機(jī)制導(dǎo)向的地方生態(tài)市建設(shè)

沈亞平+王瑜

摘 要：伴隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化步伐的加快，改變城市建設(shè)理念，實現(xiàn)人與自然和諧共處已迫在眉睫，生態(tài)市建設(shè)由此應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)過多年的努力，我國各地區(qū)生態(tài)市建設(shè)已初具規(guī)模。任何一項政策的貫徹落實都離不開執(zhí)行主體、制度建設(shè)和資源供給的支撐，因此從這三方面對地方政府生態(tài)市建設(shè)的障礙因素進(jìn)行系統(tǒng)分析尤為必要。推進(jìn)地方政府的生態(tài)市建設(shè)進(jìn)程，需要健全和完善相關(guān)機(jī)制，主要包括權(quán)責(zé)機(jī)制、規(guī)劃機(jī)制、激勵機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和績效評價機(jī)制。

關(guān)鍵詞：生態(tài)市建設(shè)；權(quán)責(zé)機(jī)制；規(guī)劃機(jī)制；激勵機(jī)制；監(jiān)督機(jī)制；績效評價機(jī)制

中圖分類號：F205 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2014）05-0046-06

一、問題的提出

1995年原國家環(huán)?？偩职l(fā)布《關(guān)于開展全國生態(tài)示范區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》后，生態(tài)示范區(qū)建設(shè)在全國各地廣泛推廣開來。該項建設(shè)的目的是要在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下，把區(qū)域生態(tài)建設(shè)與當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)有機(jī)地結(jié)合起來，統(tǒng)一規(guī)劃，綜合建設(shè)。之后，為了進(jìn)一步深化生態(tài)示范區(qū)建設(shè)，原國家環(huán)保總局又于2003年印發(fā)了關(guān)于《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)（試行）》的通知。生態(tài)省、生態(tài)市（縣）建設(shè)是生態(tài)示范區(qū)建設(shè)的繼續(xù)和發(fā)展，是地方政府在貫徹執(zhí)行中央政府環(huán)境保護(hù)政策的同時，根據(jù)本地區(qū)的環(huán)境、資源和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的特點(diǎn)，制定相關(guān)的地方性政策來規(guī)劃和改善本地區(qū)整體生態(tài)環(huán)境的過程。截至2012年全國已有15個省（自治區(qū)、直轄市）開展了生態(tài)省建設(shè)，超過1000個縣（市、區(qū)）開展了生態(tài)縣（市、區(qū)）建設(shè)，38個縣（市、區(qū)）建成了生態(tài)縣（市、區(qū)），1559個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成國家級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；在此基礎(chǔ)上，53個地區(qū)開展了生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)。[1]

生態(tài)市建設(shè)是一項費(fèi)時、費(fèi)力、見效慢的系統(tǒng)工程，不僅需要強(qiáng)大的資源儲備，也需要規(guī)范、有效的制度供給作保障。到目前為止，各地方政府在生態(tài)市建設(shè)過程中已取得了一定的成績，但生態(tài)市作為一項城市環(huán)境治理的新思路，它的建設(shè)必然要經(jīng)歷一個長期的發(fā)展過程，期間會存在一些制約因素阻礙生態(tài)市建設(shè)的發(fā)展，這些因素主要表現(xiàn)在協(xié)調(diào)合作、制度供給以及資源支撐等方面。

二、制約生態(tài)市建設(shè)的因素

（一）缺乏協(xié)調(diào)合作機(jī)制

生態(tài)系統(tǒng)具有公共性、外部性及跨地區(qū)性的特征。生態(tài)市建設(shè)的任務(wù)就是保持社會—經(jīng)濟(jì)—自然有機(jī)結(jié)合的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)和諧發(fā)展。在生態(tài)市建設(shè)中，地方政府居于主體地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用。而現(xiàn)行政府的組織結(jié)構(gòu)，由于機(jī)構(gòu)重疊、各自為政，阻礙了地方環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)政策執(zhí)行和監(jiān)督管理的能力發(fā)揮，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

