國家治理體系：國際概念與中國內(nèi)涵

常紀(jì)文

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次在國家文件的層面提出，建立國家治理體系，推進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化。

對國家治理體系的不同解讀

三中全會《決定》中24處提到了“治理”，包括公司治理、社會治理、環(huán)境治理等用詞，因此，在政治學(xué)界、社會學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界引起了熱議。

目前，對國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化的解讀呈現(xiàn)多元化的趨勢。但是，主流的解讀主要以西方的概念、邏輯和話語體系為依據(jù)，把民主和科學(xué)作為解讀的邏輯起點(diǎn)。在民主方面，強(qiáng)調(diào)國家治理參與主體的多重性即共治性，即政黨、國家、市場、社會和個人都是國家治理的參與主體，即強(qiáng)調(diào)國家治理體系的多元性、互補(bǔ)性、互助性和平衡性。此外，由于我國是社會主義國家，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨領(lǐng)導(dǎo)國家開展各種活動，所以，一些學(xué)者認(rèn)為此種解釋有所不妥。于是，他們提出，中國的國家治理體系應(yīng)當(dāng)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的，具有中國特色社會主義特征的治理體系。它的構(gòu)成要件應(yīng)當(dāng)是黨的領(lǐng)導(dǎo)、中國特色社會主義、社會主義核心價值觀、社會主義民主、科學(xué)與法治，即“六位一體”的解讀。關(guān)于科學(xué)，一般的解讀認(rèn)為，科學(xué)就是指治理能力的現(xiàn)代化。總之，他們認(rèn)為，國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化就是民主加科學(xué)。

這些解讀在十八屆三中全會之后得到了社會各界的廣泛認(rèn)可，但是，這些解讀是否符合中國的國情呢？這值得我們進(jìn)一步深入地思考與挖掘。

對國家治理體系解讀的評價

“國家治理”是一個來源于國外的概念，其英文是“National Governance”，與此相關(guān)的概念還有“治理國家”（Governance State），并且派生出公司治理、政黨治理、環(huán)境治理和社會治理等用詞。十八屆三中全會多次強(qiáng)調(diào)國家治理、社會治理或公司治理等，因此，很多學(xué)者把國外“國家治理”的概念等同于中國的“國家治理”。但是，眾所周知，國外只提“國家治理”，從不提“國家治理體系”。而在中國，卻經(jīng)常強(qiáng)調(diào)各種體系，譬如，環(huán)保部門有環(huán)保工作體系，安全生產(chǎn)部門有安全生產(chǎn)工作體系，國土部門有國土工作體系。在國外相關(guān)概念的影響下，一些部門甚至還制定了本部門的治理體系，如國家測繪地理信息局就制定了國家地理信息治理體系。而這些體系的提出和建立往往是基于中國行政工作的傳統(tǒng)模式，這一系列的體系包括組織體系、制度體系、機(jī)制體系和責(zé)任體系等，即我國“國家治理體系”概念的提出很可能是基于我國自身的背景與理念。此外，中國的語言文字與英語的中文翻譯有時會存在“撞車現(xiàn)象”，因此，我們有理由推測，國外“National Governance”（即國家治理）的中文翻譯和十八屆三中全會提出的“國家治理體系”中的“國家治理”概念很可能是僅僅因?yàn)榍珊隙置胬淄?/p>

當(dāng)前學(xué)界有一個傾向，一提到某個國際化的概念，往往就從國外的話語體系與邏輯起點(diǎn)展開解讀。諸如，一提到民主，一些學(xué)者就想到三權(quán)分立；一提到法治，就想到司法獨(dú)立；同樣，一提到國家治理，就想到了國家治理的多重性與民主性，而缺乏從中國國情和中國邏輯起點(diǎn)予以解讀的意識，這種解讀難以做到精準(zhǔn)與妥當(dāng)。

