安徽國有林場改革與發(fā)展現(xiàn)狀研究——以金寨縣為例

楊金鑫，黃慶豐，梅 瑩

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 林學(xué)與園林學(xué)院，安徽 合肥230036）

森林是地球之肺，具有重要的生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。森林如同陽光、水、空氣一樣，成為人類繁衍、進(jìn)化、生存、發(fā)展進(jìn)程中不可或缺的生命綠洲。我國國有林在森林資源中占據(jù)主導(dǎo)地位，國有林的林地面積占全國森林面積的42.16%，國有森林資源的蓄積約占全國森林蓄積的69.56%[1]。我國國有林體制改革始于1950年以后土地改革年代，大致改革歷程可分為以下3 個(gè)階段：1.從1950-1978年完全計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制階段的林權(quán)制度；2.從1979-2002年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡階段改革的林權(quán)制度；3.從2003年-至今市場經(jīng)濟(jì)體制改革的林權(quán)制度。從這3 個(gè)改革發(fā)展的林權(quán)制度可以看出，不同階段的林權(quán)改革打上不同時(shí)期的歷史烙印。2003年，中共中央國務(wù)院9 號(hào)文件下達(dá)了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，考慮到制度變遷的現(xiàn)實(shí)阻力，一些深層次發(fā)展問題亟待解決。筆者結(jié)合6 個(gè)國有林場自然條件，深入了解林場職工生產(chǎn)活動(dòng)與現(xiàn)存政策存在的矛盾，整理300 多份調(diào)查問卷，多方查閱國內(nèi)外國有林實(shí)施法律法規(guī)，為我國國有林場進(jìn)一步改革提供符合生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的理論依據(jù)。

1 安徽天馬國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀

安徽天馬國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)是在原馬宗嶺、天堂寨2 個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上，新增了窩川、鮑家窩、九峰尖、康王寨4 個(gè)國有林區(qū)，保護(hù)區(qū)由6個(gè)國有林場組建而成，1998年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立，屬森林生態(tài)系統(tǒng)類型的自然保護(hù)區(qū)，該區(qū)位于皖西大別山腹地的金寨縣，鄂、豫、皖三省交界處，地處東經(jīng)115°20′～115°50′，北緯31°10′～31°20′之間。6個(gè)國有林場地處北亞熱帶向暖溫帶過渡地域，主要植被類型屬北亞熱帶常綠闊葉林向暖溫帶落葉闊葉林過渡，現(xiàn)分布有維管束植物1881 種，其中蕨類植物105 種，裸子植物26 種，被子植物1750 種，屬國家重點(diǎn)保護(hù)野生植物有：銀縷梅、大別山五針?biāo)伞⒔疱X松、香榧、香果樹、連香樹等6 種。如表1 所示，6 大國有林場主要植被情況，按照《中國植被》采用的原則和依據(jù)進(jìn)行分類，從人工林、天然林兩個(gè)方面將其植被分為杉木、松木與天然林木。

表1 國有林場主要植被情況

針對(duì)天馬自然保護(hù)區(qū)6 大國有林場進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，6 個(gè)國有林場共收集整理了344 份調(diào)查數(shù)據(jù)，其中國有林場職工調(diào)查數(shù)據(jù)309 份，包括家庭成員情況調(diào)查數(shù)據(jù)74 份，家庭財(cái)產(chǎn)擁有情況調(diào)查37份，社會(huì)保障情況調(diào)查41 份，2013年度家庭收入情況調(diào)查23 份，2013年度家庭支出情況調(diào)查63 份，林場滿意度情況調(diào)查71 份。另外6 個(gè)國有林場分類調(diào)查35 份，其中包括6 份森林資源情況調(diào)查數(shù)據(jù)、6 份人口情況調(diào)查、4 份職工社會(huì)保障情況調(diào)查、1 份廠辦情況調(diào)查、6 份基礎(chǔ)設(shè)施情況調(diào)查、6 份負(fù)債情況調(diào)查、6 份生產(chǎn)經(jīng)營情況調(diào)查。