目前，在政府組織及其建設(shè)方面，我國正在進(jìn)行大部制改革。實行大部制改革目的就是將職能相同或者相近的各部門進(jìn)行整合，形成一個權(quán)力集中、管理統(tǒng)一的大機(jī)構(gòu)，避免機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)不清。2008年3月的大部制改革中將原來的環(huán)境保護(hù)總局更名為環(huán)境保護(hù)部，其作為國務(wù)院的組成部門，擁有相應(yīng)的決策權(quán)。

在中共十八大報告中，又把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，強(qiáng)調(diào)其要與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)五位一體協(xié)調(diào)發(fā)展，這表明了生態(tài)保護(hù)事業(yè)在政府工作中的重要性正在逐步上升。

大部制改革雖然將權(quán)力集中于環(huán)境保護(hù)部，減少了重疊的政府職責(zé)，有利于提高工作效率，但是，實行大部制后，如何實現(xiàn)不同部門間的協(xié)調(diào)合作尚需進(jìn)一步研究。當(dāng)生態(tài)市建設(shè)涉及跨地區(qū)、跨部門的項目工程時，如松花江污染、京津風(fēng)沙源治理和阿拉善沙漠治理，就需要環(huán)保、建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土等多個部門協(xié)調(diào)合作，共同履行環(huán)保職責(zé)。對于這些問題，環(huán)保部門的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”職能將難以落實。從行政管理實踐來看，一些部門對自身環(huán)保任務(wù)重視不夠，敷衍執(zhí)行的現(xiàn)象并非鮮見。雖然地方環(huán)保部門被賦予牽頭協(xié)調(diào)的功能，但由于缺乏有效的法律法規(guī)來維持其機(jī)構(gòu)職責(zé)和權(quán)限，沒有足夠的權(quán)威性，使得各部門的協(xié)調(diào)合作困難重重。

除了橫向上環(huán)境保護(hù)部門與相關(guān)部門間協(xié)調(diào)合作機(jī)制缺乏之外，縱向上的協(xié)調(diào)合作機(jī)制也不夠完善。由于地方環(huán)保部門實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，其環(huán)保功能履行過程中受到程度不同的限制。首先，在生態(tài)市建設(shè)中地方環(huán)保部門受上級環(huán)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，依據(jù)上級政策執(zhí)行環(huán)境規(guī)劃和履行監(jiān)督職責(zé)；其次，環(huán)保部門也是地方政府的一個職能部門，地方環(huán)保部門的人事、財務(wù)及其他資源都依賴于地方政府，這種情況導(dǎo)致環(huán)保部門在履行監(jiān)管職責(zé)時表現(xiàn)出一定局限性，無法抵制來自于地方保護(hù)主義的行政干預(yù)。對于地方政府來說，生態(tài)建設(shè)只是政府的職責(zé)之一，當(dāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)社會利益或地方政府自身利益發(fā)生沖突時，地方政府可能表現(xiàn)出偏向經(jīng)濟(jì)利益、忽視環(huán)境利益或不作為。在這種上級權(quán)威缺失和地方保護(hù)主義的組織結(jié)構(gòu)中，環(huán)保部門處于尷尬位置，不能充分發(fā)揮自己的監(jiān)督職能。

（二）制度供給缺失

制度建設(shè)是地方生態(tài)市建設(shè)的重要保障，提高地方生態(tài)市建設(shè)的成效需要有完善的制度作為保障。目前，地方生態(tài)市制度建設(shè)方面的缺陷主要體現(xiàn)在監(jiān)管制度、生態(tài)補(bǔ)償制度方面。

