簽證外交 不對(duì)稱的較量

雷墨

某種程度上說(shuō)，簽證體系的進(jìn)化史，也是其外交功能強(qiáng)化史。簽證外交是不對(duì)稱的較量，美歐為代表的西方國(guó)家占據(jù)著絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

在贏得印度大選當(dāng)天就得到美國(guó)承諾將給予其赴美簽證的莫迪，9月26日開(kāi)始首次美國(guó)之行，受到了官方高規(guī)格接待。但在2005年5月，時(shí)任古吉拉特邦首席部長(zhǎng)的莫迪，卻因該邦暴亂導(dǎo)致數(shù)百人死亡而被美國(guó)施以“簽證制裁”。

簽證政策，不期然成為美國(guó)對(duì)印度政客態(tài)度冷熱切換的風(fēng)向標(biāo)之一。事實(shí)上，美國(guó)簽證體系的建立，就與排斥印度人有關(guān)。1907年9月，美國(guó)華盛頓州出現(xiàn)針對(duì)印度人的排外騷亂，導(dǎo)致400多名印度人逃離美國(guó)，前往當(dāng)時(shí)同為大英帝國(guó)領(lǐng)地的加拿大“避難”。這起事件成為美國(guó)開(kāi)始建立護(hù)照、簽證體系的促發(fā)因素之一。

某種程度上說(shuō)，簽證體系的進(jìn)化史，也是其外交功能強(qiáng)化史。目前在美俄制裁大戰(zhàn)中，就有“簽證制裁”的身影；歐盟對(duì)俄制裁清單中，也有停止與俄洽談互免簽證一項(xiàng)。簽證外交是不對(duì)稱的較量，美歐為代表的西方國(guó)家占據(jù)著絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

不容忽視的外交利器

根據(jù)美國(guó)學(xué)者凱文·斯特林格的定義，簽證外交是指在個(gè)人、團(tuán)體或國(guó)家層面，通過(guò)發(fā)放和拒發(fā)簽證來(lái)影響另一國(guó)的政策。這個(gè)定義“很美國(guó)”，事實(shí)上美國(guó)也最具備開(kāi)展這類簽證外交的條件。今年4月，伊朗任命哈米德·阿布塔利為新任伊朗駐聯(lián)合國(guó)大使，美國(guó)以他與1979年伊朗人質(zhì)事件有關(guān)而拒絕對(duì)其發(fā)放入境簽證。除伊朗外，古巴、委內(nèi)瑞拉等對(duì)美“不友好”國(guó)家的外交人員也多次遭遇類似簽證制裁。雖然根據(jù)《聯(lián)合國(guó)總部協(xié)定》，美國(guó)有義務(wù)為他國(guó)外交人員發(fā)放簽證，但這并未影響美國(guó)拿簽證問(wèn)題做外交工具。

美國(guó)的簽證外交不限于針對(duì)“不友好”國(guó)家的簽證制裁。美國(guó)1986年啟動(dòng)了“免簽證計(jì)劃”，允許特定國(guó)家的公民出于旅游或商務(wù)需要，可在美滯留最多90天，不必事先申請(qǐng)美國(guó)簽證。該計(jì)劃啟動(dòng)后，歐盟國(guó)家尤其是那些新“入盟”的中東歐國(guó)家，就把加入該計(jì)劃作為對(duì)美外交的一個(gè)重點(diǎn)。希臘早在1981年就加入了歐共體，但在2004年歐盟東擴(kuò)前，希臘是歐盟成員國(guó)中唯一一個(gè)不享受美國(guó)免簽待遇的國(guó)家。希臘在反恐合作和情報(bào)共享上“不太配合”，在與其有領(lǐng)土爭(zhēng)議的馬其頓加入北約問(wèn)題上與美國(guó)步調(diào)不一，是遭受美國(guó)冷遇的重要原因。

不僅如此，美國(guó)還直接把免簽待遇作為影響他國(guó)政策的工具。美國(guó)在與波蘭和捷克談免簽問(wèn)題時(shí)，要求對(duì)方允許美國(guó)在其領(lǐng)土部署反導(dǎo)系統(tǒng)。與此同時(shí)，美國(guó)也把免簽待遇作為對(duì)“新歐洲”國(guó)家與美國(guó)合作的獎(jiǎng)勵(lì)。由于美國(guó)國(guó)會(huì)的掣肘，波蘭至今未榮登美國(guó)的“免簽榜”。近年來(lái)波蘭在反恐、反導(dǎo)及重大外交問(wèn)題上與美國(guó)配合密切，也因此最有可能入選下一批美國(guó)“免簽證計(jì)劃”。

