集中管理體制與兵團人力資源開發(fā)問題研究?

王政愛，張懿

(1.石河子大學藥學院，新疆石河子832002；2.石河子大學馬克思主義學院，新疆石河子832002)

兵團（新疆生產(chǎn)建設兵團的簡稱）是黨政軍企合一的特殊性社會組織，擔負著屯墾戍邊的特殊歷史使命。兵團的經(jīng)濟和社會發(fā)展，對我國穩(wěn)邊固邊起到不可替代的重要作用。人具有主觀能動性，成為社會再生產(chǎn)過程中最核心的資源。兵團發(fā)展同樣離不開人才隊伍的引進、培養(yǎng)與開發(fā)工作。近年來，兵團在引人、留人、育人工作方面做出了巨大成績，有力支撐了兵團經(jīng)濟和社會發(fā)展。但人才流失、能力素質(zhì)較低等人力資源問題依舊制約著兵團的長期穩(wěn)定發(fā)展。兵團作為一種特殊社會組織，在人才管理過程中具有與地方政府不同的特點。因此，有必要將兵團人力資源開發(fā)問題放入兵團體制的大背景中，才能得到符合實際的答案。

一、兵團及其集中管理體制

兵團內(nèi)部實行“兵團—師（市）—團場”的垂直性治理架構(gòu)，這決定了兵團區(qū)別于地方政府的集中管理體制[1]。對于地方政府而言，兵團更像一個大型國有企業(yè)，需要依法繳納稅收；對于團場農(nóng)工而言，兵團是對其經(jīng)濟、政治和社會生活具有管轄權(quán)的類政府性組織。兵團人口主要集中于各農(nóng)牧團場，從而兵團的人力資源主要由團場農(nóng)工構(gòu)成。

團場是兵團經(jīng)營的基本單元和重要組織形式，是進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)化建設和服務業(yè)開展的重要場所，具有法人資格，承擔著經(jīng)濟和行政管理雙重職能。經(jīng)濟職能方面，團場具有經(jīng)濟主體地位，承擔著經(jīng)濟組織的經(jīng)營者，代表師部經(jīng)營和管理團場國有土地，負責向農(nóng)工發(fā)包農(nóng)地使用權(quán)，向師部繳納經(jīng)營收益。行政管理職能方面，團場具有行政主體地位，對農(nóng)工及轄區(qū)內(nèi)其他社會人員進行管理。然而，團場行政主體地位具有殘缺性，使其通過強化經(jīng)濟行為能力來維護自身運行，偏離了地方政府的運行軌道。因此，兵團的集中管理體制包括了經(jīng)濟管理職能和行政管理職能兩個方面。其中，團場的經(jīng)濟主體地位使得農(nóng)工產(chǎn)生經(jīng)濟依附關(guān)系，行政主體地位使得農(nóng)工產(chǎn)生社會依附關(guān)系。團場的雙重職能和雙重主體地位，共同構(gòu)成了兵團人力資源開發(fā)的制度環(huán)境。

二、集中管理體制下的兵團人力資源開發(fā)的優(yōu)劣勢分析

在兵團集中管理體制之下，團場與農(nóng)工既有經(jīng)濟利益分割關(guān)系，又有社會管理關(guān)系，因此兵團人力資源開發(fā)具有特殊的優(yōu)劣勢。

（一）集中管理體制下的兵團人力資源開發(fā)的優(yōu)勢

1.經(jīng)濟建設能力穩(wěn)步提高

在集中管理體制之下，兵團經(jīng)濟發(fā)展速度穩(wěn)步提升，規(guī)模經(jīng)濟效益快速增長，為兵團人力資源開發(fā)活動提供了良好的經(jīng)濟基礎。自2000—2012年，兵團國內(nèi)生產(chǎn)總值在逐年遞增且發(fā)展速度較為平穩(wěn)，GDP增長率基本上保持在12%以上，2010年達到 26.18%。從 GDP占新疆比重來看，呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢，2000年兵團GDP占新疆的12.94%，2010年占新疆的 14.61%；2012年兵團GDP達到1 197.21億元，占新疆的15.95%。充足的資金為兵團教育發(fā)展、職工培訓、科技創(chuàng)新、醫(yī)療保健等提供了有力支撐。