1.監(jiān)管制度缺位

這里所說的監(jiān)管是指環(huán)境管理部門對于環(huán)境安全狀況的監(jiān)督，它是國家行政監(jiān)督權(quán)力在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)。社會上的利益主體往往追求自身利益的最大化，在這一過程中有可能采取破壞生態(tài)環(huán)境的行為。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對相關(guān)利益主體行為的監(jiān)管。一般來說，只要是對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響的活動，都應(yīng)受到環(huán)境管理部門的監(jiān)督和制約。以往一些地方出現(xiàn)的環(huán)境污染，以及森林、草原退化等問題，由于監(jiān)管制度的缺位，大多數(shù)都采用末端治理。如2013年出現(xiàn)在多地的城市霧霾天氣，2012年廣西龍江鎘污染飲用水事件和內(nèi)蒙古烏梁素海污染事件等，都采取的是事后追究責(zé)任。盡管從中央到地方都制定了相應(yīng)的監(jiān)管制度，但大多是政策性監(jiān)督，實際操作性不強(qiáng)；監(jiān)管部門雖擁有法定的權(quán)限和職責(zé)，但由于獲取被監(jiān)管群體的排污信息成本很高，不能做到事前發(fā)現(xiàn)，使得污染問題由預(yù)防性治理演變?yōu)槟┒酥卫恚欢鐣O(jiān)督則相反，獲取一手信息容易，但社會公眾缺乏直接強(qiáng)制性的監(jiān)督制裁權(quán)，只能任違規(guī)者逍遙法外。

2.生態(tài)補(bǔ)償制度不健全

所謂生態(tài)補(bǔ)償有兩種含義：一是政府對被環(huán)境污染的，或者因?qū)嵤┉h(huán)境保護(hù)政策而使其利益受到損失的對象進(jìn)行直接補(bǔ)償；二是政府履行監(jiān)管職能規(guī)制相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體，通過征收排污稅、資源使用費(fèi)等措施，約束各方主體行為以保護(hù)環(huán)境，激勵各方主體參與環(huán)境保護(hù)的積極性。目前，在生態(tài)補(bǔ)償制度方面，存在著資金不足和補(bǔ)償方式簡單化的問題。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶浅Ｓ邢蓿a(bǔ)償對象多以利益直接受損者為主，不僅忽視了對環(huán)境保護(hù)者、建設(shè)者和貢獻(xiàn)者的利益補(bǔ)償，而且補(bǔ)償方式多局限于“輸血式”地直接資金補(bǔ)償，經(jīng)費(fèi)來源以中央和地方政府財政補(bǔ)貼為主，補(bǔ)償方法簡單、數(shù)量有限，對一些經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)根本就是杯水車薪。盡管國家通過對生態(tài)資源使用者收取稅費(fèi)來補(bǔ)償資源的消耗，但這些稅費(fèi)其實早已計入資源銷售的成本中，無形中提高了資源的價值，不但沒有減少使用者的利潤收益，反而給貧困人群使用資源抬高了價格，違背了破壞者恢復(fù)、使用者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償、保護(hù)者受益的生態(tài)補(bǔ)償原則。

我國的生態(tài)資源多聚集在西部地區(qū)，這里有多樣的生物物種、豐富的自然資源，包括全國40%以上的森林，76.85%的水能資源可開發(fā)量， 2/3的石油可開采量， 83.9%的天然氣儲備， 38.6%的煤炭儲量和23.9%的鐵礦石儲量。[2]西部地區(qū)的生態(tài)市建設(shè)步伐大都落后于中東部，它們大多依靠自身的煤炭等礦藏資源帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。煤礦資源既是其興旺繁榮的基礎(chǔ)，也是生態(tài)惡化的源頭。對于這樣靠山吃山、靠水吃水的地區(qū)，生態(tài)市建設(shè)中地方政府不能單純采用限制、禁止開采或是加大征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)等“堵”的方式開展生態(tài)保護(hù)。這種單純依靠政府制度補(bǔ)償，并通過政策的執(zhí)行來完成生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞蕉噙m用于生態(tài)市建設(shè)的啟動階段。隨著生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃的逐步完善，不考慮市場因素僅依賴政府強(qiáng)制實施的生態(tài)補(bǔ)償遇到復(fù)雜性問題時就會顯得效力不足，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)陷入相互矛盾之中，而且禁牧、禁伐、禁排和禁采之后人們的生計僅依靠政府的生態(tài)補(bǔ)償不是長久之計，也會給中央或地方財政增添巨大負(fù)擔(dān)。

