基于城鄉(xiāng)互動(dòng)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度構(gòu)想

■劉 玲 副教授 鄒文濤 通訊作者 陳詩(shī)高（、海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 海口 5708 、海南大學(xué)“工程”大學(xué)建設(shè)辦公室?？?5708 、中國(guó)熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技信息研究所 海南儋州5777）

引言

城鄉(xiāng)互動(dòng)是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，使資源、資金、技術(shù)和信息等社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素在城鄉(xiāng)空間的雙向流動(dòng)與優(yōu)化配置。它是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路徑，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程（范海燕等，2005）。目前，農(nóng)村大量勞動(dòng)力向城市流動(dòng)和聚集,而城市居民則通過(guò)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或者休假療養(yǎng)等方式向農(nóng)村流動(dòng)，表明我國(guó)的城鄉(xiāng)互動(dòng)水平在不斷提高。2014年中央《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（即2014年“中央一號(hào)文件”）也明確提出“改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。但我國(guó)現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元分割的宅基地制度（即農(nóng)村宅基地不能在城鄉(xiāng)居民之間自由流轉(zhuǎn)），卻阻礙了城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展的歷史進(jìn)程。首先，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力大多沒有能力購(gòu)買城市的商品房，也沒有資格享受城市的保障性住房，難以真正融入到城市中去。其次，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的私下交易活動(dòng)已經(jīng)相當(dāng)活躍，但是按照我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定，這種交易不受法律保護(hù)（呂軍書等，2013）?？梢?，進(jìn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)已是迫在眉睫的問(wèn)題。本文試圖以促進(jìn)城鄉(xiāng)互動(dòng)為目標(biāo)，提出農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)想。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度前提

農(nóng)村宅基地制度作為農(nóng)村的基本制度之一，它只是城鄉(xiāng)二元分割結(jié)構(gòu)的一方面。從目前我國(guó)農(nóng)村宅基地的功能來(lái)看，它是農(nóng)村社會(huì)保障的一部分，并且與現(xiàn)有的戶籍制度密切相關(guān)。因此農(nóng)村宅基地使用權(quán)基于城鄉(xiāng)互動(dòng)的目的在城鄉(xiāng)居民之間的自由流轉(zhuǎn)必須具備一定的制度前提，具體來(lái)說(shuō)包括以下幾個(gè)方面。

（一）城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的一體化

根據(jù)人力資源與社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.69億人。這其中絕大多數(shù)人是“離土不離鄉(xiāng)”，因?yàn)楹芏噢r(nóng)民工基本技能水平低，難以找到收入比較高且穩(wěn)定的工作，而城市的房?jī)r(jià)又比較高，他們大多買不起城市的商品房，但也沒有資格獲得城市的保障性住房，所以他們一般只能租住在面積狹小、環(huán)境條件比較差的出租房里。

由于農(nóng)村居民并沒有建立與城鎮(zhèn)相同的社會(huì)保障體系，承擔(dān)農(nóng)村居民社會(huì)保障功能的依然是農(nóng)村的宅基地和承包地，所以進(jìn)入城市的農(nóng)村居民如果不打工掙錢，就沒有任何的生活來(lái)源，在城市居住期間的醫(yī)療、教育等更是無(wú)從談起。由于住房消費(fèi)和生存的壓力，使得這些家庭的老人和小孩一般都只能留守在農(nóng)村，流入城市的勞動(dòng)力資源也不會(huì)離土又離鄉(xiāng)。因此，盡管大量的農(nóng)村勞動(dòng)力受城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的吸引，作為勞動(dòng)力資源流入了城市，每年的絕大部分時(shí)間都居住在城市，但是他們卻不能或者難以成為真正的城市居民，他們?cè)诩亦l(xiāng)保留和閑置的農(nóng)村宅基地和住房也不能成為宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的有效供給。因此只有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的流動(dòng)和聚集才具有穩(wěn)定性，才有可能形成農(nóng)村宅基地和住房的供給主體，并可免除農(nóng)村居民因一時(shí)的困難將宅基地轉(zhuǎn)讓出去導(dǎo)致居無(wú)定所或流離失所的情況發(fā)生。

