我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題研究

李華琴　陶倫康

【文章摘要】

農(nóng)村公共產(chǎn)品及服務(wù)的有效提供，對(duì)于改善農(nóng)民的生活和生產(chǎn)環(huán)境，增加農(nóng)民的收入以及發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有重要意義。因此，對(duì)農(nóng)村的公共產(chǎn)品所存在的問題的分析，以及解決我國農(nóng)村公共產(chǎn)品問題的有效對(duì)策的研究就顯得至關(guān)重要。

【關(guān)鍵詞】

農(nóng)村；公共產(chǎn)品；供給；對(duì)策

農(nóng)村公共產(chǎn)品指的是在農(nóng)村范圍內(nèi)的、相對(duì)家庭或農(nóng)民自己消費(fèi)的“私人產(chǎn)品”而言的產(chǎn)品與服務(wù)、用來滿足農(nóng)民的生產(chǎn)、生活的公共需要。農(nóng)村公共產(chǎn)品是農(nóng)村居民生存與發(fā)展的重要基礎(chǔ)，但政府卻把大部分的公共產(chǎn)品以及有限的財(cái)力都投向了城市，最終導(dǎo)致了我國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的失衡。

1我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題

我國長期實(shí)行非均衡的發(fā)展模式，導(dǎo)致我國出現(xiàn)城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的問題，同時(shí)也不可避免得造成了我國農(nóng)村的公共產(chǎn)品的供給存在著諸多的問題。

1.1農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足

多年以來，我國對(duì)農(nóng)業(yè)基建投資都是處于偏低的狀態(tài)，從1978至1998年數(shù)據(jù)顯示來看，我國農(nóng)業(yè)基建投資僅為994億元的總額，僅僅只占同期的國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)的基礎(chǔ)建設(shè)投資的1.5%。

首先，我國農(nóng)業(yè)出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴(yán)重不足的問題，農(nóng)業(yè)科技的投入也存在嚴(yán)重不足的問題。關(guān)于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面上的投入也一直都是處于偏低的狀態(tài)，農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)支出占全國的基礎(chǔ)建設(shè)支出的比重也是一直處于低迷的狀態(tài)，即徘徊在20%以下。例如，2005和2006年農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出僅各為512.63億元、504.28億元。

其次，農(nóng)村的公共衛(wèi)生和醫(yī)療保健工作十分的薄弱。在2009年底，設(shè)衛(wèi)生室的村數(shù)占行政村數(shù)的百分比仍為90.4%

1.2農(nóng)村公共產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)失調(diào)

對(duì)于我國農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給所存在的問題不僅僅是反映在供給總量上的嚴(yán)重短缺，而且也表現(xiàn)在供需結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失調(diào)。在經(jīng)濟(jì)利益以及政績考核的驅(qū)動(dòng)下，我國地方政府片面熱衷那些見效較快的短期的公共項(xiàng)目。我國地方政府不愿提供農(nóng)業(yè)科技的推廣和應(yīng)用、農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合規(guī)劃以及信息系統(tǒng)等“軟”的公共產(chǎn)品。但是對(duì)于上級(jí)所要考核的建設(shè)防洪防澇、建設(shè)交通道路、改造農(nóng)村電網(wǎng)等“硬”的公共產(chǎn)品卻想方設(shè)法組織資金來加以實(shí)施。

1.3農(nóng)村公共產(chǎn)品供給渠道單一

在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村逐漸取消了“三提五統(tǒng)”等農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給的自籌制度，從而取締了我國向農(nóng)村“轉(zhuǎn)嫁”公共產(chǎn)品的供給資金的制度，同時(shí)也切斷了我國傳統(tǒng)的主要資金來源渠道。依靠政府支出已經(jīng)成為解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金來源的唯一渠道。因受產(chǎn)權(quán)界定及政府政策的影響，私人投資也很難大規(guī)模的進(jìn)入我國農(nóng)村的公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域。所以，這種單一的供給渠道嚴(yán)重限制了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

2我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的原因分析

實(shí)際上，我國農(nóng)村的公共產(chǎn)品的供給不足的原因是有很多方面的。

2.1實(shí)行二元公共產(chǎn)品制度

二元經(jīng)濟(jì)是我國一種典型的經(jīng)濟(jì)特征，和二元經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)又形成了城鄉(xiāng)差別的差異性公共產(chǎn)品供給體制。即城市所需要的資金主要由財(cái)政預(yù)算安排，所需要的公共產(chǎn)品則由政府包攬供給。而我國農(nóng)村公共產(chǎn)品主要表現(xiàn)為政府供給缺位嚴(yán)重以及制度外供給，所以導(dǎo)致我國農(nóng)民大多是由自己以上繳稅費(fèi)的形式來負(fù)擔(dān)生活、生產(chǎn)所需要的公共產(chǎn)品，我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品的基本的特點(diǎn)表現(xiàn)為數(shù)量嚴(yán)重短缺、質(zhì)量低，政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上的職能也是缺位的。