（三）資源支撐匱乏

地方生態(tài)市建設(shè)需要相對充足的資源支撐，主要涉及經(jīng)費(fèi)、物資、信息和權(quán)威資源，這些資源的短缺會嚴(yán)重阻滯生態(tài)市建設(shè)的實際進(jìn)程。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不僅包含對因生態(tài)保護(hù)政策而喪失發(fā)展機(jī)會的生態(tài)功能區(qū)居民給予不同形式的補(bǔ)償或扶植，也包括向維護(hù)和整治生態(tài)資源的行為提供金錢支持。[3]這種方式可以視為生態(tài)市建設(shè)中經(jīng)費(fèi)來源的一種渠道。而在生態(tài)市建設(shè)過程中的經(jīng)費(fèi)來源主要以中央和地方財政支持為主，企業(yè)和第三部門資助為輔。由于監(jiān)管機(jī)制和環(huán)境管理體制不健全，使得有限的經(jīng)費(fèi)和物資在使用上不能專款專用。比如在一些污染企業(yè)集中的地方，排污費(fèi)就成了環(huán)保部門的重要經(jīng)費(fèi)來源，以罰代管的現(xiàn)象較為普遍。這種現(xiàn)象降低了環(huán)保經(jīng)費(fèi)和物資的有效利用率，影響生態(tài)市建設(shè)的健康發(fā)展。

生態(tài)市建設(shè)中的環(huán)境信息資源公開制度不健全，存在信息滯后或信息不對稱。這不僅影響政府環(huán)保機(jī)構(gòu)對企業(yè)行為的監(jiān)管效力，也使公眾不能及時、有效地監(jiān)督企業(yè)行為。環(huán)保監(jiān)督缺位使得一些企業(yè)和個人破壞環(huán)境的成本很低。隨著現(xiàn)代科技的快速發(fā)展，公眾對環(huán)境信息需求量日益增長，如果長期得不到滿足，最終會影響社會的安定和發(fā)展。

為了推進(jìn)生態(tài)市建設(shè)，需要一定的權(quán)威資源。權(quán)威資源是指行政執(zhí)行過程中具有強(qiáng)制性特征的權(quán)力資源，它是保障政策有效執(zhí)行的堅實基礎(chǔ)。在環(huán)保領(lǐng)域，政策執(zhí)行過程中尤其要求有相應(yīng)的行政權(quán)力做后盾。如果缺失這種權(quán)威資源，不僅對企業(yè)行為無法進(jìn)行有效監(jiān)督，影響環(huán)境執(zhí)法工作的順利開展，而且為企業(yè)收買地方政府提供了“通道”，地方政府與企業(yè)結(jié)成消極聯(lián)盟，忽視環(huán)境利益，從而嚴(yán)重地影響了生態(tài)市建設(shè)。

三、用機(jī)制規(guī)范地方政府生態(tài)市建設(shè)

（一）理順各級政府權(quán)責(zé)機(jī)制

明確各級政府間權(quán)責(zé)關(guān)系，對于健全地方環(huán)境管理體制以及防止生態(tài)市建設(shè)政策執(zhí)行不力等方面具有重要作用。各級政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系主要表現(xiàn)在中央與地方、地方政府和環(huán)保部門、環(huán)保部門與其他相關(guān)職能部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

生態(tài)市建設(shè)中應(yīng)改變中央集權(quán)型的管理體制，建立自治型地方政府環(huán)境管理體制，尤其是在預(yù)算、立法和發(fā)展規(guī)劃方面要有自主權(quán)，激勵地方政府的環(huán)保動力。明確中央與地方的財權(quán)與事權(quán)，做到財權(quán)與事權(quán)相匹配，在整合型的行政管理體制中充分發(fā)揮地方政府自主治理的能力。

