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    國家治理體系:國際概念與中國內(nèi)涵

    2014-10-24 10:07:13常紀(jì)文
    決策與信息 2014年9期
    關(guān)鍵詞:體系國家制度

    常紀(jì)文

    十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次在國家文件的層面提出,建立國家治理體系,推進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化。

    對國家治理體系的不同解讀

    三中全會《決定》中24處提到了“治理”,包括公司治理、社會治理、環(huán)境治理等用詞,因此,在政治學(xué)界、社會學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界引起了熱議。

    目前,對國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化的解讀呈現(xiàn)多元化的趨勢。但是,主流的解讀主要以西方的概念、邏輯和話語體系為依據(jù),把民主和科學(xué)作為解讀的邏輯起點(diǎn)。在民主方面,強(qiáng)調(diào)國家治理參與主體的多重性即共治性,即政黨、國家、市場、社會和個人都是國家治理的參與主體,即強(qiáng)調(diào)國家治理體系的多元性、互補(bǔ)性、互助性和平衡性。此外,由于我國是社會主義國家,中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,黨領(lǐng)導(dǎo)國家開展各種活動,所以,一些學(xué)者認(rèn)為此種解釋有所不妥。于是,他們提出,中國的國家治理體系應(yīng)當(dāng)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的,具有中國特色社會主義特征的治理體系。它的構(gòu)成要件應(yīng)當(dāng)是黨的領(lǐng)導(dǎo)、中國特色社會主義、社會主義核心價值觀、社會主義民主、科學(xué)與法治,即“六位一體”的解讀。關(guān)于科學(xué),一般的解讀認(rèn)為,科學(xué)就是指治理能力的現(xiàn)代化??傊麄冋J(rèn)為,國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化就是民主加科學(xué)。

    這些解讀在十八屆三中全會之后得到了社會各界的廣泛認(rèn)可,但是,這些解讀是否符合中國的國情呢?這值得我們進(jìn)一步深入地思考與挖掘。

    對國家治理體系解讀的評價

    “國家治理”是一個來源于國外的概念,其英文是“National Governance”,與此相關(guān)的概念還有“治理國家”(Governance State),并且派生出公司治理、政黨治理、環(huán)境治理和社會治理等用詞。十八屆三中全會多次強(qiáng)調(diào)國家治理、社會治理或公司治理等,因此,很多學(xué)者把國外“國家治理”的概念等同于中國的“國家治理”。但是,眾所周知,國外只提“國家治理”,從不提“國家治理體系”。而在中國,卻經(jīng)常強(qiáng)調(diào)各種體系,譬如,環(huán)保部門有環(huán)保工作體系,安全生產(chǎn)部門有安全生產(chǎn)工作體系,國土部門有國土工作體系。在國外相關(guān)概念的影響下,一些部門甚至還制定了本部門的治理體系,如國家測繪地理信息局就制定了國家地理信息治理體系。而這些體系的提出和建立往往是基于中國行政工作的傳統(tǒng)模式,這一系列的體系包括組織體系、制度體系、機(jī)制體系和責(zé)任體系等,即我國“國家治理體系”概念的提出很可能是基于我國自身的背景與理念。此外,中國的語言文字與英語的中文翻譯有時會存在“撞車現(xiàn)象”,因此,我們有理由推測,國外“National Governance”(即國家治理)的中文翻譯和十八屆三中全會提出的“國家治理體系”中的“國家治理”概念很可能是僅僅因?yàn)榍珊隙置胬淄?/p>

    當(dāng)前學(xué)界有一個傾向,一提到某個國際化的概念,往往就從國外的話語體系與邏輯起點(diǎn)展開解讀。諸如,一提到民主,一些學(xué)者就想到三權(quán)分立;一提到法治,就想到司法獨(dú)立;同樣,一提到國家治理,就想到了國家治理的多重性與民主性,而缺乏從中國國情和中國邏輯起點(diǎn)予以解讀的意識,這種解讀難以做到精準(zhǔn)與妥當(dāng)。

