跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務(wù)機(jī)制研究

李柏丹

摘 要：從分析長三角跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務(wù)問題入手，結(jié)合國內(nèi)外政府部門間信息資源共享理論，研究影響信息協(xié)同服務(wù)的主要因素，提出跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務(wù)機(jī)制設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。對完善長三角航運(yùn)公共信息綜合服務(wù)體系，保障航運(yùn)安全，促進(jìn)內(nèi)河航運(yùn)區(qū)域一體化有重要促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：內(nèi)河航運(yùn) 聯(lián)動(dòng)管控 航運(yùn)信息 服務(wù)機(jī)制

長三角是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)之一，航道密布、水運(yùn)發(fā)達(dá)，承擔(dān)著江蘇、上海、浙江、山東、安徽等13個(gè)省市的大宗生產(chǎn)、建材、生活資料等的運(yùn)輸任務(wù)。盡管隨著航道基礎(chǔ)設(shè)施的不斷升級(jí)，大規(guī)模堵航事件仍時(shí)有發(fā)生。為降低長三角及京杭運(yùn)河航道網(wǎng)上局部航段堵航事件的波及效應(yīng)，提升內(nèi)河航運(yùn)生產(chǎn)效能，嘗試從跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務(wù)機(jī)制設(shè)計(jì)入手，理順船舶擁堵條件下，浙江、江蘇、上海地區(qū)港航管理部門在預(yù)警、聯(lián)動(dòng)管控、航運(yùn)信息服務(wù)等環(huán)節(jié)中的相互協(xié)作關(guān)系，通過高效的信息共享，促進(jìn)跨區(qū)域、跨部門聯(lián)動(dòng)，提升內(nèi)河航運(yùn)安全保障水平。

跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務(wù)問題分析

信息資源共享和協(xié)同服務(wù)工作約束力不足。航運(yùn)管理屬地化特征明顯，長三角跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務(wù)目前主要采用自發(fā)的協(xié)議式共享模式，雙方是平等的交易主體，對不同地區(qū)管理機(jī)構(gòu)來說，信息共享沒有任何行政上的強(qiáng)制約束。另一方面，關(guān)于跨區(qū)域跨部門信息共享，相關(guān)政策法規(guī)沒有明確的規(guī)定和強(qiáng)制措施，使得信息共享無法可依。

跨區(qū)域、跨部門信息溝通協(xié)調(diào)困難。長三角地區(qū)港航管理部門對跨區(qū)域跨部門信息共享存在較為強(qiáng)烈的需求，但由于管理部門較多，相關(guān)保障機(jī)制、技術(shù)平臺(tái)建設(shè)滯后，跨區(qū)域跨部門之間的信任感也尚未建立，溝通協(xié)調(diào)存在一定障礙跨區(qū)域內(nèi)河航運(yùn)信息服務(wù)效率相對較低。

安全保障措施不到位。任何信息系統(tǒng)之間互聯(lián)，任何形式的信息共享都存在一定的安全隱患。長三角跨區(qū)域水上交通管控信息內(nèi)容涵蓋面廣，與之關(guān)聯(lián)的信息系統(tǒng)較多，尤其是與應(yīng)急指揮系統(tǒng)，對安全性要求較高。但目前長三角各區(qū)域內(nèi)河航運(yùn)信息系統(tǒng)之間還未建立穩(wěn)定的信息共享通道和可信的共享安全環(huán)境，安全保障措施不完善，各部門對共享后可能出現(xiàn)的安全風(fēng)險(xiǎn)有較多的顧慮，無法實(shí)現(xiàn)有效的信息共享。

信息標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系不統(tǒng)一。浙江、江蘇、上海兩省一市在內(nèi)河航運(yùn)領(lǐng)域分別建設(shè)了相當(dāng)規(guī)模的信息系統(tǒng)，并取得了一定成效，但各區(qū)域之間系統(tǒng)相互獨(dú)立，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，信息采集、分類、加工、處理自成體系，成為跨區(qū)域信息協(xié)同的重大技術(shù)障礙。

跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務(wù)影響因素

以國內(nèi)外關(guān)于政府部門間信息資源共享影響因素理論框架為基礎(chǔ)，結(jié)合長三角跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務(wù)特點(diǎn)和問題，從法規(guī)政策、技術(shù)體系、組織和運(yùn)行管理、成效評(píng)價(jià)等角度分析影響跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務(wù)機(jī)制的因素，如圖1所示。

跨區(qū)域水上交通管控信息共享的政策法規(guī)?？鐓^(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務(wù)的主要障礙之一在于政策法規(guī)的缺失，尤其對相互間沒有行政隸屬關(guān)系、無法依靠行政強(qiáng)制手段約束跨區(qū)域信息共享的長三角地區(qū)來說，行業(yè)政策以及正式的合作協(xié)定等成為推進(jìn)跨區(qū)域信息資源共享和協(xié)同服務(wù)的有效驅(qū)動(dòng)力。因此，在機(jī)制設(shè)計(jì)中，應(yīng)重視法律法規(guī)、行業(yè)政策、合作協(xié)定的約束作用，確保跨區(qū)域水上交通管控信息共享和協(xié)同服務(wù)依法有序進(jìn)行。

內(nèi)河航運(yùn)組織管理體系。組織管理體系是跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同機(jī)制的外在組織形式，是對跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務(wù)工作進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理和組織的機(jī)構(gòu)，以及相關(guān)原則、規(guī)則和運(yùn)作方式的集合。長三角跨區(qū)域信息共享和協(xié)同服務(wù)涉及部門多，且各方關(guān)系平等，需要共同決策、協(xié)商的問題較多，需要成立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)。此機(jī)構(gòu)在行政上不具備強(qiáng)制約束力，但可搭建各方溝通的橋梁，使得參與方在共享目標(biāo)和機(jī)制制定等方面達(dá)成一致，減少?zèng)_突，加強(qiáng)監(jiān)督。

人員因素。人員主要指跨區(qū)域信息共享和協(xié)同服務(wù)的參與者。人員的主觀因素對跨區(qū)域跨部門共享影響效果尤為突出，主要包括領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注、參與人員的認(rèn)識(shí)、責(zé)任感、人與人之間的信任感和良好的溝通等。因此，機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)在人員之間發(fā)展信任，開展溝通交流等方面給予高度重視。

資金成本?？鐓^(qū)域信息共享和協(xié)同服務(wù)需要一定的成本，離不開資金支持。在構(gòu)建、維護(hù)跨區(qū)域水上交通管控信息資源共享庫、跨區(qū)域智能航運(yùn)數(shù)據(jù)交換平臺(tái)等技術(shù)環(huán)境時(shí)需要資金投入；各部門將自己的信息資源提供給相關(guān)部門，并將共享作為一項(xiàng)長期任務(wù)時(shí)，將消耗大量人力和財(cái)力。因此，應(yīng)在信息共享的成本補(bǔ)償方面加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)。

技術(shù)和安全保障體系?？鐓^(qū)域信息共享交換技術(shù)平臺(tái)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及安全技術(shù)，以及相應(yīng)的數(shù)據(jù)交換機(jī)制、安全保障機(jī)制是水上交通管控信息共享的技術(shù)保障和物質(zhì)基礎(chǔ)，在機(jī)制設(shè)計(jì)中，應(yīng)給予足夠的重視。

成效評(píng)價(jià)。對跨區(qū)域信息資源共享和協(xié)同服務(wù)的效果進(jìn)行恰當(dāng)、公正的評(píng)價(jià)，讓參與共享的各方能夠全面了解達(dá)到共享目標(biāo)帶來的效益，所取得的實(shí)際成效、階段成果能及時(shí)、全面的反饋給共享方，將大大激發(fā)各區(qū)域各部門共享工作參與的積極性，同時(shí)也是一種無形的約束力，對信息共享和協(xié)同服務(wù)的推動(dòng)作用非常大。

跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務(wù)機(jī)制設(shè)計(jì)

1、加強(qiáng)政策法規(guī)體系建設(shè)

出臺(tái)長三角區(qū)域內(nèi)河航運(yùn)政策。制定長三角跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務(wù)管理辦法，明確長三角跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同相關(guān)主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，提出內(nèi)河航運(yùn)數(shù)據(jù)采集、獲取、管理與使用，信息安全，協(xié)同服務(wù)，監(jiān)督與考核等方面的具體規(guī)定，規(guī)定不按照制度進(jìn)行信息共享、聯(lián)合管控、信息發(fā)布等違約行為的處理措施等，通過行業(yè)政策的大力推行，擴(kuò)大航運(yùn)信息協(xié)同服務(wù)的內(nèi)容和共享程度，提高區(qū)域各港航管理部門之間的協(xié)作能力。

2、設(shè)立權(quán)威的跨區(qū)域?qū)I(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

設(shè)立多方參與的長三角區(qū)域內(nèi)河航運(yùn)管理專業(yè)委員會(huì)，可由浙江、上海、江蘇等地的港航管理部門領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)人員組成。該機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)跨區(qū)域跨部門信息共享工作的協(xié)調(diào)、組織、管理和監(jiān)督，制定跨部門之間交通管控信息協(xié)同工作的內(nèi)容及流程，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各區(qū)域港航管理部門間的共享合作事宜，解決信息共享和協(xié)同服務(wù)過程中存在的沖突、利益獨(dú)占等問題。

定期召開聯(lián)席工作會(huì)議，通報(bào)各港航管理部門水上交通管控信息共享和協(xié)同服務(wù)情況，共同討論存在的問題，確定跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務(wù)的目標(biāo)，協(xié)調(diào)解決合作中的重要事項(xiàng)。通過會(huì)議交流還可增強(qiáng)各參與方之間的信任感，提升參與信息協(xié)同服務(wù)的主動(dòng)性。

3、健全跨區(qū)域水上交通管控信息共享和協(xié)同工作機(jī)制

長三角地區(qū)港航管理部門應(yīng)按照“協(xié)商統(tǒng)籌、責(zé)任共擔(dān)、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控”的協(xié)作原則，建立長效合作機(jī)制。

建立信息交換共享機(jī)制。對于各區(qū)域港航管理部門提出的信息需求，應(yīng)依法、依職能向信息提供部門提出申請，雙方協(xié)商確定共享交換的內(nèi)容、用途、使用范圍、方式、途徑、安全保障、信息共享服務(wù)承諾等關(guān)鍵要素，辦理信息資源共享交換相關(guān)手續(xù)，確定各部門在信息交換共享工作中的職責(zé)任務(wù)和計(jì)劃進(jìn)度。

建立跨區(qū)域水上交通管控協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。長三角航道出現(xiàn)航道堵?lián)跚闆r時(shí)，船舶擁堵點(diǎn)所在轄區(qū)的港航管理部門應(yīng)根據(jù)內(nèi)河交通突發(fā)事件波及范圍辨識(shí)算法，計(jì)算出船舶擁堵排隊(duì)長度和擁堵時(shí)間，及時(shí)將擁堵地點(diǎn)、排隊(duì)長度、擁堵時(shí)間與事件波及范圍內(nèi)的省/市/縣級(jí)港航管理機(jī)構(gòu)共享，并快速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，制定聯(lián)合管控方案，同時(shí)調(diào)配執(zhí)法人員和應(yīng)急資源，維護(hù)航行秩序，事件影響范圍內(nèi)的航段應(yīng)根據(jù)要求對應(yīng)急聯(lián)動(dòng)措施及時(shí)響應(yīng)，避免發(fā)生大規(guī)模擁堵事件。

