試析美國公眾參與城市規(guī)劃的發(fā)展

李玨

摘要：通過對美國城市規(guī)劃公眾參與產(chǎn)生的歷史背景的分析，從政治理念、經(jīng)濟(jì)社會、城市建設(shè)、以及規(guī)劃理論等方面探討了公眾參與城市規(guī)劃的必要性。同時對美國城市規(guī)劃公眾參與觀點在規(guī)劃理論中的滲透和發(fā)展進(jìn)行總結(jié)，并概括了當(dāng)今美國公眾參與城市規(guī)劃的實踐方法。

關(guān)鍵詞：公眾參與；城市規(guī)劃

1.美國公眾參與城市規(guī)劃的興起

作為一個崇尚個人自由民主的國家，美國在社會政治決策以及其他領(lǐng)域的公眾參與已經(jīng)由來已久，但在城市規(guī)劃領(lǐng)域深入探討“公眾參與規(guī)劃”卻是在20世紀(jì)60年代。從歷史角度來看，城市規(guī)劃領(lǐng)域的公眾參與的興起是具有其歷史必然性的，其興起具有以下幾個方面的背景：

1.1政治理念

美國的政治理念為公眾參與在各領(lǐng)域的興起提供了基礎(chǔ)的保障。美國政治文化中的核心觀念是“平等、自由與民主”，而“平等”的思想更表現(xiàn)出來了極大活力和韌性。英國牛津大學(xué)教授J.R.波爾教授認(rèn)為：平等的觀念自從獨立革命以來，已經(jīng)深深地植根于美國的政治文化和憲政思想之中。其次，平等與實現(xiàn)社會正義的目標(biāo)聯(lián)系在一起，融入了美國人的國民意識和追求公平與正義的語言之中。第三，平等的觀念由于其多層面的含義，能夠服務(wù)于不同的利益群體。民主權(quán)利和公眾利益都作為美國最基本的社會和政治主張（楊貴慶，2002）。

因此，在“平等、自由、民主”的強(qiáng)烈的政治理念和公民意識下，公眾參與規(guī)劃的興起和發(fā)展只是時間問題，城市規(guī)劃領(lǐng)域的公眾參與必然會成為城市規(guī)劃的重要組成部分。

1.2經(jīng)濟(jì)社會背景

20世紀(jì)60年代的美國致力于解決貧苦和種族歧視等問題，在醫(yī)療、教育、城市治理、環(huán)境和生活質(zhì)量等各個公共領(lǐng)域進(jìn)行大規(guī)模的社會變革。該時期美國社會存在的主要問題在于持續(xù)的失業(yè)、貧困、種族歧視等。城市規(guī)劃師如何有效保障公眾利益，以及如何看待公眾參與規(guī)劃的層次，這些問題把公眾參與規(guī)劃的討論引向深入。

1.3城市的開發(fā)建設(shè)

二戰(zhàn)以后，美國城市進(jìn)入快速發(fā)展建設(shè)時期。20世紀(jì)50年代在依托小汽車為主要交通工具的情況下，城市郊區(qū)化發(fā)展趨勢明顯。20世紀(jì)60年代，美國開始大規(guī)模新城建設(shè)，而在傳統(tǒng)低密度的開發(fā)模式下，城市蔓延問題逐步凸顯，帶來諸多城市問題。

城市快速的開發(fā)建設(shè)的過程和結(jié)果均波及了諸多利益群體，公眾開始參與規(guī)劃，這在提供社區(qū)凝聚力的同時，為政治家提供了操縱手段。

1.4城市規(guī)劃理論的發(fā)展

20世紀(jì)60年代之前，美國的城市規(guī)劃理論方面功能主義盛行。物質(zhì)性規(guī)劃占主導(dǎo)地位，很多規(guī)劃師充當(dāng)著“長官意志”的代言人。推動公眾參與城市規(guī)劃發(fā)展的是以下幾個事件：

首先，英國的公眾參與規(guī)劃的積極影響。公眾應(yīng)該參與規(guī)劃的想法是在1965年英國的規(guī)劃咨詢小組（PAG）的報告中提出的，繼而1968提出斯凱夫頓報告，學(xué)術(shù)界基本認(rèn)同把它作為公眾參與城市規(guī)劃發(fā)展的標(biāo)志。這個報告主張公眾參與不僅是發(fā)表言論，還應(yīng)涉及參加規(guī)劃的制定，并提出實施公眾參與的措施。但此報告仍存在局限，公眾參與被看作進(jìn)行更多的公眾咨詢，而不是公眾積極的參與決策。