（二）現(xiàn)有二元化戶籍制度的破除

我國(guó)目前的社會(huì)保障制度是與戶籍制度緊密聯(lián)系在一起的，進(jìn)城農(nóng)民工及其家人要享受城市社會(huì)保障的待遇，必須在戶籍上轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛?014年“中央一號(hào)文件”提出“積極推進(jìn)戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)合法穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化”。事實(shí)上，早在2004年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策意見》就明確要求改革大中城市戶籍制度，放寬農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居的條件。有些大中城市推出過(guò)購(gòu)買商品房可獲得城市戶籍的政策，但是這種政策對(duì)于絕大多數(shù)沒有一技之長(zhǎng)、收入水平比較低的進(jìn)城農(nóng)民工來(lái)說(shuō)形同虛設(shè)，按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)他們可能永遠(yuǎn)也不能成為城市居民。而農(nóng)村的宅基地和承包地的分配也是以戶籍為依據(jù)，城市居民要下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、謀生或是純粹的享受鄉(xiāng)村的生活方式，也必須轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶口才能在農(nóng)村享有一席之地。曾經(jīng)江西新余和云南昆明都出現(xiàn)過(guò)數(shù)百名大學(xué)生集體申請(qǐng)去農(nóng)村創(chuàng)業(yè)而向公安局遞交“非轉(zhuǎn)農(nóng)”的戶籍變動(dòng)申請(qǐng)（章波等，2006）。因此，必須破除現(xiàn)有的戶籍制度，使城鄉(xiāng)人口有步驟的自由流動(dòng)，才有可能形成農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的有效供給和有效需求。

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

與目前的農(nóng)村宅基地制度一起共同確保農(nóng)民的基本生存權(quán)利的還有農(nóng)村土地的基本經(jīng)營(yíng)制度。2014年“中央一號(hào)文件”還明確提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，這是繼十七屆三中全會(huì)提出“建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”后的又一重要政策導(dǎo)向，不僅對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)有非常重要的意義，也為城市居民進(jìn)入農(nóng)村承包土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者進(jìn)行農(nóng)業(yè)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的投資經(jīng)營(yíng)提供了政策支持，為城市居民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村居民提供助力。所以，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善使得城市的人才、科技和資本等資源向農(nóng)村流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間良性互動(dòng)，推進(jìn)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)的建立和發(fā)展。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)的側(cè)重點(diǎn)

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)基于促進(jìn)城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展的目標(biāo)，不僅要解決現(xiàn)有制度遺留的問(wèn)題，還要注意與其他配套制度的銜接，為先進(jìn)生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸和覆蓋、現(xiàn)代信息和文明向農(nóng)村輻射提供平臺(tái)。

（一）初次流轉(zhuǎn)應(yīng)杜絕城鄉(xiāng)二元化并體現(xiàn)公平原則

我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地分配制度，是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部按戶無(wú)償分配，一戶一宅，并以戶為單位限定宅基地面積，沒有使用期限的規(guī)定，具有明顯的福利特征。現(xiàn)有農(nóng)村宅基地分配制度具有顯著的排他性和社會(huì)保障功能，城市居民被徹底排除在外。但這一制度在現(xiàn)實(shí)中卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的效力，在城鄉(xiāng)結(jié)合部存在很多城市居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地和住房的現(xiàn)象。并且由于戶的觀念和形式的變化等原因，一戶多宅和宅基地超標(biāo)在農(nóng)村已是常態(tài)（夏松潔，2013）。城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地流轉(zhuǎn)活躍和離城市較遠(yuǎn)的農(nóng)村宅基地閑置的現(xiàn)象背后的一個(gè)重要原因就在于此。農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)將會(huì)增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，如果一戶一宅、一戶兩宅、一戶多宅和宅基地面積超標(biāo)的情況并存，則不僅會(huì)導(dǎo)致新的收入分配不公平，還會(huì)導(dǎo)致宅基地占用耕地，造成耕地大量流失（陳利根等，2012）。因此農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)必須保證宅基地的初次流轉(zhuǎn)能克服城鄉(xiāng)二元化的弊病，充分體現(xiàn)公平性和合理性，并且嚴(yán)格限制宅基地的擴(kuò)張。

（二）流轉(zhuǎn)過(guò)程應(yīng)促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的良性互動(dòng)