在生態(tài)市建設(shè)中，一些項目涉及許多部門利益，為了防止“九龍治水”、部門間利益沖突和職責(zé)不清，應(yīng)當(dāng)賦予地方環(huán)保部門較強(qiáng)的職責(zé)權(quán)限，實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理。此外，也可以考慮設(shè)立生態(tài)市建設(shè)的協(xié)調(diào)咨詢機(jī)構(gòu)，用以協(xié)調(diào)各方面的工作關(guān)系并為相關(guān)決策提供咨詢。在這方面，國外的經(jīng)驗可以借鑒。如美國國家環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ）是根據(jù)《美國環(huán)境政策法》而設(shè)置的，CEQ 設(shè)在美國總統(tǒng)辦公室下，原則上是總統(tǒng)環(huán)境政策方面的顧問，也是制定環(huán)境政策的主體；日本《環(huán)境基本法》第 19 條規(guī)定在中央和各級地方政府設(shè)立環(huán)境審議會和公害對策會議；加拿大《環(huán)境保護(hù)法》第 6 條規(guī)定由部長建立一個國家咨詢委員會，以促進(jìn)國家行動對影響環(huán)境的問題得到實施和采取協(xié)作，以及避免政府間的管理活動重復(fù)。[4]

在環(huán)保部門與地方政府關(guān)系方面，中共中央組織部于1999年曾頒發(fā)《關(guān)于調(diào)整環(huán)境保護(hù)部門干部管理體制有關(guān)問題的通知》，授予上級環(huán)保部門對下級環(huán)保部門人事任免方面一定的建議權(quán)和協(xié)商權(quán)。[5]此規(guī)定的目的是要在一定程度上弱化地方環(huán)保部門對地方政府之間的橫向資源依賴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)縱向管理，明確上級環(huán)保部門對下級環(huán)保部門的支配力和權(quán)威，增加地方環(huán)保部門的相對獨(dú)立性。鑒于目前我國環(huán)境問題的嚴(yán)重性以及包括生態(tài)市建設(shè)在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作復(fù)雜性和艱巨性，必須要厘清環(huán)保部門與地方政府間的權(quán)利關(guān)系、人事關(guān)系、財政關(guān)系，避免地方保護(hù)主義，從而保證環(huán)保工作的順利開展。

（二）完善城市發(fā)展規(guī)劃機(jī)制

由于生態(tài)市建設(shè)是一項涉及眾多利益主體的復(fù)雜系統(tǒng)工程，因而需要各地區(qū)政府制定相應(yīng)規(guī)劃，有針對性地實施規(guī)劃。首先，各地生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃不能整齊劃一，應(yīng)分區(qū)域、分步驟、有重點(diǎn)地逐步推進(jìn)。分區(qū)域規(guī)劃指依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、環(huán)境承載能力和地區(qū)環(huán)境特點(diǎn)進(jìn)行生態(tài)市建設(shè)。例如，按照《南昌市城市總體規(guī)劃（2003-2020）》，南昌市將林業(yè)（大環(huán)境綠化）劃分為中心城市生態(tài)綠化體系建設(shè)區(qū)、近郊生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)建設(shè)區(qū)和遠(yuǎn)郊生態(tài)綠色屏障建設(shè)區(qū)三大建設(shè)區(qū)域，形成內(nèi)、中、外相結(jié)合的城鄉(xiāng)一體的平原綠化新體系。再如，天津市堅持“在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”，實施了《2011-2013年天津生態(tài)市建設(shè)行動計劃》，計劃中確定了166項重點(diǎn)項目工程，還實施了《天津市2012-2020年大氣污染治理措施》，制定了8項20條大氣污染防治措施，以及《地表水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價標(biāo)準(zhǔn)》，有重點(diǎn)地推進(jìn)生態(tài)市建設(shè)。其次，要先易后難逐步推進(jìn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于硬件和軟件條件都比較充足，可采取以區(qū)域的綜合建設(shè)為主，形成工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的生態(tài)良性循環(huán)系統(tǒng)；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如果同步推進(jìn)各領(lǐng)域的生態(tài)建設(shè)，在經(jīng)費(fèi)、資源上都比較困難，可先開展單項建設(shè)，以生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)，結(jié)合有機(jī)食品的開發(fā)，開展有機(jī)食品基地的建設(shè)，逐步規(guī)劃生態(tài)市建設(shè)方案步驟，最終實現(xiàn)農(nóng)、林、牧、漁等產(chǎn)品加工和城鄉(xiāng)工業(yè)無污染、資源能源合理利用，達(dá)到城鄉(xiāng)社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。最后，針對特殊生態(tài)環(huán)境地區(qū)，如資源型城市的生態(tài)規(guī)劃，應(yīng)在注重排污權(quán)交易監(jiān)管的同時，鼓勵企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營模式，疏堵結(jié)合、標(biāo)本兼治，大力推進(jìn)治污減排和清潔生產(chǎn)，著力構(gòu)筑循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。

