政策環(huán)境影響的變權(quán)評價方法研究*

祝愛民， 周 欣， 于麗娟

(沈陽工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院， 沈陽 110870)

政策環(huán)境影響的變權(quán)評價方法研究*

祝愛民， 周 欣， 于麗娟

(沈陽工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院， 沈陽 110870)

在政策環(huán)境影響評價中，由于政策在實施和執(zhí)行中的不確定性和政策的長期性，使得對它的評價更具動態(tài)性，因此使用動態(tài)評價方法進(jìn)行研究是政策環(huán)境影響評價的關(guān)鍵之一。明確政策環(huán)境影響評價的必要性，建立動態(tài)評價指標(biāo)體系，運(yùn)用層次分析法建立評價因子的基礎(chǔ)權(quán)，并用變權(quán)法進(jìn)行動態(tài)研究，最后進(jìn)行例證分析。

政策評價； 政策環(huán)境影響評價； 動態(tài)評價； 指標(biāo)體系； 層次分析法； 變權(quán)法

政策的環(huán)境影響評價是環(huán)境影響評價(EIA)在政策層次上的應(yīng)用，是指對政策及其各種替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行系統(tǒng)的、綜合的分析和評價的過程[1]。由于以往決策標(biāo)準(zhǔn)單一化，即只考慮政策的經(jīng)濟(jì)效益而忽視政策的社會效益和環(huán)境效益，結(jié)果導(dǎo)致了一方面經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而另一方面資源和環(huán)境日趨惡化的虛假繁榮現(xiàn)象。而進(jìn)行政策層面環(huán)境影響評價的目的是在政策的制定過程中把環(huán)境因素考慮進(jìn)去，通過分析各種政策選擇的環(huán)境影響來提高決策質(zhì)量，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)資源、社會資源和環(huán)境資源相互協(xié)調(diào)的綜合決策機(jī)制。

美國《國家環(huán)境政策法》(NEPA)第102條2A款要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在作出計劃和決定時，要采用“系統(tǒng)的、多學(xué)科的方法”，綜合利用社會科學(xué)、自然科學(xué)和環(huán)境科學(xué)知識[2]，同時還要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在環(huán)境影響和環(huán)境價值的定量研發(fā)上要加大力度，研究出在決策中綜合評價的提案方法和程序。于是，學(xué)者們從不同的學(xué)科、角度和需要出發(fā)開發(fā)和改進(jìn)了大量的環(huán)境影響評價方法，如核查表法、矩陣法、專家意見法(專家會議法和德爾菲法)、前后對比法、因果分析法、環(huán)境污染模型、幕景分析法等[3]。

縱觀項目環(huán)境影響的評價方法，基本上都是影響趨勢預(yù)測加上現(xiàn)有環(huán)境條件的靜態(tài)描述。在政策EIA中，由于政策的長期性及執(zhí)行中的不確定性，使得評價更具有動態(tài)性，因此，必須使用動態(tài)的觀點來進(jìn)行政策環(huán)境影響評價。

一、政策環(huán)境影響的動態(tài)評價方法

1. 政策環(huán)境影響評價的必要性

(1) 項目EIA比較適合處理區(qū)域環(huán)境影響，多個項目的累積影響或者一個項目所包含的子項目或附加開發(fā)項目所引起的累積影響未能得到充分考慮[4]，而只有在政策層次上，這種在更大的時空尺度上形成的累積影響和全球性環(huán)境影響才能得以解決。政策EIA能確保考慮累積影響，充分評價替代方案，全面咨詢公眾，在決策實施前而不是實施后對某一開發(fā)行為作出決定。所以，項目EIA和政策層面EIA是互相補(bǔ)充的而不是互相取代的。

(2) 對于不能分解成具體的規(guī)劃或項目而又對環(huán)境存在潛在重大影響的政策，如投資政策和稅收等，就必須對這些政策實施政策EIA，來預(yù)防這些潛在的環(huán)境影響。

(3) 項目EIA在替代方案和減緩措施上難以做到全面考慮。一般情況下，當(dāng)環(huán)境影響評價開始準(zhǔn)備時，通常這個項目已確定下來，減緩措施一般在項目已經(jīng)確定了地點、類型和規(guī)模之后才提出來，限制了減緩措施的選擇，使項目EIA采用的減緩措施變得十分有限。在這個固定范圍內(nèi)，相關(guān)的技術(shù)、資源和人們的生活方式等方面的替代方案就很難得到全面考慮[3]。

(4) 政策層面EIA全面咨詢公眾，允許更大范圍內(nèi)的公眾參與，這不僅使制定的政策得到公眾的理解和支持，而且還能促進(jìn)政策的實施和方便工作的開展，提高決策質(zhì)量。