4、完善跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務(wù)安全保障機(jī)制

首先應(yīng)加強(qiáng)安全培訓(xùn)，使參與信息共享和協(xié)同服務(wù)的人員深刻理解安全政策，增強(qiáng)人員的安全意識(shí)。其次對信息系統(tǒng)安全保護(hù)等級(jí)進(jìn)行合理定級(jí)，采取相對應(yīng)的安全保密措施，重點(diǎn)加強(qiáng)信息分級(jí)分類管理和訪問權(quán)限控制，同時(shí)采用先進(jìn)、適用的安全技術(shù)構(gòu)建可信的安全環(huán)境。此外，還要建立安全規(guī)章制度，加強(qiáng)對人員、組織和流程的管理，全面構(gòu)建健全的安全保障體系，使各區(qū)域港航管理部門打消信息交換安全隱患的顧慮，提高信息共享效率。

5、建立跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務(wù)監(jiān)督機(jī)制

重點(diǎn)加強(qiáng)信息質(zhì)量監(jiān)督。強(qiáng)化長三角內(nèi)河航運(yùn)信息標(biāo)準(zhǔn)化體系的建設(shè)，以此為基礎(chǔ)，根據(jù)水上交通管控信息資源類型、共享要求、共享方式，由長三角區(qū)域內(nèi)河航運(yùn)管理專業(yè)委員會(huì)組織各區(qū)域港航管理部門人員共同提出信息質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建的基本原則、框架以及必要手段，選取質(zhì)量控制因素，確定質(zhì)量控制約束指標(biāo)，由監(jiān)督機(jī)構(gòu)依據(jù)信息質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制對共享的數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。

引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制?？鐓^(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務(wù)的目的是為社會(huì)公眾提供更好的航運(yùn)信息服務(wù)，降低水上安全風(fēng)險(xiǎn)，因此，應(yīng)接受社會(huì)公眾的全面監(jiān)督?？鐓^(qū)域水上交通管控信息共享和協(xié)同服務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)、機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)實(shí)行公開化，通過調(diào)研問卷、公開聽證會(huì)等方式，廣泛聽取和接受社會(huì)公眾的意見和建議，定期對協(xié)同服務(wù)的效果進(jìn)行社會(huì)滿意度調(diào)查，作為監(jiān)督和評(píng)估的重要指標(biāo)。

6、建立跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務(wù)績效考核機(jī)制

建立評(píng)估機(jī)制。由長三角地區(qū)港航管理部門共同參與，建立一套科學(xué)、全面、綜合的信息協(xié)同服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和詳細(xì)的績效考核辦法，采用內(nèi)外部相結(jié)合的方式進(jìn)行定期評(píng)估，評(píng)價(jià)指標(biāo)既包括對信息協(xié)同服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)和信息協(xié)同服務(wù)工作開展情況的評(píng)估，也包括社會(huì)滿意度評(píng)價(jià)、社會(huì)效益評(píng)價(jià)等，強(qiáng)調(diào)實(shí)際效果。評(píng)估主體實(shí)行專業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)和非專業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)相結(jié)合的形式，注重評(píng)價(jià)的客觀性、公正性和公平性。

建立激勵(lì)機(jī)制。以全面、科學(xué)的評(píng)估為基礎(chǔ)，制定詳細(xì)的績效考核辦法，定期對長三角地區(qū)港航管理部門跨區(qū)域水上交通管控信息協(xié)同服務(wù)開展情況進(jìn)行評(píng)比，并建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，對積極推動(dòng)信息協(xié)同服務(wù)的區(qū)域、部門進(jìn)行嘉獎(jiǎng)和鼓勵(lì)，促進(jìn)部門利益與社會(huì)效益緊密結(jié)合，增加各方推進(jìn)信息共享和協(xié)同服務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力。對考評(píng)不合格的區(qū)域、部門，按照相關(guān)管理辦法給予懲罰。

（作者單位：交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院）