（三）健全生態(tài)補(bǔ)償激勵機(jī)制

健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制關(guān)鍵在于拓寬融資渠道，優(yōu)化補(bǔ)償方式。第一，規(guī)范中央轉(zhuǎn)移支付制度，實施?？顚Ｓ?，避免在現(xiàn)行的管理體制下，部門職能交叉、分頭建設(shè)、資金使用分散，提高生態(tài)補(bǔ)償金的利用率；建立激勵性的財政補(bǔ)貼制度，尤其是關(guān)于國家級自然保護(hù)區(qū)、國家級生態(tài)功能區(qū)建設(shè)及對西部生態(tài)退化嚴(yán)重區(qū)域的恢復(fù)項目等。

第二，要進(jìn)一步完善排污收費(fèi)制度。排污收費(fèi)制度是我國廣泛使用的一項環(huán)境污染規(guī)制政策，使污染企業(yè)對生態(tài)環(huán)境的破壞程度降到最低。這種生態(tài)補(bǔ)償方式通過對嚴(yán)重污染的企業(yè)予以懲罰，或永久取消排污權(quán)交易資格，使違規(guī)成本大于治理成本，將企業(yè)對環(huán)境破壞的外部不經(jīng)濟(jì)性轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部的不經(jīng)濟(jì)性，從而促使企業(yè)重視生態(tài)建設(shè)，消減污染物排放。

第三，調(diào)整生態(tài)稅費(fèi)結(jié)構(gòu)。首先，應(yīng)當(dāng)對污染物的嚴(yán)重程度進(jìn)行分類，針對不同類型的污染物征收不同規(guī)格的消費(fèi)稅，目的是通過稅收提高污染產(chǎn)品價格，改變市場價格信號，影響消費(fèi)者的消費(fèi)行為，從而促使企業(yè)改變現(xiàn)有生產(chǎn)方式，最終減少對環(huán)境有害產(chǎn)品的生產(chǎn)和使用。其次，征收生態(tài)損失費(fèi)。該費(fèi)的征收應(yīng)當(dāng)僅限于人們的生態(tài)開發(fā)、利用這一領(lǐng)域。我國自然資源的浪費(fèi)，部分原因在于自然資源的使用費(fèi)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平，尤其是水、燃油和焦炭資源。提高環(huán)境資源使用費(fèi)，可以加大污染企業(yè)使用資源的交易成本，促使污染企業(yè)保護(hù)生態(tài)資源。稅費(fèi)共存是許多國家財政體制的共同特點(diǎn)，在環(huán)境保護(hù)方面即使開征環(huán)境稅，在今后一段時間內(nèi)企業(yè)不可能取代所有的排污收費(fèi)，稅收和收費(fèi)應(yīng)發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在控制污染方面形成互補(bǔ)關(guān)系。