2 安徽國有林場發(fā)展中存在的問題

2.1 林地產(chǎn)權(quán)劃分不明晰

本文研究的6 個(gè)國有林場案例分別是馬鬃嶺林場、鮑家窩林場、天堂寨林場、窩川林場、康王寨林場、九峰尖林場。這些國有林場公益林比重較大，而中幼齡面積較小，齡林結(jié)構(gòu)失調(diào)，林區(qū)林分各齡組面積和蓄積結(jié)構(gòu)比例嚴(yán)重失調(diào)，特別是可采大徑木材資源已經(jīng)完全枯竭，距離可持續(xù)經(jīng)營目標(biāo)的要求甚遠(yuǎn)，森林生態(tài)系統(tǒng)功能衰退，其涵養(yǎng)水源保護(hù)土壤的功能大為降低，水土流失面積不斷擴(kuò)大。由此可見，國家的代理人政府或者林業(yè)局，出于政治任務(wù)的需要，并未真正關(guān)注到投入的此消彼長，導(dǎo)致了價(jià)值經(jīng)營主體錯(cuò)位，中幼林在活立木蓄積量占有中份量極少，根本原因則是林地產(chǎn)權(quán)劃分不明確。截止至2013年底，6 個(gè)國有林場中幼林林地基本情況如圖1。

圖1 中幼林林地結(jié)構(gòu)分析

國有林場改革的目的與落腳點(diǎn)都是以實(shí)現(xiàn)林場價(jià)值增值為主要目標(biāo)。建立完善的林權(quán)是實(shí)現(xiàn)國有林場復(fù)興的關(guān)鍵，而根據(jù)林業(yè)價(jià)值分類經(jīng)營理論，其基礎(chǔ)是建立高效的產(chǎn)權(quán)模式，產(chǎn)權(quán)效率決定改革的成果。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家波斯納對(duì)產(chǎn)權(quán)的效率機(jī)制歸納為：一是產(chǎn)權(quán)的明晰性；二是產(chǎn)權(quán)的排他性；三是產(chǎn)權(quán)的可交易性。國家森林資源行政部門與經(jīng)營單位政企不分，多數(shù)與利益掛鉤，其經(jīng)營單位很難對(duì)林場實(shí)施最切合實(shí)際的監(jiān)管，以及對(duì)所有人利益與國家的實(shí)際利益掛上鉤。林場職工作為森林的守護(hù)者，只有責(zé)任沒有產(chǎn)權(quán)，只有義務(wù)沒有權(quán)利，造成護(hù)林積極性不高，沒法有效保障造林工程。對(duì)國有林場改革，通過劃分產(chǎn)權(quán)，使不同產(chǎn)權(quán)的權(quán)利、責(zé)任清晰化，造林質(zhì)量也將大大提高。

2.2 職工收入低，林場經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重

天馬自然保護(hù)區(qū)國有林場內(nèi)有209 和210 兩條省道通過，滬漢蓉鐵路、合（肥）武（漢）高速公路分別于2009年、2010年正式通車。林場內(nèi)所有行政村基本實(shí)現(xiàn)了“三通”，即通路、通電、通電話。8 個(gè)行政村全部是水泥路面，70%的村民組通砂石路，居民通電戶率98.5%，電話（含移動(dòng)通訊）7890 部，戶均1.8 部。如表2 所示，林場內(nèi)有初級(jí)中學(xué)1 所。場辦醫(yī)院1 所，醫(yī)務(wù)人員2 人。6 個(gè)國有林場三大產(chǎn)業(yè)中，第二、三產(chǎn)業(yè)債務(wù)占有絕大比重，3 個(gè)國有林場共負(fù)債1217 萬元。其中負(fù)債最多的天堂寨國有林場達(dá)到413 萬元，主要是旅游業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的貸款，如餐飲、旅館、交通運(yùn)輸成本、通訊建設(shè)等。其次為一產(chǎn)，主要為營林生產(chǎn)成本。為減輕自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境壓力，對(duì)二產(chǎn)采取較為嚴(yán)格的限制政策，林場內(nèi)工業(yè)企業(yè)很少，多半靠國家下發(fā)的撫育基金和項(xiàng)目維持林場基本運(yùn)轉(zhuǎn)。