(5) 政策層面EIA能夠為后續(xù)規(guī)劃、計劃和項目的實施設(shè)定框架。因此，實施階段的項目EIA可以針對一些特殊的環(huán)境影響集中精力關(guān)注核心問題，最大限度地節(jié)約資金和時間，解決主要矛盾。

2. 建立動態(tài)評價指標(biāo)體系

為了篩選出數(shù)量特性、辨別度和附屬度都比較高的指標(biāo)因素，需要通過對其進(jìn)行細(xì)致的分析來確定一個標(biāo)準(zhǔn)。目前，定性分析法被廣泛采用，該方法的評價結(jié)果通常根據(jù)研究者的價值觀、知識構(gòu)成和評價經(jīng)驗而確定，使得研究者之間的意見不統(tǒng)一，所以其主觀性較強(qiáng)。為了在一定程度上盡量降低定性方法的主觀性，可以考慮采用專家意見法，博采眾長，廣納新意。在這樣的目標(biāo)指引下，評價指標(biāo)的選取應(yīng)該遵循以下的四點原則[6]：全面性和系統(tǒng)性原則；科學(xué)性和靈活性原則；可行性和實用性原則；動態(tài)指標(biāo)和靜態(tài)指標(biāo)相結(jié)合原則。

3. 研究方法

(1) 一般方法。研究政策對環(huán)境的綜合質(zhì)量影響以多目標(biāo)評價方法最為常見[7]。該方法是采用一定的手段將多目標(biāo)歸納為單目標(biāo)，在時間上或是空間上使原來并沒有可比性的事物可以進(jìn)行相互比較。

(2) 變權(quán)法。了解環(huán)境綜合質(zhì)量的動態(tài)變化情況是研究政策對環(huán)境綜合質(zhì)量影響的目的之一。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人們生活條件的改善和自然環(huán)境的正常變遷，環(huán)境綜合質(zhì)量也在逐年改變，因而在研究中就需要考慮并反映這種動態(tài)性，反映到評價方法上則可以考慮使用變權(quán)技術(shù)。

在進(jìn)行環(huán)境綜合評價時，由于一個區(qū)域內(nèi)各環(huán)境要素對引起的環(huán)境效應(yīng)或環(huán)境質(zhì)量的影響是不同的，所以對各要素不能同等看待，權(quán)系數(shù)即表示各污染物所產(chǎn)生的不同環(huán)境協(xié)同效應(yīng)及它們的不同重要性，這是對環(huán)境要素之間由于非線性產(chǎn)生的相互作用的一種近似反映[8]13。因此，各級權(quán)值的確定在區(qū)域環(huán)境綜合評價中是關(guān)鍵的一步。但隨著時間的流逝各要素的數(shù)值和變化速率也會發(fā)生改變，這就使各個要素間的比例也在不斷發(fā)生變化，也就是說，各要素對區(qū)域環(huán)境綜合質(zhì)量的影響是隨時間的變化而變化的，因此采用變權(quán)方法在進(jìn)行動態(tài)研究時就具有一定的必然性。

該方法的具體步驟如下：首先，根據(jù)各類指標(biāo)及各類指標(biāo)諸因子在環(huán)境中的相對重要性(包括正向作用和負(fù)向作用)，運(yùn)用AHP基本原理和設(shè)計思想，經(jīng)過層次結(jié)構(gòu)，構(gòu)造判斷矩陣，層次單、總排序，一致性檢驗等步驟，分別計算出影響區(qū)域環(huán)境綜合質(zhì)量的各類指標(biāo)之間的相對重要性[9]以及每個因子在所屬各指標(biāo)類中對環(huán)境綜合質(zhì)量影響的相對重要性(權(quán)系數(shù)Wi0)，以此作為基礎(chǔ)權(quán)。

然后，按照歸一化的要求和各因子對綜合環(huán)境的影響貢獻(xiàn)與其所占比例有關(guān)的影響因素，設(shè)計“變權(quán)”的計算方法，即

Wi=Wi0+ΔWi

(1)

(i=1，2，…，j)

(2)

式中：Wi為某環(huán)境因子某年的權(quán)重變化量，以指標(biāo)的級別值(Ii)所占比例的變化量的平均值作為各因子(指標(biāo))的權(quán)重變化量；Wi0為前面第一步算出的“基礎(chǔ)權(quán)”，即基礎(chǔ)年某環(huán)境因子的權(quán)重；ΔWi為某環(huán)境指標(biāo)某年的權(quán)值；Ii0為指標(biāo)的基礎(chǔ)年的級別值。

通過以上兩步既能綜合體現(xiàn)某因子(指標(biāo))權(quán)重未來的變化，又能反映出某指標(biāo)在評價過程中的相對重要性，這就是變權(quán)思想的具體應(yīng)用。

