持，用于增加農(nóng)村基本公共服務(wù)供給。建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政支出增速相掛鉤的增長(zhǎng)機(jī)制，將國(guó)家財(cái)政新增民生支出向農(nóng)村傾斜，積極建立以城帶鄉(xiāng)機(jī)制，推動(dòng)城市優(yōu)質(zhì)資源不斷向農(nóng)村延伸，促進(jìn)資源共享。

4. 豐富新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的話語(yǔ)體系。城鄉(xiāng)關(guān)系既是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也具有政治屬性，是城鄉(xiāng)之間利益分配、權(quán)利分享的體現(xiàn)。農(nóng)村和農(nóng)民的利益表達(dá)和權(quán)力維護(hù)機(jī)制較為缺失。必須加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)建設(shè)，完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，建立健全農(nóng)民社會(huì)參與機(jī)制，拓寬參與渠道，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。進(jìn)一步完善村民自治，健全村民委員會(huì)制度和選舉制度，不斷培養(yǎng)提高村民參與民主政治的積極性，使村民廣泛參與村級(jí)政務(wù)，保障廣大村民的民主權(quán)力。加大教育培訓(xùn)力度，努力提高農(nóng)民文化素質(zhì)，培養(yǎng)村民的民主意識(shí)和民主習(xí)慣，使農(nóng)民真正成為自我教育、自我管理、自我服務(wù)的主體。拓寬農(nóng)民參與政治渠道，進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，改變各級(jí)人民代表大會(huì)中農(nóng)民代表比例偏低的現(xiàn)狀，增加農(nóng)民和農(nóng)民工的比例，給予農(nóng)民和城市居民同等的參政議政權(quán)利，使基層人大代表能夠代表農(nóng)民群體利益，及時(shí)反映和表達(dá)農(nóng)民訴求和愿望，擴(kuò)大農(nóng)民群體的話語(yǔ)權(quán)空間。盡快提高農(nóng)民的組織化程度，支持農(nóng)民發(fā)展多種形式的新型合作組織，加快發(fā)展農(nóng)民合作社，鼓勵(lì)興辦股份合作和專(zhuān)業(yè)合作等多類(lèi)型、多元化的合作社。加大對(duì)合作社的資金支持和政策扶持，改善合作社的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件和發(fā)展能力，積極引導(dǎo)合作社以產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品為紐帶廣泛開(kāi)展合作與聯(lián)合，使合作社在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中都發(fā)揮更大作用。

5. 構(gòu)筑新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的空間格局。城市和農(nóng)村是兩種不同的聚落形式，城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間、市民農(nóng)民之間都具有相對(duì)獨(dú)立的功能和價(jià)值，相互之間不可替代。城市和農(nóng)村各具特殊的地位和作用，從一定程度上說(shuō)農(nóng)村是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的根基，農(nóng)村具有耕地利用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生態(tài)等諸多方面的巨大價(jià)值。必須將空間均衡發(fā)展放在更加突出的位置，注重從大城市到中小城市，從小城鎮(zhèn)到新農(nóng)村的空間連續(xù)性。將新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，使之成為推動(dòng)現(xiàn)代化建設(shè)的兩大戰(zhàn)略著力點(diǎn)。一方面加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，重點(diǎn)強(qiáng)化城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐，提高人口集聚能力，為農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)和更好條件。另一方面加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治，改善人居環(huán)境，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，使農(nóng)村真正能夠安居樂(lè)業(yè)有保障。將新農(nóng)村建設(shè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合起來(lái)，改變傳統(tǒng)自然村落集聚方式，重構(gòu)城鄉(xiāng)空間聚落形態(tài)，形成以縣城、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)和中心村為主的聚落系統(tǒng)。大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，不斷提升縣城發(fā)展水平，加大基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)力度，使縣城成為城市與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)民與市民的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。著力完善小城鎮(zhèn)功能，優(yōu)先發(fā)展集聚能力強(qiáng)、具有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的建制鎮(zhèn)，積極引導(dǎo)農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口有序向小城鎮(zhèn)集聚，使小城鎮(zhèn)成為返鄉(xiāng)農(nóng)民工就地創(chuàng)業(yè)就業(yè)的樂(lè)園，將小城鎮(zhèn)發(fā)展成為農(nóng)民進(jìn)城的重要載體。大力推行村莊規(guī)劃，在尊重農(nóng)民意愿、尊重和傳承農(nóng)村習(xí)俗、方便農(nóng)民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)上，堅(jiān)決避免盲目撤村并鎮(zhèn)、村改居，嚴(yán)厲杜絕簡(jiǎn)單粗放、大拆大建、貪大求全，循序漸進(jìn)、積極穩(wěn)妥地發(fā)展中心村，使之成為新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化的有機(jī)結(jié)合點(diǎn)。

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責(zé)任編輯、校對(duì)：秦學(xué)詩(shī)

Abstract： The industry-agriculture and urban-rural Relationship is a basic economic， political and social relationship in China， which has undergone a process from reciprocal type to split type， and then from recovery type to absorbent type. The industry-agriculture and urban-rural Relationship has gradually conversed from a split type to a new pattern of integration of urban and rural in last ten years. The industry-agriculture and urban-rural Relationship is a huge and complex system and it should be consummated in a multi-dimension policy framework o f political， economic， social， cultural and spatial form， from remodeling cultural cornerstone， improve market infrastructure， improve the institutional arrangements， rich discourse system， and build other aspects of spatial pattern， building a comprehensive， three-dimensional policy framework.

Key words： the new industry-agriculture and urban-rural Relationships， integration of urban and rural， equalization of basic public services， economic relations， social relations， production factors， resource sharing， industrial structure