總體城市規(guī)劃中的強(qiáng)制性要素編制方法研究

許文婷

摘要：自從改革開放實(shí)施以來(lái)，快速城市化給城市帶來(lái)了巨大的變化，城市規(guī)模正在逐漸擴(kuò)大中，環(huán)境更加千變?nèi)f化，建設(shè)快速化使城市面貌每日都在發(fā)生不同的變化，這需要重新考慮對(duì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)要求的重要性；而強(qiáng)制性要素的提出深刻地影響到現(xiàn)有規(guī)劃設(shè)計(jì)，本文分析了強(qiáng)制性要素對(duì)城市規(guī)劃轉(zhuǎn)變的作用與意義，探討建立一個(gè)基于強(qiáng)制性要素的規(guī)劃體系，為現(xiàn)代城市規(guī)劃的變革提供價(jià)值性參考。

關(guān)鍵詞：城市；強(qiáng)制性要素；城市規(guī)劃；編制

一、引言

我們?cè)趯?duì)城市規(guī)劃發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行探討的時(shí)候，總是習(xí)慣在原有體系的局部進(jìn)行漸進(jìn)式的改進(jìn)，而在當(dāng)前面臨的諸多挑戰(zhàn)與矛盾分析時(shí)，發(fā)現(xiàn)原有的體系已不能承受這般變化，建 立起一個(gè)新的規(guī)劃體系已大勢(shì)所趨。認(rèn)識(shí)到強(qiáng)制 性要素提出的重要意義，如何建立一個(gè)強(qiáng)制性要素的規(guī)劃體系，是現(xiàn)代城市規(guī)劃發(fā)展中根本性變革的一種較為理性的選擇。把強(qiáng)制性要素在城市規(guī)劃中得到貫徹落實(shí)，從而對(duì)規(guī)劃管制能力得到強(qiáng)化，已成為現(xiàn)代城市規(guī)劃中面 臨的一個(gè)重要問題。

二、強(qiáng)制性要素的概念

城市整體的強(qiáng)制性要素，既不同于強(qiáng)制性內(nèi)容，也不同于強(qiáng)制性條文，它是對(duì)城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容中剛性最強(qiáng)的部分進(jìn)行了提取，是對(duì)城市健康、安全、持續(xù)發(fā)展的重要因素，同時(shí)也包括了強(qiáng)制性的措施與要求（包括技術(shù)措施、組織措施、方法等內(nèi)容）。

三、強(qiáng)制性要素對(duì)城市規(guī)劃轉(zhuǎn)變的作用與意義

加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性與科學(xué)性是規(guī)劃體系改革中的重點(diǎn)內(nèi)容，一定要遵循法治的原則，使一般政治行政與規(guī)劃技術(shù)行政適度分離與互相制約，最大限度對(duì)各級(jí)政府首腦在城市規(guī)劃建設(shè)方面的盲目決策得以制衡。強(qiáng)制性要素的產(chǎn)生不僅只是為了約束被管理的一方，而更加重要的是約束了管理上存在的隨意性，使管理者的責(zé)任得到明確。把城市發(fā)展職能和控制職能相分離，通過(guò)引入強(qiáng)制性要素，建立起一種更加清晰職能的城市規(guī)劃體系，由強(qiáng)制 性規(guī)劃進(jìn)行編制，建立城市規(guī)劃的管理底線，而具有充分靈活性與未確定性的具體建設(shè)項(xiàng) 目的管理，需要吸收建設(shè)者更多的看法，使建設(shè)者設(shè)計(jì)的權(quán)利得到保障。

我國(guó)現(xiàn)在正處于快速城市化的發(fā)展時(shí)期，面臨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大變革，對(duì)面臨的變化與挑戰(zhàn)已有充分認(rèn)識(shí)，理解城市規(guī)劃的社會(huì)作用，對(duì)推動(dòng)城市規(guī)劃納入強(qiáng)制性要素轉(zhuǎn)變非常具有重要的意義。