(3) 加權(quán)綜合指數(shù)法。當(dāng)指標(biāo)得分差距較大和不能反映各個指標(biāo)之間的分差大小時，通過加法是不能立即得到否定的，為了避免此種情況的發(fā)生以及乘法不能反映各個指標(biāo)之間相對重要程度的缺陷，可以采用“加乘混合法”進(jìn)行加權(quán)綜合評價[10]，即

EQ=EQ加+EQ乘=

(3)

式中：EQ為某類指標(biāo)的綜合指數(shù)；EQ加為某類指標(biāo)的加法分?jǐn)?shù)；EQ乘為某類指標(biāo)的乘法分?jǐn)?shù)；j為某指標(biāo)的總數(shù)；Wi為某環(huán)境指標(biāo)某年的權(quán)重值；Ii為某指標(biāo)的級別值。

然后，按照指標(biāo)的層次依次進(jìn)行加權(quán)綜合，就可得到政策對環(huán)境的綜合影響評價指數(shù)。

二、例證分析及結(jié)果

在某一區(qū)域內(nèi)針對某項排污政策，提出了三種替代方案，分別為方案Ⅰ：維持現(xiàn)有狀態(tài)，排入排污河，最終入渤海；方案Ⅱ：經(jīng)深度處理后，重新用于城市和工業(yè)其它用水；方案Ⅲ：輸送至郊區(qū)作為田地灌溉用水。現(xiàn)在要對其進(jìn)行環(huán)境影響評估，通過對大量備選指標(biāo)進(jìn)行甄選，逐步確定少數(shù)核心指標(biāo)，從而進(jìn)行指標(biāo)體系的構(gòu)建。一般情況下為了減少評價工作量和成本，指標(biāo)體系需盡量簡化指標(biāo)構(gòu)成，但需滿足評價目的。本文的環(huán)境影響評價動態(tài)指標(biāo)體系整體上由三部分構(gòu)成，即指標(biāo)庫、環(huán)評空間信息庫、連接二者的動態(tài)指標(biāo)體系應(yīng)用軟件。首先建立相對于系統(tǒng)環(huán)境質(zhì)量的判斷矩陣Bij(j=1，2，…，m)代表描述系統(tǒng)環(huán)境質(zhì)量運(yùn)行狀況的各指標(biāo)子系統(tǒng)，如表1所示。

表1 環(huán)境質(zhì)量判斷矩陣

根據(jù)環(huán)境質(zhì)量判斷矩陣的賦值并結(jié)合動態(tài)指標(biāo)體系的應(yīng)用軟件篩選標(biāo)準(zhǔn)，同時根據(jù)對本次規(guī)劃對象和區(qū)域的現(xiàn)狀調(diào)查，選取水環(huán)境、土壤環(huán)境、固體廢棄物作為環(huán)境質(zhì)量持續(xù)良性發(fā)展評價的主要子系統(tǒng)指標(biāo)。評價因子Ai按100分進(jìn)行賦值，按影響程度分為5級：1級為沒有影響，分值為100～70分；2級為輕度影響，分值為69～50分；3級為明顯影響，分值為49～30分；4級為嚴(yán)重影響，分值為29～10分；5級為超級嚴(yán)重影響，分值為9～0分。由專家打分法得到該政策3個替代方案的級別和分值見表2。

表2 三個方案的級別及分值

運(yùn)用層次分析法基本原理和設(shè)計思想，經(jīng)過層次結(jié)構(gòu)、構(gòu)造判斷矩陣、層次單排序、層次總排序、一致性檢驗等步驟，算出三個方案的基礎(chǔ)權(quán)為

Wi0=(0.4，0.3，0.3)

由式(2)可得

水環(huán)境權(quán)重變化量

ΔWi=(0.013 588，0.077 483，0.130 133)

土壤污染權(quán)重變化量

ΔWj=(0.040 877，0.125 713，0.090 342)

固體廢物權(quán)重變化量

ΔWk=(0.014 234，0.223 113，0.396 270)

綜合考慮基礎(chǔ)權(quán)與權(quán)重變化量，由式(1)可得

水環(huán)境因子權(quán)重值

Wi=(0.386 412，0.477 483，0.530 133)

土壤污染因子權(quán)重值

Wj=(0.259 123，0.425 713，0.390 342)

固體廢物因子權(quán)重值

Wk=(0.314 234，0.076 887，0.069 627)

