排污收費與企業(yè)減排

林永生

當今世界，中國經(jīng)濟體量越來越“胖”，居民錢包越來越“鼓”，但空中的煙霧卻越來越濃，2013年初開始進入公眾視線的十面“霾”伏，敲響了中國環(huán)境治理的警鐘。因此，在經(jīng)濟發(fā)展過程中確保環(huán)境優(yōu)先，制定實施環(huán)境經(jīng)濟政策，促進企業(yè)減排，便成為當前各級政府關(guān)注的焦點，征收排污費就是其中一環(huán)。

排污費是我國于20世紀80年代就開始實施并不斷改進的一項環(huán)境經(jīng)濟政策，1982年國務院發(fā)布《征收排污費暫行辦法》，1996年《國務院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》依據(jù)“排污費高于污染治理成本”的原則，進一步提高了排污收費標準，2014年9月，國家發(fā)展改革委、財政部和環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于調(diào)整排污費征收標準等有關(guān)問題的通知》，要求各?。▍^(qū)、市）結(jié)合實際，調(diào)整污水、廢氣主要污染物排污費征收標準，實行差別化排污收費政策，建立有效的約束和激勵機制，促使企業(yè)主動治污減排，保護生態(tài)環(huán)境。

影響因素

我國現(xiàn)行的排污收費政策主要針對企業(yè)和個體工商戶，旨在通過增加企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程污染物排放成本影響企業(yè)決策，采取減產(chǎn)或?qū)ιa(chǎn)和治污設(shè)備進行升級改造，最終削減污染物排放量。但影響企業(yè)排污決策的因素很多，至少包括三個方面：

一是排污成本影響企業(yè)排污決策。排污稅費問題最早是在上世紀二十年代由英國經(jīng)濟學家庇古在其外部性研究理論中提出，庇古認為要使環(huán)境成本內(nèi)部化，就需要政府采取稅費或補貼的形式來對市場進行干預，使私人邊際成本與社會邊際成本相一致。通常而言，排污費征收標準越高，企業(yè)排污成本就越高，進而就會相應減少污染物排放。

二是產(chǎn)品供求彈性影響企業(yè)排污決策。產(chǎn)品供求彈性是指產(chǎn)品市場價格每變化一個百分點造成了幾個百分點的供給量、需求量變化，刻畫的是廠商和消費者對產(chǎn)品價格變化的敏感程度。產(chǎn)品供求彈性是制約稅負轉(zhuǎn)嫁形式及規(guī)模的關(guān)鍵因素，一部分稅負通過提價形式向前轉(zhuǎn)給消費者，一部分通過成本減少（或壓價）向后轉(zhuǎn)給原供應或生產(chǎn)要素者，究競轉(zhuǎn)嫁比例如何，根據(jù)供求彈性而定。從這個意義上來看，即便提高排污費，增加企業(yè)排污成本，但如果該企業(yè)產(chǎn)品的價格需求彈性較小，也就是說，價格變化幅度很大但市場需求量變動很小，則該企業(yè)易于把排污費引致的生產(chǎn)成本增量轉(zhuǎn)嫁到產(chǎn)品價格中去，進而不能夠形成有效的減排約束和激勵。

三是違約成本影響企業(yè)排污決策。科學縝密的污染物排放監(jiān)測體系和具有公信力的獎懲體系是影響企業(yè)排污決策的重要因素之一。實際上，政府在研究制定政策過程中容易忽略企業(yè)違約的情況，即暗含假設(shè)企業(yè)都守約，人們逐漸認識到，企業(yè)并不總是遵守現(xiàn)存的規(guī)制。

效果有限

那么，中國的排污收費是否顯著降低了工業(yè)企業(yè)污染物的排放量呢？

下表中可以看出，2000年以來，我國排污費征收總額持續(xù)增加，從2000年的58億元增加到2012年的201.6億元。過去13年間，我國工業(yè)固體廢棄物的年度排放量持續(xù)下降，從2000年的3186.2萬噸降到2012年的144.2萬噸。工業(yè)廢水排放量略有增加但基本穩(wěn)定，2000年的工業(yè)廢水排放量為194.2萬噸，2012年增至221.6萬噸。但工業(yè)廢氣排放量仍快速增加，從2000年的13.8萬億立方米增加到2012年的63.6萬億立方米。