2.人民生活水平逐步上升

在集中管理體制下，農(nóng)工除與團場初次分割工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟收益之外，還在再次收入分配中享有國有企業(yè)農(nóng)工享受的福利待遇。2000—2012年兵團人均國內(nèi)生產(chǎn)總值呈持續(xù)上升態(tài)勢，2006年起高于新疆，2011年起開始達到全國平均水平。2010—2012年兵團城鎮(zhèn)居民收入以15%的速度、農(nóng)村居民收入以20%的速度穩(wěn)步提升，2012年兵團城鎮(zhèn)居民收入達到19 641元、農(nóng)村居民收入達到12 106元，比2010年分別高出5 082元和3 324元（見表1）。城鄉(xiāng)居民收入均遠高于新疆，城鎮(zhèn)居民收入低于全國平均水平，農(nóng)村居民收入遠高于全國平均水平。2012年兵團城鎮(zhèn)居民收入比新疆高1 720元、比全國低4 924元，農(nóng)村居民收入是新疆的1.89倍、全國的1.53倍。持續(xù)增長的人均生產(chǎn)值和農(nóng)工收入為兵團人力資源自我開發(fā)提供了良好的保證。

表1 2010—2012年兵團、新疆、全國居民收入（單位：元）

3.人力資源質(zhì)量基礎較好

兵團集中管理體制對農(nóng)工考核過程中，包括了對農(nóng)工素質(zhì)水平的考核標準，這有助于組建具有較高自身素質(zhì)的農(nóng)工隊伍。根據(jù)全國第六次人口普查，2010年兵團人力資源總量達到193.73萬人，人力資源率為74.3%。平均教育年限達到9.04年，高級人力資源占20%以上，均高于全國和新疆水平。且兵團人力資源以壯年人力資源為主，同時可供開發(fā)的潛在人力資源較多，具備很強的開發(fā)優(yōu)勢。

4.具有良好的政治優(yōu)勢

在集中管理體制下，兵團在近60年的艱苦奮斗與屯墾戍邊中形成了以“熱愛祖國、無私奉獻、艱苦創(chuàng)業(yè)、開拓進取”為主要內(nèi)涵的兵團精神，凝聚著三代兵團人對邊疆的熱愛，是兵團人用真情和熱血鑄就的精神豐碑，是兵團人用之不竭、取之不盡的精神源泉和動力，是兵團人力資源開發(fā)的巨大精神財富。同時兵團建立伊始，就繼承了人民解放軍優(yōu)良傳統(tǒng)，傳承了人民解放軍完備的政治工作機構(gòu)和政治思想工作制度，為兵團人力資源開發(fā)締造了良好的政治優(yōu)勢。

5.人文資源的多樣性

兵團分布有37個民族，主要民族為漢族、維吾爾族、哈薩克族、回族和蒙古族，少數(shù)民族人口近15%左右，分布兵團14個師175個團場。由于人力資源生存發(fā)展社會文化環(huán)境的多樣化，兵團有著豐富的民俗文化資源、屯墾文化資源和自然旅游資源，這些是兵團吸引外部財富、人才、科技流入的誘因和特色所在[2]。

（二）集中管理體制下的兵團人力資源開發(fā)的劣勢

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

由于兵團所處的自然環(huán)境，具有集中管理權(quán)威的兵團和師團在成立之初和發(fā)展過程中做出了優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略決策，使農(nóng)業(yè)成為兵團的主體產(chǎn)業(yè)。兵團產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理具體表現(xiàn)在：一、二、三產(chǎn)業(yè)之間不合理，第一產(chǎn)業(yè)比重過大，第二、三產(chǎn)業(yè)比重較小。農(nóng)、林、牧、漁業(yè)之間不合理，農(nóng)業(yè)比重過大，林、牧、漁業(yè)比重過??；第二產(chǎn)業(yè)中工業(yè)、建筑業(yè)大，其它行業(yè)??；第三產(chǎn)業(yè)中交通運輸業(yè)、批發(fā)零售業(yè)過大，信息業(yè)、金融業(yè)等過小。

兵團產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過分單一，也制約著兵團人力資源的有效開發(fā)。從業(yè)人員的就業(yè)情況呈現(xiàn)以下特點：總從業(yè)人數(shù)逐年增加，第一產(chǎn)業(yè)人數(shù)比例減少，第二、三產(chǎn)業(yè)人數(shù)比例增多。第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重從2005年49%下降到2012年的39.4%，第二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重自2000年51%上升為2012年的60.6%。但從業(yè)人員仍然以第一產(chǎn)業(yè)為主，大多集中在技能要求不太高的第一產(chǎn)業(yè)，以及素質(zhì)要求相對不高的第二、三產(chǎn)業(yè)，例如對勞動力素質(zhì)要求較低的建筑業(yè)、制造業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)。