因此，有必要從十八屆三中全會審議通過的《決定》原文與習(xí)近平總書記的諸多講話中去探尋國家治理體系的內(nèi)涵及其精神要求。一方面，從《決定》內(nèi)容來看，它并沒有體現(xiàn)“六位一體”的解讀，而是有其自身的邏輯起點(diǎn)與話語體系。另一方面，從習(xí)近平總書記的幾次講話來看，無論是其在十八屆中紀(jì)委三次全會上的講話，還是在全國政法工作會議上的講話，抑或是在中央黨校建校八十周年慶祝會議上的講話等，都沒有照搬西方的概念和邏輯，可見，中國的政治概念應(yīng)當(dāng)從中國的邏輯起點(diǎn)進(jìn)行解讀。

根據(jù)習(xí)近平總書記2014年1月在《求是》雜志上發(fā)表的文章可知，中國的國家治理體系的內(nèi)涵是我國治國理政的制度體系，是執(zhí)政黨、國家履行自己職責(zé)，發(fā)揮治國理政作用的制度體系，它強(qiáng)調(diào)各方面的制度化、程序化和規(guī)范化，而非國外所指的國家治理的體系化?？梢?，國外的理解不一定符合中國的國情。

目前流行的關(guān)于國家治理體系的解讀還有一個缺陷，即雖然強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)中國特色社會主義，強(qiáng)調(diào)社會主義核心價值觀。但是，在民主思想的影響之下，往往否定政府的主導(dǎo)作用，而過分強(qiáng)調(diào)政府負(fù)責(zé)之下的各方的平等參與和監(jiān)督作用。在中國的國情之下，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，中國政府是一個責(zé)任政府，如果不發(fā)揮政府治權(quán)的主導(dǎo)作用，很可能會導(dǎo)致無政府主義。我們強(qiáng)調(diào)“小政府、大社會”，強(qiáng)調(diào)“削減行政許可權(quán)”，并不是要否定政府的主導(dǎo)作用，相反，政府在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在很多關(guān)鍵的領(lǐng)域發(fā)揮著主導(dǎo)作用，譬如，環(huán)境保護(hù)、民族、宗教等工作領(lǐng)域。因此，對國家治理體系的解讀既要體現(xiàn)國外的合理因素，同時也要基于中國國情，不能僅僅拿西方的概念、原則和要求來約束我們，更不能用西方關(guān)于國家治理的一些標(biāo)準(zhǔn)來衡量中國特色國家治理體系的優(yōu)劣。所以，中國的問題還應(yīng)該從中國的角度來看，問題的解決對策提出也應(yīng)該基于中國的國情。

國家治理體系的中國內(nèi)涵

國家治理體系是指中國治國理政的制度體系，國家治理能力的現(xiàn)代化是指中國治國理政的能力的現(xiàn)代化?？梢园褍烧呖偨Y(jié)為一個是制度體系，一個是制度能力。在我國相關(guān)法律與規(guī)范性文件眾多的情況下，為什么十八屆三中全會還要強(qiáng)調(diào)治國理政的制度體系建設(shè)呢？

第一，主要原因在于我國諸多規(guī)范缺乏有機(jī)的內(nèi)在聯(lián)系，其實(shí)施效果并不盡如人意，且在很多領(lǐng)域尚未形成規(guī)范，因此，應(yīng)該對我國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域形成廣泛覆蓋的制度體系，讓各種關(guān)系法定化，即保證各種關(guān)系的運(yùn)行處于法律控制的框架之下。第二，中國的國家治理體系強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，即要在政府的指導(dǎo)之下發(fā)揮民主參與、民主監(jiān)督以及市場調(diào)節(jié)的作用。政府主導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是在需要公權(quán)干預(yù)的領(lǐng)域全面實(shí)行，對于市場可以調(diào)節(jié)的，對于社區(qū)等可以自治的領(lǐng)域，政府的主導(dǎo)則應(yīng)當(dāng)予以退出，改為政府的監(jiān)管和宏觀調(diào)控。可以說，國家治理體系既強(qiáng)調(diào)政府負(fù)責(zé)、政府主導(dǎo)的作用，也創(chuàng)造表達(dá)、發(fā)泄和參與的渠道和機(jī)會，疏導(dǎo)矛盾，激發(fā)各方面的活力。第三，中國的國家治理體系強(qiáng)調(diào)黨、政府、社會、公民和市場關(guān)系的制度化，它強(qiáng)調(diào)黨依靠制度來領(lǐng)導(dǎo)政府、領(lǐng)導(dǎo)國家，在制度的規(guī)范上，黨對政府工作，對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，有排除隨意性的特點(diǎn)，使黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨和政府的關(guān)系實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化、程序化，這樣可以避免盲目地提出黨政分開等諸多不切實(shí)際的觀點(diǎn)。第四，政府和社會、政府和市場的關(guān)系要實(shí)行新的制度化。在構(gòu)建新的和諧社會的條件下，政府對社會以什么樣方式進(jìn)行引導(dǎo)與干預(yù)，干預(yù)的條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序、后果等均應(yīng)通過立法作出完善的規(guī)定。同樣，公民參與國家和社會生活也應(yīng)當(dāng)通過制度化的程序予以規(guī)范。國家治理體系的建設(shè)實(shí)際上就是促進(jìn)這幾個方面的制度化，使中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、法治建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)，使中國的科學(xué)發(fā)展觀，在制度化之下生根、發(fā)芽、開花、結(jié)果，這是一場新的文明革命，是法治化的文明和制度化的文明，其核心是政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)范化、制度化和程序化。制度化是實(shí)現(xiàn)黨和政府工作持續(xù)發(fā)展的根本保障。