因此，總體來看，我國排污收費政策并沒有顯著降低工業(yè)企業(yè)的主要污染物排放量。但需要肯定其積極作用，排污收費制度是“污染者付費”原則的體現(xiàn)，可以使污染防治責任與排污者的經(jīng)濟利益直接掛鉤，促進經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一，繳納排污費的排污企業(yè)會有一定壓力和動力去加強經(jīng)營管理、革新技術(shù)與裝備，實現(xiàn)節(jié)能減排。

排污費納入地方財政預算專項用于環(huán)境保護，由縣區(qū)級及以上環(huán)保部門核定征收與管理，從這個意義上來看，我國已經(jīng)踐行30多年的排污費政策培養(yǎng)和鍛煉了一批人、探索與完善了一系列程序、制度與規(guī)范，為未來亟待推進實施的環(huán)境稅改革奠定了基礎(chǔ)，也為不同地區(qū)的污染治理籌措了部分資金，促進了環(huán)境保護。目前我國31個省、自治區(qū)、直轄市全部開展了排污收費工作。2013年全國排污費征收開單216.05億元，比2012年增長10.73億元，增幅為5.2%；征收戶數(shù)為43.11萬戶，比2012年增加7.8萬戶，增幅為22.2%。

環(huán)境稅猜想

我國各界醞釀已久的環(huán)境稅征收方案至今仍未出臺，但有跡象表明，排污費改為環(huán)境稅不失為一種可能。2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化全面改革若干重大問題的決定》在“深化財稅改革”專題中明確提出要“推動環(huán)境保護費改稅”。2014年4月最新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第四十三條指出，“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應當按照國家有關(guān)規(guī)定繳納排污費。排污費應當全部專項用于環(huán)境污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占或者挪作他用。依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護稅的，不再征收排污費?！?/p>

無論是進一步完善當前的排污費政策，還是制定實施未來的環(huán)境稅方案，都要基于我國排污收費政策現(xiàn)存的問題進行優(yōu)化和糾偏，大致可歸為三個方面：一是現(xiàn)行排污費主要對排污企業(yè)和個體工商戶征收，無法對主要污染物排放“貢獻”越來越大的生活源形成約束，進而表現(xiàn)為地區(qū)排污費征收水平和地區(qū)污染物排放總量之間難以找到顯著的負向相關(guān)關(guān)系，需要研究并適時擴大排污費的征收對象；二是現(xiàn)行排污費在征收種類、標準、額度等方面的規(guī)定過于單一、片面，主要依據(jù)廢水、廢氣、固體廢棄物、噪音等主要污染物類型及其相應污染物中的危險成分制定，沒有考慮到不同行業(yè)的污染物排放量、特別是其行業(yè)產(chǎn)品的供求彈性，從而無法給排污單位形成有效的減排約束和激勵；三是現(xiàn)行排污費規(guī)模仍然較小，在國家或地區(qū)層面，都不足以籌措到治理污染、改善生態(tài)環(huán)境所需的足夠資金。

2013年，我國名義國內(nèi)生產(chǎn)總值為56.88萬億，工業(yè)增加值為21萬億，工業(yè)企業(yè)利潤總額為6.28萬億元。然而2013年上繳的各種排污費加在一起只有216.05億，可以設(shè)想，如果環(huán)境稅由排污費轉(zhuǎn)化而來，那么216.05億的稅收如何承擔起6.28萬億工業(yè)企業(yè)利潤所帶來的環(huán)境污染。解決途徑要么從擴大征收對象和種類、提高標準等方面增加排污費或環(huán)境稅征收總額，要么在排污費之外大幅增加地方生態(tài)環(huán)境治理籌資渠道和財政支持。