2.職業(yè)培訓力度不夠

團場具有的經(jīng)濟主體地位和行政主體地位的雙重性質(zhì)，使兵團和團場更加注重與農(nóng)工分割經(jīng)濟收益，相對忽視了對農(nóng)工的教育培訓力度。不足方面主要表現(xiàn)為：一是培訓結(jié)構(gòu)不夠合理，人才培訓學科行業(yè)單一，職工培訓針對性較差，缺乏全方位的培訓。二是培訓與考核相對脫節(jié)，考核目標不明確，考核內(nèi)容隨意性較大。三是重培養(yǎng)理論教育，輕專業(yè)技術(shù)教育，忽視成人教育，導致職業(yè)培訓對兵團人力資源建設沒有達到預期的效果。

3.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺的衍射效應

農(nóng)地是兵團的主要生產(chǎn)資料。兵團的農(nóng)地屬國家所有，兵團、師團和連隊行使代理人的職責。團場雙重主體地位形成了農(nóng)工經(jīng)濟主體地位事實上的殘缺。從產(chǎn)權(quán)角度分析，兵團農(nóng)地所有權(quán)屬于國家，實行委托代理機制；地方農(nóng)地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，實行村民自治機制。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的委托代理在一定程度上導致了兵團農(nóng)地使用權(quán)的殘缺，代理機制使作為理性經(jīng)濟人的團連領(lǐng)導，依然具有利潤最大化和效用最大化動機，一定程度上侵犯了農(nóng)工的農(nóng)地使用權(quán)，這不僅干擾了農(nóng)工家庭經(jīng)濟積累，而且也干擾了農(nóng)工自身人力資源素質(zhì)的自我開發(fā)和積累。

4.團場醫(yī)療衛(wèi)生條件差

醫(yī)療衛(wèi)生條件是保證人們身心健康的基礎，對人力資源存量的積累起著至關(guān)重要的作用。在集中管理體制之下，優(yōu)勢醫(yī)療資源多集中于建制城市地區(qū)，而在團場地區(qū)相對稀缺，存在著衛(wèi)生資源分布不均、連隊衛(wèi)生室建設不到位、團場衛(wèi)生人才缺乏的現(xiàn)象，兵團47%的城鎮(zhèn)人口擁有70%的衛(wèi)生基礎資源，53%的團場職工僅占有30%的衛(wèi)生資源，50%的連隊衛(wèi)生室十分簡陋、房屋破舊、面積狹小、基礎設施差、常用藥品無法保證，團場高層次衛(wèi)技人才“下不去、留不住、用不上”，難以滿足團場職工的需要。

三、集中管理體制下的兵團人力資源開發(fā)現(xiàn)狀分析

由于集中管理體制的影響，兵團人力資源開發(fā)活動呈現(xiàn)出具有自身特色的優(yōu)勢與劣勢。這種優(yōu)勢與劣勢繼而影響并形成兵團人力資源開發(fā)活動的特征。

（一）數(shù)量供給相對充足

根據(jù)全國第四、五、六次人口普查，兵團總?cè)丝谟?990年的214.35萬人增加到2010年的260.72萬人，年均人口增長率為2.16%；人力資源總量由1990年的144.26萬人增加到2010年的193.73萬人，年均人力資源增長率為3.43%。1990年到2010年之間，總?cè)丝谠鲩L率為21.63%，人力資源增長率為34.29%，人力資源率增加7.01%，人力資源的增長速度遠高于總?cè)丝诘脑鲩L速度，人力資源率提升較快，兵團人力資源的供給在不斷地增加，可投入生產(chǎn)過程中的活勞動數(shù)量較為充足。

（二）整體質(zhì)量波動較大

兵團人力資源質(zhì)量變化深受不同時期的遷移機制的影響。一是1954—1979年期間，受黨和國家號召，3萬轉(zhuǎn)業(yè)軍人和22.7萬知青遷入兵團，他們文化程度較高，學歷層次高于全國平均水平，人力資源質(zhì)量相對較高。二是1980—1990年期間，由于社會經(jīng)濟發(fā)展差異造成遷移和政策性返城，大批內(nèi)地城市知青返遷，致使兵團較高層次人才的流失，高層次人才數(shù)量下降，人力資源質(zhì)量降低。三是20世紀90年代以來，由于知識青年返遷和第一代老軍墾職工退休，兵團勞動力短缺，團場采取吸引外省勞動力的辦法，新引進的農(nóng)工綜合素質(zhì)普遍不高。據(jù)2003年抽樣調(diào)查，新職工中文盲占15%，小學和初中文化程度占80%，高中和大專以上文化程度約占5%，其中大專以上學歷的不足0.5%[3]。新引進的農(nóng)工現(xiàn)已占到兵團職工的80%以上，這些農(nóng)工大多來自經(jīng)濟相對落后的地區(qū)、以傳統(tǒng)的小塊田作業(yè)為主，對兵團農(nóng)業(yè)大規(guī)模、機械化作業(yè)一時很難適應。同時他們移民兵團主要是謀生或獲取經(jīng)濟利益，小農(nóng)意識強，缺乏兵團精神，人力資源質(zhì)量呈現(xiàn)下降趨勢。