四、基于強(qiáng)制性要素的總體城市規(guī)劃體系構(gòu)想

在當(dāng)前的城市規(guī)劃體系中，最為常見的劃分方式是根據(jù)行政區(qū)域或空間區(qū)域劃分，另外一種為法定規(guī)劃體系與非法定規(guī)劃體系的劃分，其中的法定規(guī)劃體系是根據(jù)規(guī)劃層次劃分，除此之外，也可根據(jù)規(guī)劃涉及的專業(yè)劃分為綜合性規(guī)劃和專業(yè)性規(guī)劃，而基于強(qiáng)制性的城 市規(guī)劃體系可分為強(qiáng)制性規(guī)劃和非強(qiáng)制性規(guī)劃，而并不是在原有規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上出示強(qiáng)制性內(nèi)容，即是把規(guī)劃中的靈活性和限定性相分離，避免原有規(guī)劃體系內(nèi)容的涵蓋不斷增加、體系日趨復(fù)雜等問題，促使強(qiáng)制性要素規(guī)劃能夠真正站在公眾的立場(chǎng)上進(jìn)行編制。

強(qiáng)制性要素的規(guī)劃層次需限定在城市總體規(guī)劃階段中，對(duì)城市宏觀長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展影響的戰(zhàn)略問題有明確控制，而不把詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)容涵蓋在內(nèi)?，F(xiàn)行的控制性詳細(xì)規(guī)劃以及法定圖則，特別是法定圖則是在詳細(xì)規(guī)劃階段引入相關(guān)法律要求，促使城市規(guī)范管理在詳細(xì)階段的控 制能力強(qiáng)過(guò)城市總體階段，引起城市局部控制僵硬過(guò)死，反而在把握城市全局上失控，并導(dǎo) 致規(guī)劃行政主管部門與規(guī)劃管理委員會(huì)忙于應(yīng)對(duì)具體事物，在應(yīng)當(dāng)發(fā)揮城市自主發(fā)展能力方面管制過(guò)度，經(jīng)常有規(guī)劃趕不上時(shí)代發(fā)展之感，而編制強(qiáng)制性要素規(guī)劃卻能夠起到以不變應(yīng)萬(wàn)變的功效。

五、基于強(qiáng)制性要素的總體城市規(guī)劃的編制方法

1.以目標(biāo)為導(dǎo)向的城市規(guī)劃編制邏輯體系為轉(zhuǎn)變

在現(xiàn)有的規(guī)劃體系中，它具有十分明顯的主觀色彩格調(diào)，其強(qiáng)調(diào)通過(guò)人類的理性思考，建立一個(gè)屬于未來(lái)的發(fā)展藍(lán)圖，并通過(guò)各種建設(shè)活動(dòng)使未 來(lái)發(fā)展目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。是人類通過(guò)主觀能動(dòng)性實(shí)現(xiàn)未來(lái)城市發(fā)展的唯心思想，具有靜態(tài)性與單一性，否定未來(lái)的難以預(yù)測(cè)性，所以其修編之日就是規(guī)劃編制完成之時(shí)，由于人們思想的變化及任意一個(gè)外部條件的改變，均會(huì)導(dǎo)致大幅度的修正規(guī)劃，從而本身的合理 性與穩(wěn)定性將不復(fù)存在，而違反規(guī)劃反而成 為一個(gè)合理的選擇。其通常的邏輯關(guān)系如下圖：

現(xiàn)行規(guī)劃邏輯體系 強(qiáng)制性要素規(guī)劃邏輯體系

2.建立地方城市發(fā)展的技術(shù)準(zhǔn)則與政策

法律法規(guī)是強(qiáng)制性要素制定的基礎(chǔ)來(lái) 源，而省級(jí)的法律法規(guī)或國(guó)家對(duì)于空間的管理上，是難以適用于每一個(gè)不同的城 市，所以有必要針對(duì)不同城市制定出技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與政策，在目前各個(gè)不同城市出現(xiàn)的各種白皮書，顯然代表了城市發(fā)展政策的相關(guān)要求，所以，該項(xiàng)工作一定要有一個(gè)涵蓋了城市規(guī)劃、法律、社會(huì)學(xué)等多方面人員參與其中，并符合法律的制定程 序與要求，這些都是城市執(zhí)行強(qiáng)制力的法律依據(jù)。