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度應(yīng)該包含良好的進(jìn)入和退出農(nóng)村的機(jī)制，才有可能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的良性互動(dòng)。根據(jù)很多學(xué)者的實(shí)地調(diào)查情況來(lái)看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)大多發(fā)生在城市近郊區(qū)，主要原因在于城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村的建設(shè)用地產(chǎn)生了極大的需求，而在離城市較遠(yuǎn)的遠(yuǎn)郊區(qū)更多的農(nóng)村宅基地和住房處于閑置狀態(tài)，發(fā)生流轉(zhuǎn)的比較少。有學(xué)者通過(guò)對(duì)北京市郊區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“從距離北京的遠(yuǎn)近看，流轉(zhuǎn)活躍程度（以交易比例衡量）從懷柔區(qū)、昌平區(qū)到朝陽(yáng)區(qū)依次遞減，交易比例和到京城距離的相關(guān)系數(shù)為-0.919，說(shuō)明區(qū)位因素是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要?jiǎng)恿χ?。離城市距離越近流轉(zhuǎn)活動(dòng)越活躍”（劉衛(wèi)柏等，2012）。

可見，城市對(duì)農(nóng)村的輻射距離還比較有限，農(nóng)村本身并未對(duì)城市的各項(xiàng)資源產(chǎn)生強(qiáng)大的吸引力。許多農(nóng)民畢生的勞動(dòng)成果及其財(cái)產(chǎn)都附著在農(nóng)村宅基地之上，即用來(lái)建設(shè)了住房。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度應(yīng)為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的保值增值和貨幣化提供制度途徑，使得從農(nóng)村大量流入城市的除了勞動(dòng)力資源之外，還有資金，從而使農(nóng)民進(jìn)入城市創(chuàng)業(yè)或投資成為可能。其次，城鄉(xiāng)之間的良性互動(dòng)必須有城市的人才、技術(shù)和資本等要素向農(nóng)村的輻射、擴(kuò)散和滲透。因此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度必須能夠吸引城市的人才、技術(shù)和資本要素進(jìn)入農(nóng)村，除了將目前存在的宅基地產(chǎn)權(quán)不清、流轉(zhuǎn)無(wú)法可依、定價(jià)隨意、交易混亂等障礙因素必須徹底清除之外，還應(yīng)加強(qiáng)村鎮(zhèn)用地規(guī)劃的執(zhí)行力度，制定和執(zhí)行村鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃。

（三）利益分配機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)側(cè)重于鄉(xiāng)村建設(shè)

城鄉(xiāng)互動(dòng)的目的在于促進(jìn)城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素流動(dòng)，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)村與城市一樣共享現(xiàn)代文明，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的和諧發(fā)展。目前農(nóng)村的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施非常落后與城市根本無(wú)法比擬，集體經(jīng)濟(jì)組織的公共資產(chǎn)增長(zhǎng)非常緩慢，整體的鄉(xiāng)村建設(shè)比較落后。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的價(jià)值，將為鄉(xiāng)村建設(shè)帶來(lái)豐厚的可支配的資金。因此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的利益分配機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)注意在國(guó)家、集體和農(nóng)民之間的比例分配，既要保障農(nóng)民合法的財(cái)產(chǎn)收益不受損害，又要提高集體經(jīng)濟(jì)組織的公共資產(chǎn)收入，并將農(nóng)村的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障和公共設(shè)施建設(shè)放在首位，使農(nóng)村的資源盡可能地為農(nóng)村的發(fā)展服務(wù)，加快鄉(xiāng)村建設(shè)的步伐、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)想

（一）確立村集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體

當(dāng)前農(nóng)村宅基地的法定所有權(quán)主體呈現(xiàn)大小不一和多樣化的特點(diǎn)，具體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三種，這對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的健康流轉(zhuǎn)十分不利。事實(shí)上很多鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織已不復(fù)存在，實(shí)際權(quán)利歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所有，重新成立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織顯然不太現(xiàn)實(shí)，而以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織的代表則有違村民自治的目標(biāo)，而且可能會(huì)使村民的合法權(quán)益被基層政府盤剝。而村民小組又過(guò)于細(xì)碎，不利于對(duì)宅基地實(shí)行整體規(guī)劃和集約利用，且城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展會(huì)使城鄉(xiāng)人口全面自由流動(dòng)，村民小組成員將會(huì)呈現(xiàn)出極大的變動(dòng)性和不穩(wěn)定性?；诖?，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)統(tǒng)一歸為村集體經(jīng)濟(jì)組織可能是更為現(xiàn)實(shí)可行的選擇。

（二）建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩級(jí)市場(chǎng)和宅基地有償使用原則