（三）人才資源流失嚴重

人才資源是人力資源中最核心的部分，反映著一個地區(qū)的核心競爭力。由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡和兵團所處的自然環(huán)境劣勢，導致大量高層次人才選擇離開兵團。2012年兵團擁有各類專業(yè)技術(shù)人員11.97萬人，比2000年減少1.07萬人，年均減少0.68%。據(jù)統(tǒng)計，20世紀80年代末90年代初，兵團流失各類人才30多萬人，大多是醫(yī)療、科研、教育單位的骨干和技術(shù)、管理人才[4]。對近六年兵團人才流失情況調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2007—2012年間兵團共流失人才3 952人，其中2007—2009年間流失1 880人，2010—2012年間流失2 072人，人才流失呈繼續(xù)上升態(tài)勢，這對兵團人力資本積累將起到消極的作用。

（四）人口出生率持續(xù)下降

由于兵團農(nóng)業(yè)投入的加大和計劃生育宣傳教育的深入，兵團職工生育預期發(fā)生變化，20世紀90年代兵團人口發(fā)展呈現(xiàn)出“低出生、低死亡、低增長”的態(tài)勢，人口出生率基本保持在9‰左右，人口死亡率基本保持在3‰左右，人口自然增長率基本保持在5.5‰左右。2005年以后兵團人口出生率大幅下降，人口死亡率卻逐步上升，人口自然增長率持續(xù)下降，近10年年均人口出生率不到6‰、人口死亡率卻達到了4‰，人口自然增長率年均下降0.2個百分點，特別是2012年兵團人口出生率為5.67‰，人口死亡率卻達到5.62‰，人口自然增長率幾乎為零。這對兵團人力資源儲備極為不利，很容易造成墾區(qū)師團農(nóng)業(yè)一線勞動力短缺。

（五）人口區(qū)域分布不平衡

2012年，兵團共有人口264.8萬人，大部分集中在北疆師團。從人口規(guī)模看，人口最多的八師達到57.11萬人，人口最少的十四師僅有1.41萬人，還不到2.50%；處于天山北坡經(jīng)濟帶的六師、七師、八師、建工師、十二師總?cè)丝谡急鴪F的46.89%，聚集了將近兵團一半人口[5]。從人口密度講，人口密度最大的石河子市，城鎮(zhèn)常住人口達到29.89萬人，人口密度為221.74人/平方公里，是兵團人口密度的6.24倍。人口區(qū)域分布的不均衡，兵團難以做到科學合理地分配和利用資源，屯墾戍邊職能很難充分發(fā)揮，對兵團很好地完成屯墾戍邊的歷史使命產(chǎn)生很大的不利影響。

四、集中管理體制下的兵團人力資源開發(fā)戰(zhàn)略選擇

通過以上分析集中管理體制影響下的兵團人力資源開發(fā)活動，筆者認為，調(diào)整兵團人力資源開發(fā)策略，必須要以屯墾戍邊歷史使命為核心，以促進經(jīng)濟持續(xù)增長為目標，以調(diào)動參與主體的積極性為主線，協(xié)調(diào)兵團集中體制與市場經(jīng)濟自主性，為兵團人力資源開發(fā)創(chuàng)造良好環(huán)境，筆者提出以下宏觀政策建議：

（一）兵團人力資源開發(fā)源泉：適度增加人口

人口資源是人力資源的基礎。兵團一直保持著低出生率，人口遷移又呈現(xiàn)出外流趨勢，造成兵團人力資源數(shù)量下降。一是適度調(diào)整計劃生育政策，增加出生人口和延長生育間隔，改變兵團目前人口數(shù)量增長過慢和老齡化的狀況，擴大人口資源規(guī)模。二是積極采取有利于人口遷入政策，大力引進內(nèi)地人口來兵團創(chuàng)業(yè)，不斷擴大人口儲備，為兵團人力資源開發(fā)提供堅實的基礎。