其次，是美國學(xué)者對公眾參與規(guī)劃的探討以及對規(guī)劃的政治性質(zhì)的認(rèn)識。1969年美國學(xué)者謝里·阿恩斯坦發(fā)表“市民參與的階梯”，抨擊了公眾參與意味著“咨詢”的觀點。她設(shè)計了公眾參與的“階梯”（如圖1-1），對“公眾參與”這一概念的系統(tǒng)分析，提出公眾參與存在著參與的不同程度，是美國早期有關(guān)公眾參與城市規(guī)劃的重要理論之一。

再次，新馬克思主義流派的觀點推動了公眾參與城市規(guī)劃。一些學(xué)者從研究馬克思理論中找到批判20世紀(jì)后期資本主義、民主壓制和殖民暴亂的思想和理論武器，并逐漸形成了后來著名的新馬克思主義流派。在60年代中葉興起了以公眾參與為核心的倡導(dǎo)性規(guī)劃運動，倡導(dǎo)通過多種途徑使公眾參與決策和設(shè)計過程。城市規(guī)劃的工作內(nèi)容開始由純粹物質(zhì)性的規(guī)劃轉(zhuǎn)向?qū)Τ鞘猩鐣栴}和對策的綜合研究。

綜上所述，美國城市規(guī)劃領(lǐng)域公眾參與的興起是歷史發(fā)展的必然結(jié)果。隨著城市規(guī)劃由物質(zhì)性規(guī)劃向綜合性規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，公眾參與規(guī)劃不僅是各個利益群體追求自身權(quán)益的需求，也是實現(xiàn)一個合理有效規(guī)劃過程的重要組成部分，是規(guī)劃編制、實施與監(jiān)督過程中必不可少的一個環(huán)節(jié)。

2.公眾參與在規(guī)劃理論中的滲透與發(fā)展

美國城市規(guī)劃公眾參與的理論和實踐在20世紀(jì)70年代有了較大的發(fā)展，關(guān)于城市理論研究呈現(xiàn)出新的趨勢，彼得·霍爾稱之為“馬克思論主導(dǎo)階段”，美國的種族沖突和海外的越戰(zhàn)使得美國國內(nèi)的城市地理學(xué)家、政治學(xué)家、社會學(xué)家和規(guī)劃師等都不同程度地受到激進(jìn)思潮的影響，期望從馬克思理論中找到新的解釋（楊貴慶，2002）。與此同時，城市規(guī)劃理論出現(xiàn)批判戰(zhàn)后規(guī)劃的“理性規(guī)劃”的浪潮，認(rèn)為理性規(guī)劃模式?jīng)]有把注意力放在規(guī)劃方案和政策如何實施等關(guān)鍵問題上。

由此，“溝通行動”的規(guī)劃應(yīng)運而生。由英尼斯于1995年提出。溝通規(guī)劃理論要求規(guī)劃師改變傳統(tǒng)的提供技術(shù)和信息咨詢的角色，而是發(fā)揮談判的作用，與各個利益團(tuán)體進(jìn)行談判和溝通，與擁有資源進(jìn)行開發(fā)投資的行動主體達(dá)成協(xié)議以保障規(guī)劃方案的順利實施。在這期間，規(guī)劃師有責(zé)任保護(hù)各個公眾群體的利益，包括弱勢群體以及被邊緣化的群體。這是公眾參與規(guī)劃的又一進(jìn)步。

3.公眾參與規(guī)劃實踐的現(xiàn)狀

在規(guī)劃實現(xiàn)中，美國當(dāng)今的城市規(guī)劃編制實施過程中的公眾參與程度較高。有學(xué)者指出，美國公眾參與城市規(guī)劃已經(jīng)應(yīng)用到了包括從區(qū)域性規(guī)劃到社區(qū)規(guī)劃的多個層面，公眾參與的機(jī)制健全程序嚴(yán)密、形式多樣，過程公開、全程參與，監(jiān)督有力。

由此可見，美國現(xiàn)行公眾參與過程與規(guī)劃過程中的很多環(huán)節(jié)都是相互關(guān)聯(lián)的，規(guī)劃過程中的工作對公眾來說應(yīng)是過程透明、目標(biāo)明確的，而規(guī)劃信息被公開和討論得越多，規(guī)劃編制過程的有效性就越強(qiáng)，得到的支持也越多。