馬鬃嶺國有林場由于場帶行政村，村民人數(shù)達(dá)924 人，學(xué)校以及醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模不小，相應(yīng)債務(wù)以及拖欠職工工資數(shù)額龐大，造成職工多、收入低、負(fù)擔(dān)重的局面，給國有林場造成巨大經(jīng)濟(jì)壓力，不利林場穩(wěn)定。6 個(gè)國有林場中只有馬鬃嶺有學(xué)校1 所，教職工人數(shù)只有3 人，有場辦醫(yī)院1 所，醫(yī)務(wù)人數(shù)2 人，根本無法滿足林場職工需求，導(dǎo)致林場職工知識(shí)文化水平層次較低、人才培養(yǎng)、建立機(jī)制等方面都存在不足，無法遵循“科技為本、以人為先”的原則。

2.3 職工社會(huì)保障制度不完善

如表3 所示，6 個(gè)國有林場職工人數(shù)不同，其中馬鬃嶺林場和天堂寨林場人數(shù)分別為161 人和105人，馬鬃嶺國有林場“4050”職工人數(shù)比例甚至達(dá)到6 個(gè)國有林場“4050”職工人數(shù)總和的50%，為53人，在距法定退休年齡不足5年的職工人數(shù)中，馬鬃嶺將近占總?cè)藬?shù)的一半，其次為天堂寨國有林場，職工老齡人數(shù)眾多，人才問題尤為突出，現(xiàn)有的技術(shù)人員存在知識(shí)老化、年齡結(jié)構(gòu)老化。6 個(gè)國有林場職工基本都參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，參加醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)有209 人，占保護(hù)區(qū)林場職工人數(shù)的50%以上，除了醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)外，6 個(gè)林場職工基本上未參加其他保險(xiǎn)。作者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，國家要求企事業(yè)單位為職工所買的失業(yè)保險(xiǎn)，工傷保險(xiǎn)，生育保險(xiǎn)以及住房公積金的“五險(xiǎn)一金”，許多職工聞所未聞。調(diào)研的6 個(gè)國有林場并未真正建立完善的社會(huì)保障制度。

6 個(gè)國有林場目前僅保護(hù)區(qū)管理局有縣財(cái)政劃撥的事業(yè)經(jīng)費(fèi)，但沒有專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)，在一定的程度上依賴貧困的國有林場，增加林場負(fù)擔(dān)，影響職工的正常收入，進(jìn)而影響了林場中幼林撫育工作。一方面，基層保護(hù)站（國有林場）職工多、收入低、負(fù)擔(dān)重，另一方面，由于實(shí)行分類經(jīng)營，對(duì)長期依靠“大木頭”吃飯的國有林場來說更加難以適應(yīng)，導(dǎo)致社保資金和職工工資拖欠嚴(yán)重，給國有林場形成了巨大經(jīng)濟(jì)壓力，也給國有林場的和諧穩(wěn)定造成隱患。同時(shí)導(dǎo)致一些保護(hù)設(shè)備、設(shè)施無法建設(shè)與購置，影響著國有林場的可持續(xù)發(fā)展。

表2 國有林場債務(wù)與發(fā)展關(guān)聯(lián)