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一級(jí)市場(chǎng)應(yīng)區(qū)分福利性宅基地和商品性宅基地。福利性宅基地使用者應(yīng)包括所有在村集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)承包經(jīng)營(yíng)土地、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品加工的人。無(wú)論其是農(nóng)業(yè)戶口還是非農(nóng)業(yè)戶口，根據(jù)其實(shí)際的收入水平，由村集體經(jīng)濟(jì)組織向每人免費(fèi)提供一定面積的宅基地，且每人一生只能享受一次（趙海怡，2008）。這種宅基地使用權(quán)只有在經(jīng)過(guò)一定年限，并且補(bǔ)繳土地出讓金之后才能隨其上住房上市流轉(zhuǎn)，具體方法可參照城市經(jīng)濟(jì)適用住房的管理辦法。其他人，無(wú)論是農(nóng)業(yè)戶口還是非農(nóng)業(yè)戶口，享有宅基地使用權(quán)必須向村集體經(jīng)濟(jì)組織繳納土地出讓金，通過(guò)這種方式取得的宅基地屬于商品性的宅基地，其使用權(quán)可隨農(nóng)村宅基地上的住房自由地在城鄉(xiāng)居民之間流轉(zhuǎn)。這樣城鄉(xiāng)住宅用地就擁有了相同的使用權(quán)權(quán)能，也能切實(shí)解決農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的住房保障問(wèn)題，有利于土地資源在城鄉(xiāng)居民之間的優(yōu)化配置（劉衛(wèi)柏等，2012）。基于此，城鄉(xiāng)居民根據(jù)自身的從業(yè)愛好、生活習(xí)慣和投資取向等因素在城市和農(nóng)村之間自由流動(dòng)成為可能，城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展也因此有了連接點(diǎn)。

（三）建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制

農(nóng)村宅基地屬于集體資產(chǎn)，農(nóng)村宅基地上的住房則屬于宅基地使用者的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)是伴隨農(nóng)民的房屋一起流轉(zhuǎn)的，因此流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)劃分為宅基地收益和房屋收益，前者應(yīng)以土地出讓金的方式交給集體享有，后者歸原宅基地使用者享有。由于宅基地和房屋的自然增值，與政府在工業(yè)化、城市化過(guò)程中投資的基礎(chǔ)設(shè)施等因素密不可分，因此政府也應(yīng)該分享到一部分的土地收益。按照國(guó)際慣例，政府應(yīng)以稅收形式間接參與宅基地和房屋收益的分配。這種分配機(jī)制使政府可以將獲得的收益以轉(zhuǎn)移支付的形式在不同區(qū)位的農(nóng)村之間進(jìn)行合理的分配，縮小農(nóng)村與農(nóng)村之間的差距；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也有了可供支配的公共資金，用于完善農(nóng)村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和公共設(shè)施的建設(shè)，逐步縮小城鄉(xiāng)差距；宅基地使用權(quán)人則可以將其用于建房的財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)作為投資創(chuàng)業(yè)的資金，有利于提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

（四）制定農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)程

1.流轉(zhuǎn)條件。為避免土地糾紛，防止集體經(jīng)濟(jì)組織或村民擅自將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)檎兀龠M(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法有序進(jìn)行，必須對(duì)流轉(zhuǎn)的條件進(jìn)行嚴(yán)格限制，具體應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面：首先，有待流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃；其次，宅基地的使用權(quán)必須是通過(guò)合法途徑取得，沒有爭(zhēng)議，而且四至明確（諶種華，2008）；此外，進(jìn)入農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)二級(jí)市場(chǎng)的所有農(nóng)村宅基地使用權(quán)都必須是向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納過(guò)土地出讓金的。為有效防止土地的炒賣行為，二級(jí)市場(chǎng)上的農(nóng)村宅基地使用權(quán)只能隨其上的房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。對(duì)于那些影響農(nóng)用地連片規(guī)模經(jīng)營(yíng)的、過(guò)度分散的宅基地不應(yīng)再允許流轉(zhuǎn)，而應(yīng)進(jìn)行置換并整理。

2.流轉(zhuǎn)程序。為了提高農(nóng)村宅基地的利用效率，并有效控制新增宅基地，避免耕地大量流失，必須對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行規(guī)范。首先，由集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)現(xiàn)有宅基地的數(shù)量、面積、權(quán)屬、位置和地上建筑物等基本情況進(jìn)行全面清查，并到縣國(guó)土部門登記備案，合法取得并符合法定標(biāo)準(zhǔn)的給予登記發(fā)證，這是規(guī)范流轉(zhuǎn)的前提。具體的流轉(zhuǎn)程序應(yīng)包含流轉(zhuǎn)申請(qǐng)、流轉(zhuǎn)審批和流轉(zhuǎn)登記三個(gè)步驟。農(nóng)村宅基地一級(jí)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)由集體經(jīng)濟(jì)組織向縣級(jí)土地管理部門提出出讓或出租申請(qǐng)，土地管理部門按照城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行審批，并登記造冊(cè)。二級(jí)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)由農(nóng)村宅基地使用權(quán)人向集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行初步審查該宗宅基地是否符合流轉(zhuǎn)條件，然后再轉(zhuǎn)交縣級(jí)土地管理部門進(jìn)行審批，在流轉(zhuǎn)雙方交清相關(guān)稅費(fèi)后，土地管理部門進(jìn)行宅基地使用權(quán)的變更登記（諶種華，2008）。