    因此,有必要從十八屆三中全會審議通過的《決定》原文與習(xí)近平總書記的諸多講話中去探尋國家治理體系的內(nèi)涵及其精神要求。一方面,從《決定》內(nèi)容來看,它并沒有體現(xiàn)“六位一體”的解讀,而是有其自身的邏輯起點(diǎn)與話語體系。另一方面,從習(xí)近平總書記的幾次講話來看,無論是其在十八屆中紀(jì)委三次全會上的講話,還是在全國政法工作會議上的講話,抑或是在中央黨校建校八十周年慶祝會議上的講話等,都沒有照搬西方的概念和邏輯,可見,中國的政治概念應(yīng)當(dāng)從中國的邏輯起點(diǎn)進(jìn)行解讀。

    根據(jù)習(xí)近平總書記2014年1月在《求是》雜志上發(fā)表的文章可知,中國的國家治理體系的內(nèi)涵是我國治國理政的制度體系,是執(zhí)政黨、國家履行自己職責(zé),發(fā)揮治國理政作用的制度體系,它強(qiáng)調(diào)各方面的制度化、程序化和規(guī)范化,而非國外所指的國家治理的體系化??梢?,國外的理解不一定符合中國的國情。

    目前流行的關(guān)于國家治理體系的解讀還有一個缺陷,即雖然強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo),強(qiáng)調(diào)中國特色社會主義,強(qiáng)調(diào)社會主義核心價值觀。但是,在民主思想的影響之下,往往否定政府的主導(dǎo)作用,而過分強(qiáng)調(diào)政府負(fù)責(zé)之下的各方的平等參與和監(jiān)督作用。在中國的國情之下,中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,中國政府是一個責(zé)任政府,如果不發(fā)揮政府治權(quán)的主導(dǎo)作用,很可能會導(dǎo)致無政府主義。我們強(qiáng)調(diào)“小政府、大社會”,強(qiáng)調(diào)“削減行政許可權(quán)”,并不是要否定政府的主導(dǎo)作用,相反,政府在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,在很多關(guān)鍵的領(lǐng)域發(fā)揮著主導(dǎo)作用,譬如,環(huán)境保護(hù)、民族、宗教等工作領(lǐng)域。因此,對國家治理體系的解讀既要體現(xiàn)國外的合理因素,同時也要基于中國國情,不能僅僅拿西方的概念、原則和要求來約束我們,更不能用西方關(guān)于國家治理的一些標(biāo)準(zhǔn)來衡量中國特色國家治理體系的優(yōu)劣。所以,中國的問題還應(yīng)該從中國的角度來看,問題的解決對策提出也應(yīng)該基于中國的國情。

    國家治理體系的中國內(nèi)涵

    國家治理體系是指中國治國理政的制度體系,國家治理能力的現(xiàn)代化是指中國治國理政的能力的現(xiàn)代化??梢园褍烧呖偨Y(jié)為一個是制度體系,一個是制度能力。在我國相關(guān)法律與規(guī)范性文件眾多的情況下,為什么十八屆三中全會還要強(qiáng)調(diào)治國理政的制度體系建設(shè)呢?

    第一,主要原因在于我國諸多規(guī)范缺乏有機(jī)的內(nèi)在聯(lián)系,其實(shí)施效果并不盡如人意,且在很多領(lǐng)域尚未形成規(guī)范,因此,應(yīng)該對我國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域形成廣泛覆蓋的制度體系,讓各種關(guān)系法定化,即保證各種關(guān)系的運(yùn)行處于法律控制的框架之下。第二,中國的國家治理體系強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用,即要在政府的指導(dǎo)之下發(fā)揮民主參與、民主監(jiān)督以及市場調(diào)節(jié)的作用。政府主導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是在需要公權(quán)干預(yù)的領(lǐng)域全面實(shí)行,對于市場可以調(diào)節(jié)的,對于社區(qū)等可以自治的領(lǐng)域,政府的主導(dǎo)則應(yīng)當(dāng)予以退出,改為政府的監(jiān)管和宏觀調(diào)控??梢哉f,國家治理體系既強(qiáng)調(diào)政府負(fù)責(zé)、政府主導(dǎo)的作用,也創(chuàng)造表達(dá)、發(fā)泄和參與的渠道和機(jī)會,疏導(dǎo)矛盾,激發(fā)各方面的活力。第三,中國的國家治理體系強(qiáng)調(diào)黨、政府、社會、公民和市場關(guān)系的制度化,它強(qiáng)調(diào)黨依靠制度來領(lǐng)導(dǎo)政府、領(lǐng)導(dǎo)國家,在制度的規(guī)范上,黨對政府工作,對司法工作的領(lǐng)導(dǎo),有排除隨意性的特點(diǎn),使黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨和政府的關(guān)系實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化、程序化,這樣可以避免盲目地提出黨政分開等諸多不切實(shí)際的觀點(diǎn)。第四,政府和社會、政府和市場的關(guān)系要實(shí)行新的制度化。在構(gòu)建新的和諧社會的條件下,政府對社會以什么樣方式進(jìn)行引導(dǎo)與干預(yù),干預(yù)的條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序、后果等均應(yīng)通過立法作出完善的規(guī)定。同樣,公民參與國家和社會生活也應(yīng)當(dāng)通過制度化的程序予以規(guī)范。國家治理體系的建設(shè)實(shí)際上就是促進(jìn)這幾個方面的制度化,使中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、法治建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè),使中國的科學(xué)發(fā)展觀,在制度化之下生根、發(fā)芽、開花、結(jié)果,這是一場新的文明革命,是法治化的文明和制度化的文明,其核心是政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)范化、制度化和程序化。制度化是實(shí)現(xiàn)黨和政府工作持續(xù)發(fā)展的根本保障。