表3 國有林場職工社會(huì)保障情況

3 安徽國有林場改革和發(fā)展的對(duì)策

鑒于金寨縣天馬國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)6 個(gè)國有林場改革與發(fā)展面臨著諸多問題，其森林資源的現(xiàn)有體制和市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的直接結(jié)果不接軌，加上國有林區(qū)的問題已經(jīng)直接威脅到了林區(qū)的內(nèi)部穩(wěn)定，林地產(chǎn)權(quán)劃分不明朗化，導(dǎo)致林齡結(jié)構(gòu)失調(diào)的矛盾日益激化[3]。另外，作為森林的直接管理者，林場職工才是大山的主人，而職工最基本的生活都無法保障，更別提安心看護(hù)一株一木。所以，國有林價(jià)值經(jīng)營理念的缺失，生產(chǎn)關(guān)系阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展，長期單一不變的國有林管理體制導(dǎo)致了今天林業(yè)發(fā)展的停滯不前[4]。針對(duì)國有林場的現(xiàn)狀，若不從管理體制和經(jīng)營主體上解決問題，就無法保證國有林必要投入的持續(xù)性。合理規(guī)劃資金和完善社會(huì)保障體系是確保國有林場成果的必要條件，只有確保了資金的流動(dòng)，才能激發(fā)林區(qū)的活力。黑龍江伊春作為我國國有林場改革的試驗(yàn)林場之一，取得了一系列進(jìn)展，從體制入手，推動(dòng)國有林區(qū)政企分開，并且擴(kuò)大國有林承包范圍，盤活林場經(jīng)濟(jì)，減輕債務(wù)比重。在林場經(jīng)濟(jì)狀況緩解之際，又建立起林場社會(huì)化服務(wù)體系，鼓勵(lì)林業(yè)職工組建服務(wù)工會(huì)，以彌補(bǔ)社會(huì)保障體系的不足。

3.1 明確國有林場管理體制

安徽省金寨縣6 個(gè)國有林場，沒有形成管理局與保護(hù)站之間垂直統(tǒng)一的管理模式，運(yùn)行體制極不順暢，存在的主要問題是：所有權(quán)不清晰，權(quán)責(zé)利主體不明確，林場無償經(jīng)營國家森林資源[5]。這就導(dǎo)致職工工作積極性不高，尤其明顯地表現(xiàn)在中幼林撫育數(shù)量極少，而活立木蓄積量過大的尷尬局面。針對(duì)以上問題，借鑒加拿大公有林“公有私營、有償使用”的管理體制，我國國有林管理體制改革從總體上講應(yīng)向產(chǎn)權(quán)明晰、分級(jí)所有、誰有誰營、有償使用的方向推進(jìn)；經(jīng)營體制上應(yīng)面向市場，以市場為先導(dǎo)，企業(yè)化經(jīng)營為主要模式[8]。

3.2 明確經(jīng)營主體的原則

我國正在實(shí)施以生態(tài)為中心的森林資源體系，理論上說，從生態(tài)經(jīng)營的角度，經(jīng)營主體是國家，下屬各林業(yè)局則具體負(fù)責(zé)。林業(yè)改革多年，遺憾的是各級(jí)林業(yè)政府對(duì)賬面數(shù)字興趣大于保護(hù)森林，把生態(tài)建設(shè)與生態(tài)經(jīng)營交由林場職工，用政策壓制林場職工不一而足的造林護(hù)山，但現(xiàn)實(shí)中，林場職工并不能完全有積極性地管護(hù)森林，防火防盜，出工不出力，這就導(dǎo)致了中幼林比重過低的尷尬。所以只有明確林場職工的經(jīng)營主體，森林定位于經(jīng)濟(jì)客體，只有主體才會(huì)關(guān)心客體的生存與發(fā)展，進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)，有效激發(fā)職工造林熱情，有效彌補(bǔ)國家投入不足的部分。

3.3 分類經(jīng)營，產(chǎn)權(quán)明晰化

國有林場改革可以結(jié)合分類經(jīng)營進(jìn)行分級(jí)確權(quán)改革。將國有林場中的國家級(jí)森林自然保護(hù)區(qū)以及國有生態(tài)林界定為國有林，實(shí)行垂直管理，經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。其余國有林場分別按照現(xiàn)行管理權(quán)限，確定為省有林、市有林、縣有林，實(shí)行誰有誰管[6]。地方各級(jí)政府劃定的自然保護(hù)區(qū)、森林公園由地方各級(jí)政府垂直管理，產(chǎn)權(quán)明晰化，經(jīng)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政承擔(dān)。確定為商品林的實(shí)行有償使用，企業(yè)化經(jīng)營[7]。