在開放化的國際環(huán)境之下，任何一方的國家治理，都應(yīng)當(dāng)發(fā)揮外在力量的內(nèi)在作用。對外開放和國際化程度越高，外在力量的內(nèi)在影響越大。目前我國不斷加大對外開放，國際化程度越來越高，因此既有必要發(fā)揮外在力量的建設(shè)性作用，也有必要制定規(guī)范，劃定范圍、明確程序，防止外在力量的參與活動偏離我國的法治軌道。

國家治理體系建設(shè)的改革

第一，應(yīng)當(dāng)制定國家治理體系的規(guī)劃，采取分步走的措施，逐步規(guī)定國家在哪些領(lǐng)域?qū)嵭兄螄碚闹贫然?，并?guī)定每一步制度化的目標(biāo)和實(shí)行措施。第二，要通過制度的建設(shè)逐步理順黨領(lǐng)導(dǎo)政府和社會各項(xiàng)工作的主要領(lǐng)域、方式、程序、內(nèi)容以及責(zé)任。目前，中國共產(chǎn)黨制定了黨內(nèi)法規(guī)制定條例，并且制定了黨內(nèi)法規(guī)制定的立法規(guī)劃，通過立法規(guī)劃可以看出，無論是黨內(nèi)的規(guī)范，還是黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)方式，如廉政建設(shè)、能力建設(shè)，包括人事工作等，都作出了詳細(xì)的規(guī)范。第三，要理順政府和社會，政府與市場的關(guān)系。通過制定權(quán)力清單，進(jìn)一步完善行政許可的規(guī)定，使政府對社會、政府對市場的干預(yù)做到有限、有度，并且使干預(yù)規(guī)范化、制度化和程序化，防止權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗的現(xiàn)象，同時也防止權(quán)力缺位、越位、不到位的現(xiàn)象，突出法律面前人人平等的原則。第四，要規(guī)定公民和社會組織參與各項(xiàng)領(lǐng)域工作的制度化措施，包括參與的領(lǐng)域、程度、程序與后果，發(fā)揮人民當(dāng)家做主的作用。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》創(chuàng)新性地提出了環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度，在社會的公共環(huán)境利益因?yàn)榄h(huán)境污染和生態(tài)破壞受到損害的時候，授予符合一定條件的社會組織以起訴權(quán)，這是社會力量參與國家治理法治化的重大突破。社會組織的國家治理參與作用以后還會在公共安全保護(hù)、社會投資等領(lǐng)域得到長足的發(fā)展。最后，通過改革措施的評估，校驗(yàn)國家治理制度體系建設(shè)的時效性，并通過經(jīng)濟(jì)激勵、培訓(xùn)等措施，鼓勵人民參與國家建設(shè)的積極性，發(fā)揮社會各方遵守制度的自覺性，提高制度實(shí)施的效力，使國家治理體系的實(shí)施實(shí)現(xiàn)自覺化、自助化，唯有如此，中國特色的社會主義優(yōu)越性才能得到最大限度的展現(xiàn)。

（作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員，中國社科院法學(xué)所教授。）