2.2實(shí)行“自上而下”的供給決策機(jī)制

我國“自上而下”的農(nóng)村的公共產(chǎn)品的供給決策機(jī)制是指由上級(jí)政府做出我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策。所要提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的品種及數(shù)量也是由“上級(jí)”來決定的，并且公共產(chǎn)品真實(shí)的需求的信息表露機(jī)制無法建立起，以致于大多數(shù)的農(nóng)村社區(qū)的真實(shí)的需求意愿不能夠真正得反映出。最終將會(huì)不可避免地導(dǎo)致農(nóng)村公共資源籌集和使用的失衡。表1顯示2008-2012年中央和地方財(cái)政收入及比重情況。

2.3基層財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等

自1994年的分稅制改革以來，我國財(cái)政實(shí)行的是“財(cái)權(quán)上升，事權(quán)下放”的政策，導(dǎo)致地方的職能越來越多，與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)卻越來越小，最后出現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)等的現(xiàn)象?，F(xiàn)行體制下，雖然中央與地方劃分了財(cái)權(quán)，但事權(quán)仍然是交叉模糊的，尤其是在農(nóng)村的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給方面，地方政府也因資源分配存在著非農(nóng)的偏好以及財(cái)力限制的原因，最終無法避免造成了減少支援農(nóng)業(yè)的數(shù)量，同時(shí)帶來政績的農(nóng)村公共產(chǎn)品很難有效被提供的現(xiàn)象也相繼出現(xiàn)了。因此，我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給呈現(xiàn)出的體制外的供給造成了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題重重。

3解決我國農(nóng)村公共產(chǎn)品問題的有效對(duì)策

現(xiàn)階段，要想有效地緩解我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)的普遍短缺的問題，其中最為關(guān)鍵的是要?jiǎng)?chuàng)新我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度。

3.1加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投資力度

我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題要想有效解決，取決于我國政府對(duì)農(nóng)村的公共支出的政策支持，要不斷加大對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的投資力度，以最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)的有序增長，關(guān)鍵是要做到以下幾點(diǎn)：

首先，應(yīng)提高我國財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入總量。目前來看，我國財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的比重過低，從1978年到1990年的數(shù)據(jù)可以看出，1978年的31.4%到1985年的19.6%，再到1990年的17%，雖然1997年略有上升，但也僅為17.6%。因此，我國應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的投入力度。

其次，進(jìn)一步集中我國分散的財(cái)政支農(nóng)的投入，能夠更加完善我國政府的財(cái)政支農(nóng)資金的管理體制。要想對(duì)農(nóng)業(yè)的公共投入力度更加有效的被提高，就應(yīng)該整合現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、資金，從而最終形成相對(duì)集中的農(nóng)業(yè)的公共投入。

最后，應(yīng)該積極探索出增加農(nóng)業(yè)支農(nóng)投入的新模式。一是要完善貼息制度；二是要通過制定比較優(yōu)惠的農(nóng)業(yè)投資政策；三是要探索資本營運(yùn)以及農(nóng)業(yè)資源開發(fā)的有效形式。

3.2改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制

現(xiàn)行我國的農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給的“自上而下”的決策機(jī)制，忽視了農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的真實(shí)需求，所以要從“自上而下”的決策機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋?上-下”式的決策機(jī)制。該機(jī)制應(yīng)充分尊重廣大農(nóng)村居民的需求意愿，以保證我國農(nóng)村的公共產(chǎn)品及服務(wù)供給的有效性。

首先，應(yīng)該不斷加強(qiáng)我國農(nóng)村基層民主制度的建設(shè)，使得我國多數(shù)居民對(duì)公共產(chǎn)品的需求偏好能夠真實(shí)有效的表達(dá)。其次，要階段性地向農(nóng)村征集關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的建議，并形成政府和農(nóng)村居民共同的決策模式。最后，要完善干部政績的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。

3.3實(shí)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化

為了我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效性能夠增加，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的私人供給的機(jī)制應(yīng)該建立起，從而開創(chuàng)我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體多元化的新格局。具體做法是政府與私人部門簽訂合約，由私人部門來管理及供給公共物品，但政府擁有所有權(quán)。因此，將一些公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)為私人產(chǎn)品，利于解決我國農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給機(jī)制的失衡問題，并且也有利于提高我國農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資效率。

3.4建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度

分稅制改革以后，中央、省、市級(jí)政府財(cái)政集中度比較高，在調(diào)整財(cái)政利益的過程中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的利益考慮不夠，并且我國農(nóng)村的公共產(chǎn)品的供給陷入停滯狀態(tài)。所以，建立和完善政府間對(duì)農(nóng)村基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付體系就顯得尤為重要。最后，應(yīng)該構(gòu)建縱向與橫向相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力水平的相對(duì)均衡。

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【作者簡介】

李華琴（1989-），女，江西吉安人，財(cái)政學(xué)碩士研究生，主要從事財(cái)稅政策研究；

陶倫康（1971-），男，河南信陽人，法學(xué)博士，教授，主要從事財(cái)稅立法研究。