3.流轉(zhuǎn)形式。流轉(zhuǎn)形式應(yīng)從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度出發(fā)，參照城市住房用地相對(duì)成熟和規(guī)范的流轉(zhuǎn)形式，比如出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以將一定年期的商品性宅基地的使用權(quán)有償出讓或出租給宅基地使用者；農(nóng)村宅基地可以根據(jù)流轉(zhuǎn)條件隨其上房屋的轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓、隨房屋的出租而出租、隨房屋的抵押而抵押、隨房屋的入股而入股，不管是何種流轉(zhuǎn)形式，宅基地的使用權(quán)屬于房屋所有權(quán)人，宅基地所有權(quán)依然歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。如果農(nóng)業(yè)從業(yè)人員自愿放棄福利性的農(nóng)村宅基地使用權(quán)，可由集體經(jīng)濟(jì)組織給予其一定的補(bǔ)償連同其上房屋一并收回，重新配置（劉永強(qiáng)等，2013）。

（五）建立合理的宅基地定級(jí)估價(jià)制度

目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)交易大多是暗箱操作，定價(jià)隨意，不能充分實(shí)現(xiàn)集體土地資產(chǎn)的價(jià)值。為防止集體土地資產(chǎn)的流失，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，必須建立合理的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和估價(jià)制度，價(jià)格應(yīng)充分體現(xiàn)農(nóng)村宅基地的區(qū)位環(huán)境特點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，首先應(yīng)該全面、深入地開展農(nóng)村宅基地的地價(jià)評(píng)估工作，并進(jìn)行地價(jià)區(qū)劃，科學(xué)地確定不同地價(jià)區(qū)域的地價(jià)水平。其次，為了杜絕或減少土地交易活動(dòng)的非公開化、非契約化現(xiàn)象，提高市場(chǎng)透明度，還應(yīng)該制定農(nóng)村宅基地的基準(zhǔn)價(jià)格，促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的協(xié)調(diào)健康運(yùn)行。

結(jié)論與建議

我國(guó)的城鄉(xiāng)二元分割狀態(tài)由來(lái)已久，目前農(nóng)村宅基地使用制度對(duì)城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展的阻礙日漸顯現(xiàn)，但它并不是獨(dú)立發(fā)生作用的，它與社會(huì)保障制度、戶籍制度以及整個(gè)土地使用制度都密切相關(guān)，只有在這些配套制度進(jìn)行改革并完善的前提下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度才能逐步建立和推進(jìn)。因此，目前除了對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行初步設(shè)計(jì)之外，還應(yīng)當(dāng)做好農(nóng)村宅基地使用權(quán)有序健康流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作，主要是對(duì)宅基地和房屋的權(quán)屬及其流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行清查、確權(quán)和登記。符合現(xiàn)行法律規(guī)定的“一戶一宅”和規(guī)定面積范圍內(nèi)的給予確權(quán)登記，并頒發(fā)土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證；超標(biāo)準(zhǔn)的尚未建房屋的宅基地由集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償收回；超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的、已經(jīng)建有房屋的尚未發(fā)生流轉(zhuǎn)的宅基地，先由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行登記造冊(cè)，待宅基地有償使用標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)后，由房屋所有權(quán)人補(bǔ)繳相關(guān)費(fèi)用，再予以確權(quán)發(fā)證；超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的、已經(jīng)建有房屋的并且發(fā)生流轉(zhuǎn)了的宅基地，由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行登記造冊(cè)，并由土地管理部門向受益的各方按一定比例處以罰款，待宅基地有償使用標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)后，待受益各方按同樣比例補(bǔ)繳相關(guān)費(fèi)用之后，再予以確權(quán)發(fā)證。此后，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)才是規(guī)范的、安全的和健康的?；诖?，才能進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置，逐步改變城鄉(xiāng)土地制度的割裂狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的良性互動(dòng)發(fā)展。

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