與美國(guó)不同，簽證外交在歐洲更多扮演地緣政治塑造的功能，這一點(diǎn)突出表現(xiàn)在以歐盟為核心的《申根協(xié)定》區(qū)域的擴(kuò)容上。冷戰(zhàn)結(jié)束之初，面臨前蘇東國(guó)家大量非法移民的壓力，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了互免簽證的歐盟國(guó)家大幅收緊對(duì)外簽證。但“簽證鐵幕”又與歐盟東擴(kuò)計(jì)劃相悖。在兩難的選擇下，歐盟在波蘭、捷克、斯洛伐克、匈牙利等前社會(huì)主義陣營(yíng)國(guó)家建立了簽證“緩沖帶”。一方面，歐盟與這些國(guó)家進(jìn)行互免簽證談判，另一方面施壓這些國(guó)家收緊對(duì)鄰國(guó)的簽證。在經(jīng)歷一段過(guò)渡期后，將這些“緩沖國(guó)”納入“申根協(xié)定”。

免簽，另類格局分布圖

護(hù)照的雛形在中世紀(jì)的歐洲就存在，但現(xiàn)代護(hù)照和簽證體系的出現(xiàn)，與現(xiàn)代民族國(guó)家的誕生有著密切的聯(lián)系。簽證制度本質(zhì)上是國(guó)家邊界管理職能的“位移”。如今，拒絕和允許他國(guó)國(guó)民入境，已經(jīng)成為國(guó)家行使主權(quán)的一個(gè)標(biāo)志。聯(lián)合國(guó)人權(quán)宣言只是規(guī)定了個(gè)人享有出入自己所屬國(guó)家的自由，但沒(méi)有哪部國(guó)際法規(guī)定個(gè)人享有自由進(jìn)入他國(guó)領(lǐng)域的權(quán)利。從這個(gè)意義上說(shuō)，國(guó)家間通過(guò)外交談判，達(dá)成互免簽證的協(xié)定，是一種歷史進(jìn)步。

1920年11月，當(dāng)時(shí)的國(guó)聯(lián)主導(dǎo)在巴黎召開(kāi)了一次有關(guān)護(hù)照、海關(guān)手續(xù)及聯(lián)運(yùn)客票的國(guó)際會(huì)議，這次會(huì)議被認(rèn)為是全球人口流動(dòng)制度化的開(kāi)端。但這次會(huì)議不僅沒(méi)有提出強(qiáng)化護(hù)照、簽證制度，還建議國(guó)家間在尊重管轄權(quán)的前提下，在互惠條件下逐步取消這些制度以實(shí)現(xiàn)人口的自由流動(dòng)。但隨著國(guó)聯(lián)解體，二戰(zhàn)爆發(fā)以及冷戰(zhàn)對(duì)抗，巴黎會(huì)議的倡議也被歷史遺忘。

免簽證格局的變化，反映了國(guó)際格局的變遷，也在塑造著國(guó)際格局。以美國(guó)的“免簽證計(jì)劃”榜單為例，截至今年2月，有38個(gè)國(guó)家和地區(qū)享有赴美免簽證待遇。這些國(guó)家和地區(qū)都是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，除了亞洲的日本、韓國(guó)、新加坡和臺(tái)灣地區(qū)，其他絕大部分是歐洲國(guó)家。歐盟主導(dǎo)的《申根協(xié)定》，拆除了成員國(guó)內(nèi)部人口流動(dòng)的高墻，但卻對(duì)成員國(guó)以外的人筑起了高墻。烏克蘭前總統(tǒng)庫(kù)奇馬曾警告，《申根協(xié)定》用另一種更人道但卻同樣危險(xiǎn)的“簽證鐵幕”取代了“冷戰(zhàn)鐵幕”。

此外，有些國(guó)家出于政治、經(jīng)濟(jì)等考慮，組建了區(qū)域性的免簽證聯(lián)盟。比如丹麥、芬蘭、冰島、挪威和瑞典之間的北歐聯(lián)盟，巴林、科威特、安曼、卡塔爾、沙特和阿聯(lián)酋之間的海灣合作委員會(huì)。但這些區(qū)域簽證聯(lián)盟在外交影響力上遠(yuǎn)不及美歐的簽證聯(lián)盟。不僅如此，有的區(qū)域性的免簽聯(lián)盟在歐美簽證外交面前不具任何優(yōu)勢(shì)。土耳其對(duì)阿塞拜疆、伊朗以及中亞五國(guó)國(guó)民給予免簽，但歐盟對(duì)土耳其加入《申根協(xié)定》的一個(gè)前提條件即是修改或取消這些簽證優(yōu)惠政策。如波蘭一樣，土耳其如果想“入盟”，未來(lái)將不得不在歐盟和鄰國(guó)間做出抉擇。