3.4 減輕負(fù)債比重，合理規(guī)劃資金

根據(jù)國家有關(guān)政策，制定地方配套財(cái)政政策，理順地方財(cái)政對(duì)保護(hù)區(qū)的資金投入機(jī)制，保障保護(hù)區(qū)管理建設(shè)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。

各林場應(yīng)廣開融資渠道，在各級(jí)政府的投資和開展多種經(jīng)營等自籌資金外，保護(hù)區(qū)鼓勵(lì)和吸收社會(huì)各界積極參加保護(hù)區(qū)的建設(shè)，開辟社會(huì)集資渠道，開展國際合作，積極爭取國際組織、國外民間團(tuán)體對(duì)自然保護(hù)區(qū)的資助，以此減少國有林場的負(fù)債比重，而不是陷入惡性循環(huán)，重新盤活國有林場，給林場帶來新的生機(jī)和活力，盡快使國有林場建立起自我發(fā)展，自我積累的運(yùn)行機(jī)制。

國有林場項(xiàng)目資金使用實(shí)行同級(jí)財(cái)政報(bào)賬制，項(xiàng)目資金由縣財(cái)政部門統(tǒng)一管理，各林場項(xiàng)目實(shí)施單位支出經(jīng)中介機(jī)構(gòu)審核、林業(yè)局驗(yàn)收后到縣財(cái)政局經(jīng)建股報(bào)賬。報(bào)賬執(zhí)行《安徽省財(cái)政專項(xiàng)資金報(bào)賬制管理辦法》規(guī)定，實(shí)行轉(zhuǎn)賬結(jié)算，嚴(yán)格控制現(xiàn)金支付。項(xiàng)目配套資金全部劃入金寨縣會(huì)計(jì)中心單獨(dú)設(shè)立的賬戶，由林業(yè)局委派專人統(tǒng)一進(jìn)行財(cái)務(wù)核算。

3.5 推進(jìn)社區(qū)關(guān)注，落實(shí)社會(huì)保障

國有林場工作人員的工作和生活條件相對(duì)艱苦，為解決他們的后顧之憂，吸引和留住人才，有必要提高林場工作人員的待遇，改善其工作和生活條件。增加科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，國有林場的科學(xué)研究大多屬于基礎(chǔ)或應(yīng)用基礎(chǔ)研究范疇，各級(jí)政府科委和有關(guān)主管部門，不僅要在科研立項(xiàng)方面采取適當(dāng)向保護(hù)區(qū)傾斜的政策，而且在科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)安排方面應(yīng)加大投入力度，以有利于保護(hù)區(qū)科研工作的開展。鼓勵(lì)科技、管理人才來林場工作，給予優(yōu)惠補(bǔ)助和勞動(dòng)報(bào)酬。聘請(qǐng)相關(guān)科技專家來林場擔(dān)任顧問或進(jìn)行階段性工作。實(shí)現(xiàn)資源共享、成果共享，促進(jìn)林場的科技進(jìn)步與交流，吸引人才和項(xiàng)目。

[1]田明華，王自力，李紅勛.試論我國國有林場體制改革[J].北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008,07(04):14-19.

[2]黃正秋.新時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)林發(fā)展的戰(zhàn)略與對(duì)策[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011,09(03):23-25.

[3]許兆君.中國國有林權(quán)制度改革研究[M].北京：中國林業(yè)出版社，2008:34-37.

[4]謝國保,諶麗.論森林資源法上的權(quán)利與權(quán)利沖突[J].中南林學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，(01):42-44.

[5]吳勇，等.林權(quán)法律問題探究[J].中國林業(yè),2003，（10）：41-42.

[6]柏曉東;張曉梅，等.黑龍江省國有林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革研究背景、意義與模式設(shè)計(jì)[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2007,32(3):27-32.

[7]劉樹利,宋宗宇.森林資源權(quán)屬制度現(xiàn)狀分析與對(duì)策研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005,22(5):1107-1113.