    在開放化的國際環(huán)境之下,任何一方的國家治理,都應(yīng)當(dāng)發(fā)揮外在力量的內(nèi)在作用。對外開放和國際化程度越高,外在力量的內(nèi)在影響越大。目前我國不斷加大對外開放,國際化程度越來越高,因此既有必要發(fā)揮外在力量的建設(shè)性作用,也有必要制定規(guī)范,劃定范圍、明確程序,防止外在力量的參與活動偏離我國的法治軌道。

    國家治理體系建設(shè)的改革

    第一,應(yīng)當(dāng)制定國家治理體系的規(guī)劃,采取分步走的措施,逐步規(guī)定國家在哪些領(lǐng)域?qū)嵭兄螄碚闹贫然?,并?guī)定每一步制度化的目標(biāo)和實(shí)行措施。第二,要通過制度的建設(shè)逐步理順黨領(lǐng)導(dǎo)政府和社會各項(xiàng)工作的主要領(lǐng)域、方式、程序、內(nèi)容以及責(zé)任。目前,中國共產(chǎn)黨制定了黨內(nèi)法規(guī)制定條例,并且制定了黨內(nèi)法規(guī)制定的立法規(guī)劃,通過立法規(guī)劃可以看出,無論是黨內(nèi)的規(guī)范,還是黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)方式,如廉政建設(shè)、能力建設(shè),包括人事工作等,都作出了詳細(xì)的規(guī)范。第三,要理順政府和社會,政府與市場的關(guān)系。通過制定權(quán)力清單,進(jìn)一步完善行政許可的規(guī)定,使政府對社會、政府對市場的干預(yù)做到有限、有度,并且使干預(yù)規(guī)范化、制度化和程序化,防止權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗的現(xiàn)象,同時也防止權(quán)力缺位、越位、不到位的現(xiàn)象,突出法律面前人人平等的原則。第四,要規(guī)定公民和社會組織參與各項(xiàng)領(lǐng)域工作的制度化措施,包括參與的領(lǐng)域、程度、程序與后果,發(fā)揮人民當(dāng)家做主的作用。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》創(chuàng)新性地提出了環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度,在社會的公共環(huán)境利益因?yàn)榄h(huán)境污染和生態(tài)破壞受到損害的時候,授予符合一定條件的社會組織以起訴權(quán),這是社會力量參與國家治理法治化的重大突破。社會組織的國家治理參與作用以后還會在公共安全保護(hù)、社會投資等領(lǐng)域得到長足的發(fā)展。最后,通過改革措施的評估,校驗(yàn)國家治理制度體系建設(shè)的時效性,并通過經(jīng)濟(jì)激勵、培訓(xùn)等措施,鼓勵人民參與國家建設(shè)的積極性,發(fā)揮社會各方遵守制度的自覺性,提高制度實(shí)施的效力,使國家治理體系的實(shí)施實(shí)現(xiàn)自覺化、自助化,唯有如此,中國特色的社會主義優(yōu)越性才能得到最大限度的展現(xiàn)。

    (作者:國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員,中國社科院法學(xué)所教授。)

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