英國(guó)亨氏顧問(wèn)每年發(fā)布的“亨氏簽證受限指數(shù)”，是目前最權(quán)威的針對(duì)全球不同國(guó)家的公民旅行自由度的排名。在最新發(fā)布的排名中，位列第一檔的分別是芬蘭、德國(guó)、瑞典、美國(guó)和英國(guó)，得分為174。這意味著這5國(guó)的國(guó)民享有全球174個(gè)國(guó)家和地區(qū)的免簽或落地簽待遇。排名前20位的幾乎全部是經(jīng)合組織成員國(guó)。根據(jù)中國(guó)公安部出入境網(wǎng)站公布的信息，截至2014年6月24日，中國(guó)公民享有免簽或落地簽待遇的國(guó)家和地區(qū)有49個(gè)，這一數(shù)量在“亨氏簽證受限指數(shù)”全部94個(gè)排名中位列第79，跟海地、尼日利亞、土庫(kù)曼斯坦屬同一級(jí)別。中國(guó)的免簽或落地簽國(guó)數(shù)量在金磚國(guó)家中也墊底，不如印度（52個(gè)）、南非（97個(gè)）、俄羅斯（100個(gè)）和巴西（146個(gè)）。

簽證體系不公平背后

目前歐美占據(jù)絕對(duì)影響力優(yōu)勢(shì)的簽證體系，是西方價(jià)值觀普世性與差異性的奇怪組合。這種組合認(rèn)同每個(gè)人都有自由流動(dòng)的自由，但也認(rèn)同一部分人比另一部分人更自由。在英國(guó)倫敦政經(jīng)學(xué)院教授埃里克·諾伊邁耶看來(lái)，目前的簽證體系體現(xiàn)了高度的不平等，也在強(qiáng)化著這種不平等。他表示，經(jīng)合組織國(guó)家利用政治權(quán)力維持著這些不平等?！巴瑯?，為了獲得美國(guó)的免簽證待遇，某些國(guó)家必須以向美國(guó)護(hù)照持有者提供免簽為前提，但這樣做絕不意味著能換來(lái)對(duì)等的互惠?！?/p>

法國(guó)哲學(xué)家巴理巴爾曾說(shuō)，某種程度上說(shuō)，每個(gè)現(xiàn)代國(guó)家都是殖民主義的產(chǎn)物。既然簽證體系與現(xiàn)代國(guó)家的形成有著深厚的淵源，那么這一體系帶有殖民主義的遺跡也就不奇怪。同樣，認(rèn)為目前的簽證體系帶有“種族”、“文明”的歧視性也站得住腳。但另一方面，簽證體系的歧視性又有所不同，它不像一般意義上的種族、文明歧視性那樣帶有不可逾越性。比如，非西方國(guó)家的國(guó)民可以通過(guò)移民獲得歐美國(guó)家的護(hù)照。當(dāng)然，這種移民對(duì)于簽證體系中弱勢(shì)一方來(lái)說(shuō)并非全然好事。它不僅體現(xiàn)在歐美國(guó)家對(duì)弱勢(shì)國(guó)家優(yōu)秀人力資源的“虹吸”上，還表現(xiàn)為對(duì)這些國(guó)家的國(guó)民“身份認(rèn)同”、“國(guó)家忠誠(chéng)”的侵蝕。

對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，免簽或落地簽國(guó)數(shù)量與中國(guó)國(guó)際地位不匹配的尷尬，不應(yīng)被視為單純的簽證問(wèn)題。中國(guó)香港、澳門(mén)和臺(tái)灣地區(qū)的免簽或落地簽國(guó)數(shù)量是中國(guó)內(nèi)地的兩三倍，這種巨大差異會(huì)否對(duì)兩岸三地民眾的“身份認(rèn)同”、“國(guó)家認(rèn)同”產(chǎn)生影響？可能產(chǎn)生多大的影響？令人遺憾的是，在中國(guó)的學(xué)術(shù)文庫(kù)里，幾乎找不到從類似角度探討簽證問(wèn)題的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)。endprint