第四，優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償方式。在積極拓寬融資渠道的基礎(chǔ)上，還應(yīng)優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償方式，激勵多方主體積極參與生態(tài)市建設(shè)。如一些生態(tài)補(bǔ)償項目通過多元化的投資方式治理生態(tài)環(huán)境，典型的案例有，青島在生態(tài)市建設(shè)過程中采用“中水回用”的方式，減輕污水對環(huán)境損壞的程度，提高水資源利用效率。還有，政府對生態(tài)移民的補(bǔ)償方式應(yīng)多樣化，多采取政策性補(bǔ)償與技術(shù)性補(bǔ)償，如修建公共基礎(chǔ)設(shè)施，建立草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償基金，發(fā)展公共醫(yī)療衛(wèi)生和教育事業(yè)，開展職業(yè)技術(shù)技能培訓(xùn)等。此外，對一些生態(tài)建設(shè)項目如土地休耕、退耕還林要在政府補(bǔ)償政策主導(dǎo)的前提下，引入生態(tài)補(bǔ)償市場機(jī)制，在健全的生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)政策保障下，依靠市場機(jī)制，建立受益者付費(fèi)制度。土地相對生產(chǎn)率、租金價格是基于市場形成的，報價低、收益高的項目才能夠獲批，體現(xiàn)了市場效益最大化原則。

政府也要改變對污染企業(yè)堵或罰的補(bǔ)償方式，引導(dǎo)企業(yè)改變生產(chǎn)經(jīng)營模式。如內(nèi)蒙古鄂爾多斯生態(tài)市建設(shè)中，億利集團(tuán)積極參與荒漠化防治，地方政府推行“誰治理、誰所有、誰受益”的政策，調(diào)動了廣大企業(yè)治沙的積極性。企業(yè)堅持技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)沙漠經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值的最大化，生產(chǎn)以甘草為主要原料的藥品、發(fā)展庫布其沙漠七星湖低碳旅游產(chǎn)業(yè)，采取利用清潔能源和沙漠生態(tài)碳匯相結(jié)合的舉措，建設(shè)了“庫布其清潔能源基地”。這一切主要源于地方政府在完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的同時，對污染企業(yè)進(jìn)行疏導(dǎo)，引導(dǎo)企業(yè)在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的同時創(chuàng)造生態(tài)效益，激勵企業(yè)生態(tài)建設(shè)的積極性。

（四）規(guī)范對環(huán)境行政權(quán)的監(jiān)督機(jī)制

從事環(huán)境行政管理的官員受傳統(tǒng)官僚體制和有限理性“經(jīng)濟(jì)人”的影響，在履行工作職責(zé)時往往有追求個人利益的需求。為了在環(huán)保問題上遏制官員對不正當(dāng)利益的追求，應(yīng)當(dāng)完善行政官員的自律機(jī)制，并加強(qiáng)政府體制外的監(jiān)督。這種監(jiān)督是對環(huán)境行政權(quán)行使的監(jiān)督，生態(tài)市建設(shè)中的環(huán)境行政權(quán)主要指與污染防治和生態(tài)保護(hù)有關(guān)的行政管理權(quán)力。對其進(jìn)行監(jiān)督主要針對其環(huán)境保護(hù)方面的抽象行為和具體行為的監(jiān)督。

地方政府環(huán)境保護(hù)方面的抽象行為，包括立法行為和作出具有普遍約束力的決定、命令的行為，對于這種行為實施監(jiān)督的前提是健全公開機(jī)制，公開做出抽象行為的依據(jù)、程序，具體包括將抽象行為的審議通過過程向社會和公眾開放，如允許公眾目睹、旁聽相關(guān)人員的討論，公開轉(zhuǎn)播實際進(jìn)程等。只有當(dāng)公民對抽象行為的具體環(huán)節(jié)知曉之后，才可以有效地行使社會監(jiān)督職能，從而體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)方面抽象行為的公平性和民主性。