（二）兵團人力資源開發(fā)的關(guān)鍵：多層次多渠道培養(yǎng)人才

人才資源是人力資源的核心資源。一是重視發(fā)展基礎教育，嚴格實施九年義務教育，不斷改善辦學條件，為兵團人力資源可持續(xù)發(fā)展夯實基礎。二是積極發(fā)展職業(yè)教育，重視在農(nóng)牧團場建立職業(yè)技術(shù)培訓學校，采取“走出去、請進來”方式，以“技術(shù)等級”培訓為主要形式，以使用生產(chǎn)技術(shù)培訓為主要內(nèi)容，積極組織大規(guī)模的冬季培訓，大力開展“科技之冬”活動，讓職工在學技術(shù)、用技術(shù)中提高，全面提高兵團人力資源的文化水平。三是大力發(fā)展高等教育，以素質(zhì)教育和能力培養(yǎng)為核心，注重通才教育與專才教育相結(jié)合、專業(yè)教育與素質(zhì)教育相結(jié)合，培養(yǎng)學生獨立獲取知識的能力、鍥而不舍的創(chuàng)新能力、團隊意識和協(xié)調(diào)控制能力，為兵團經(jīng)濟社會發(fā)展儲備高層次人才[6]。

（三）兵團人力資源開發(fā)保障：醫(yī)療衛(wèi)生條件改善

醫(yī)療衛(wèi)生條件是保證人們身心健康的基礎，對人力資源存量的積累起著至關(guān)重要的作用。由于兵團體制特殊，沒有自己的財政和稅收，造成醫(yī)療保障繳費負擔重、覆蓋范圍小、水平較低。一是加大衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費投入，積極改善醫(yī)療衛(wèi)生設施，擴大衛(wèi)生技術(shù)人員隊伍，增加每萬人擁有的床位數(shù)，逐步改善兵團職工醫(yī)療衛(wèi)生條件。二要積極健全團場醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，特別是邊遠農(nóng)牧連隊衛(wèi)生所，逐步縮小城鎮(zhèn)與團場醫(yī)療衛(wèi)生治療差距。三要積極健全師、團、連三級衛(wèi)生醫(yī)療防保網(wǎng)，健全醫(yī)療保險和大額醫(yī)療補助制度，實施貧困農(nóng)牧團場、貧困人口醫(yī)療救助計劃，不斷提升職工健康水平。

（四）兵團人力資源開發(fā)目標：合理配置人力資源

人口居住的邊遠性，導致兵團經(jīng)濟發(fā)展緩慢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整困難，對兵團人力資源合理配置特別是人才的配置效果影響很大。一是加快兵團城鎮(zhèn)化建設。兵團應根據(jù)各師團實際，科學規(guī)劃城鎮(zhèn)化建設目標，整合相近相鄰團場建城建鎮(zhèn)，推動城鎮(zhèn)化建設步伐。二是加快兵團產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。兵團產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，應重點加強二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，隨著二、三產(chǎn)業(yè)的做大做強，才能使第一產(chǎn)業(yè)剩余勞動力逐步轉(zhuǎn)移，減少從事第一產(chǎn)業(yè)人口數(shù)量，平衡人力資源結(jié)構(gòu)。三是加大對貧困團場和基層連隊人才引進的支持。貧困團場和基層連隊經(jīng)濟相對落后、生活條件比較艱苦，對人才的吸引力十分有限。在貧困團場和基層連隊人才引進上，兵團應制定優(yōu)惠政策，給予豐厚待遇，積極動員自愿來兵團創(chuàng)業(yè)的人才到貧困團場和基層連隊就業(yè)。

（五）兵團人力資源開發(fā)核心：健全市場機制

人力資源市場化是人力資源配置的發(fā)展趨勢，也是兵團人力資源開發(fā)的迫切需要[7]。兵團人力資源配置只有由靜止封閉狀態(tài)走向自由流動、走向市場的狀態(tài)，才能科學合理配置好人力資源。一是按照人力資源開發(fā)的要求，打破條塊分割和部門壁壘，建立跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的人力資源開發(fā)管理體系，確保人力資源的優(yōu)化配置。二是積極推行市場中介執(zhí)業(yè)資格制度，鼓勵民間資本建設人力資源市場，吸引國內(nèi)外人力資源中介加盟，實現(xiàn)人力資源中介組織市場化。三是發(fā)揮現(xiàn)有市場的功能和作用，加強宏觀管理和監(jiān)管力度，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的人力資源市場體系。