3.強(qiáng)制性要素體系和控制指標(biāo)的建立

在強(qiáng)制性要素統(tǒng)一的框架下，建立起城市的強(qiáng)制性要素規(guī)劃體系，體現(xiàn)城市發(fā)展控制的差異化與各個(gè)發(fā)展時(shí)期的城市的控制要點(diǎn)，促使強(qiáng)制性要素的制定更具有可操作性與針對(duì)性。按照不同的強(qiáng)制性要素能夠進(jìn)一步劃分不同的強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)更加精準(zhǔn)的控制，例如對(duì)建設(shè)用地的控制，考慮可劃分為限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)，對(duì)城市發(fā)展的邊界進(jìn)行劃定，從而加 強(qiáng)約束城鎮(zhèn)空間的增長(zhǎng)。城鄉(xiāng)規(guī)劃一定要發(fā)揮對(duì)規(guī)劃區(qū)域范圍劃定限制開發(fā)、禁止開發(fā)與引導(dǎo)開發(fā)的功能，該三個(gè)方面的功能是同等重要的，不能重開發(fā)、輕管制。該體系不包括城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、城市職能等發(fā)展性要求，而應(yīng)體現(xiàn)資源利用、環(huán)境保護(hù)等控制性指標(biāo)。

對(duì)強(qiáng)制性要素的控制一定要明確，需尋求能夠量化的指標(biāo)來(lái)衡量對(duì)該項(xiàng)強(qiáng)制性要素的控制效果，從而建立起一個(gè)完整可操作性強(qiáng)的指標(biāo)體系。如對(duì)生態(tài)間隔區(qū)的保護(hù)，可以用空 間功能有效性、完整性等指標(biāo)衡量，并可以對(duì)導(dǎo)致?lián)p害后進(jìn)行評(píng)估，使得具有更強(qiáng)的科學(xué) 性實(shí)施該項(xiàng)的要素。

4.強(qiáng)制性要素?cái)?shù)據(jù)庫(kù)的建立

可以運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)的空間管理手段，利用成熟的地理信息系統(tǒng)強(qiáng)制性要素納入數(shù)據(jù)庫(kù)的組織之中，第一它能夠有效提高城市管理的工作效能，以及提高對(duì)各種信息的管理能力；第二是可以通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)本身的特性提高強(qiáng)制性要素的唯一性與統(tǒng)一性，減少成果之間的互相矛盾與混亂，同時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)動(dòng)態(tài)更新成果，保持持續(xù)有效的數(shù)據(jù)庫(kù)；第三可以適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)發(fā)展的要求，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)把城市強(qiáng)制性的信息與要求對(duì)外公布，便于市民的查詢與使用，從而使城市規(guī)劃的公正性有所促進(jìn)，減少管理工作中的自由裁量權(quán)，對(duì)城市規(guī)劃領(lǐng)域中的腐敗得到有效避免。

5.建立持續(xù)改進(jìn)的編制程序

規(guī)劃設(shè) 計(jì)是一個(gè)相對(duì)較穩(wěn) 定的動(dòng)態(tài)過(guò)程，外部情 況總是會(huì)發(fā) 生實(shí)時(shí)的變 化，改進(jìn)現(xiàn) 有的編 制模式，通 過(guò)科學(xué)的技 術(shù)手段實(shí) 現(xiàn)強(qiáng)制性要 素的穩(wěn)定更 新，促使城 市規(guī)劃和社 會(huì)發(fā)展密 切的結(jié) 合起來(lái)，避免規(guī) 劃從編制到實(shí) 施出現(xiàn)脫 節(jié)，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī) 劃改進(jìn)的周 期進(jìn)行縮短，每 年可以進(jìn)行檢 討強(qiáng)制性要 素的規(guī)劃實(shí) 施情況，制定對(duì) 應(yīng)的改 進(jìn)計(jì)劃，有效的實(shí) 現(xiàn)要素的動(dòng) 態(tài)管理。

六、結(jié)束語(yǔ)

強(qiáng)制 性要素設(shè) 計(jì)的提出，它所帶 來(lái)的是一場(chǎng)相 對(duì)深刻的變 革，改變了現(xiàn) 代城市規(guī) 劃的基礎(chǔ)，從規(guī)劃的編 制、規(guī)劃管 理與城市建設(shè)等方 面都會(huì)出 現(xiàn)一系列的轉(zhuǎn) 變，本文希 望可以引起規(guī) 劃同行們普 遍的關(guān)注，對(duì)目前規(guī) 劃體系的改 革作出有 益的探討。