對環(huán)境保護(hù)方面的具體行為的監(jiān)督是針對地方環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范的監(jiān)督，重點(diǎn)是督促其履行相關(guān)職責(zé)，使地方政府和各級環(huán)境行政機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職責(zé)。這種監(jiān)督是一種制度性與非制度性相結(jié)合的約束方式。對此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)制度化的問責(zé)制建設(shè)，將地方政府及其環(huán)保部門執(zhí)行國家相關(guān)法律和政策的行為納入問責(zé)范圍，從而切實強(qiáng)化生態(tài)市建設(shè)政策的執(zhí)行力度。

此外，監(jiān)督機(jī)制的另外一個指向是加強(qiáng)對相關(guān)企業(yè)的監(jiān)督。對此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。社會公眾是環(huán)境污染的直接受害者，對環(huán)境問題最為敏感，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮公眾對企業(yè)實施監(jiān)督的作用。公眾可以發(fā)揮與企業(yè)環(huán)境行為直接關(guān)聯(lián)的優(yōu)勢，獲得真實、可靠的企業(yè)污染信息后傳遞給地方政府，這樣有利于當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門對其進(jìn)行監(jiān)督和強(qiáng)制性約束?！秶鴦?wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》曾提出“健全社會監(jiān)督機(jī)制”，即“實行環(huán)境質(zhì)量公告制度，定期公布各?。▍^(qū)、市）有關(guān)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)，發(fā)布城市空氣質(zhì)量、城市噪聲、飲用水水源水質(zhì)、流域水質(zhì)、近岸海域水質(zhì)和生態(tài)狀況等環(huán)境信息，及時發(fā)布污染事故信息，為公眾參與創(chuàng)造條件”。[6]因此，要利用社會公眾及時、準(zhǔn)確的信息資源協(xié)助政府強(qiáng)化對于企業(yè)的監(jiān)督，協(xié)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的職能，規(guī)范生態(tài)市建設(shè)中企業(yè)的環(huán)境行為。

（五）建立考核干部的績效評價機(jī)制

為了保證生態(tài)市建設(shè)的順利實施，可以將生態(tài)市建設(shè)納入地方政府的績效考核體系，通過構(gòu)建生態(tài)績效評估指標(biāo)體系及其實施評估，可以反映地方政府環(huán)保政策執(zhí)行的有效性。績效評估不僅能夠客觀地反映各地區(qū)生態(tài)市建設(shè)的現(xiàn)狀與差距，以此作為政府決策的依據(jù)；還可以引導(dǎo)地方各級政府把生態(tài)省、生態(tài)市（縣）建設(shè)放在全局工作的突出位置，重視生態(tài)職能的發(fā)揮，及時研究解決本地區(qū)環(huán)境保護(hù)重大問題。對于已經(jīng)獲批的國家級生態(tài)市，要定期進(jìn)行指標(biāo)考核，利用環(huán)境影響評價制度對可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，從源頭上防止新的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。一旦發(fā)現(xiàn)有不符合規(guī)定的指標(biāo)，要及時重建或改善，從而有效地約束地方政府和企業(yè)的不當(dāng)和自利行為。

參考文獻(xiàn)：

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Research on Mechanism-Oriented

Construction of Eco-city by Local Government

Shen Yaping Wang Yu

Abstract： With the quickening pace of urbanization and industrialization， changing the concept of urban construction and achieving harmony between human and nature are imminent. Thus， the idea of eco-city construction was come up. After years of efforts， the regional ecological city construction in our country has begun to take shape. Implementation of any policy is inseparable from the support of executive body， institution building and resource supply. Therefore， the system analysis of obstacles of local governments eco-city construction from three aspects is particularly necessary. To promote the process of eco-city construction， local government needs to improve and perfect the mechanisms， mainly including responsibility mechanism， planning mechanism， incentive mechanism， monitoring mechanism and performance evaluation mechanism.

Keywords： Ecological city construction； Responsibility mechanism； Planning mechanism； Incentive mechanism； Monitoring mechanism； Performance evaluation mechanism

責(zé)任編輯：宋 奇