利用式(3)計算可得每個方案的變權(quán)綜合結(jié)果值。將此結(jié)果和由常權(quán)法得到的結(jié)果進(jìn)行比較，如表3所示。

表3 常權(quán)法和變權(quán)法評估值

由表3分析可知，用常權(quán)法計算得到的方案排序為Ⅲ、Ⅱ、Ⅰ，用變權(quán)法計算得到的方案排序為Ⅱ、Ⅲ、Ⅰ。用變權(quán)法得到的方案排序可以得到合理的解釋。如果只看綜合評估值結(jié)果，常權(quán)法中的方案Ⅱ也可以認(rèn)為是可行方案，但是僅分析固體廢棄物這一項，由表2知其分值為10，為顯著影響，一定是不可行的。常權(quán)法中的方案的排序掩蓋了這一事實，而變權(quán)法中，方案Ⅱ的排序為第一，從而凸顯了此方案，引起了決策者的注意，達(dá)到了著重分析此方案的目的。

三、結(jié) 論

[1] 常高峰，杜書田，邢海濤.戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的發(fā)展與評價程序 [C]//國家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境影響評價管理司.第一屆環(huán)境影響評價國際論壇論文集.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2005：12-15.

[2] 李巍，楊志峰，劉東霞.面向可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價 [J].中國環(huán)境科學(xué)，2005，18(11)：66-69.

[3] 郝明家，袁笛，何長順.戰(zhàn)略環(huán)境影響評價理論與方法的初步探討 [J].環(huán)境保護(hù)科學(xué)，2002，28(5)：50-52.

[4] 李巍，王華東.政策評價研究 [J].上海環(huán)境科學(xué)，1996，15(11)：5-7.

[5] 包存寬，趙偉，尚金城.可持續(xù)發(fā)展理論與方法在戰(zhàn)略環(huán)境評價中的應(yīng)用 [J].環(huán)境觀察與評論，2001，3(1)：36-42.

[6] 葉正波.基于三維一體的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系構(gòu)建理論 [J].環(huán)境保護(hù)科學(xué)，2002，28(1)：35-37.

[7] 張研，楊志峰，李巍.中外戰(zhàn)略環(huán)境評價方法與實踐的對比分析 [C]//國家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境影響評價管理司.第一屆環(huán)境影響評價國際論壇論文集.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2005：425-431.

[8] 彭祖贈，孫韞玉.模糊數(shù)學(xué)及其應(yīng)用 [M].2版.武漢：武漢大學(xué)出版社，2007.

[9] 王新民.基于層次分析和模糊數(shù)學(xué)的采礦方法選擇 [J].中南大學(xué)學(xué)報，2008(10)：875-880.

[10] 楊仁華，陳玉明，羅紅萍.基于變權(quán)法的采礦方法模糊綜合評判選優(yōu) [J].金屬礦山，2010(11)：47-50.

[11]楊飛.我國環(huán)境影響評價公眾參與制度研究 [D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2011.

[12]張后輝.規(guī)劃環(huán)境影響評價中可持續(xù)發(fā)展性的研究 [D].蘭州：蘭州大學(xué)，2011.

[13]劉晨暉，張忠潮，張璋.公共政策環(huán)境影響評價研究 [J].商業(yè)時代，2012(1)：68-71.

[14]包君.論環(huán)境影響評價中的公眾參與制度 [D].成都：西南交通大學(xué)，2011.

[15]溫毛毛.中加環(huán)境影響評價制度比較研究 [D].太原：山西財經(jīng)大學(xué)，2012.

[16]趙珊，幺相姝.基于規(guī)劃環(huán)境影響評價的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系研究 [J].吉林廣播電視大學(xué)學(xué)報，2012(3)：54-57.

[17]杜麗，馮秀娟.環(huán)境影響評價法在環(huán)境影響評價中的作用 [J].資源與人居環(huán)境，2010(2)：76-81.

[18]焦盛榮，郭武.我國環(huán)境影響評價制度之“評價”與完善 [J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報，2010(1)：46-49.

Researchonvariableweightevaluationmethodofenvironmentalimpactonpolicy

ZHU Ai-min, ZHOU Xin, YU Li-juan

(School of Management, Shenyang University of Technology, Shenyang 110870, China)

During the environment impact assessment of policy, the assessment is more dynamic due to the uncertainty during the implementation and enforcement and the long-term effect of policy. Hence, to study it with dynamic evaluation method is one of the keys of environment impact assessment of policy. The necessity of environment impact assessment of policy is clarified. Dynamic evaluation indicator system is established. Basic weight of evaluation factor is established by applying analytic hierarchy process. Dynamic study is accomplished by applying variable weight method. And case study is produced at last.

policy assessment; environmental impact assessment of policy; dynamic evaluation; indicator system; analytic hierarchy process; variable weight method

2012-10-15

遼寧省科技計劃重點項目(2010401037)。

祝愛民(1970-)，男，山東海陽人，教授，博士，主要從事戰(zhàn)略管理與決策等方面的研究。

* 本文已于2013-03-01 14∶45在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。 網(wǎng)絡(luò)出版地址： http：//www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20130301.1445.006.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.01.12

C 934

A

1674-0823(2014)01-0062-04

(責(zé)任編輯：吉海濤)