加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作的思考

謝顯軍（湖南省地質(zhì)科學(xué)研究院，湖南　長(zhǎng)沙　410007）

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加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作的思考

謝顯軍（湖南省地質(zhì)科學(xué)研究院，湖南長(zhǎng)沙410007）

建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審即為對(duì)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)先安排合理性與適宜性的審查，是確保土地供應(yīng)順利進(jìn)行的重要基礎(chǔ)。此情況下，本文首先分析了建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審主要內(nèi)容，其次對(duì)當(dāng)前建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行了一定的闡述，最后探討了加強(qiáng)與規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作的措施，以供參考。

加強(qiáng)；規(guī)范；建設(shè)項(xiàng)目；用地預(yù)審工作

1　引言

建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審是一種在嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家國(guó)土資源行政管理部門的相關(guān)規(guī)定，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目中涉及土地利用的事項(xiàng)進(jìn)行審查的活動(dòng)，是國(guó)家管理土地資源的主要方式。為此，我國(guó)專門制定了一定的用地預(yù)審制度，并要求各地方政府嚴(yán)格依據(jù)用地預(yù)審制度相關(guān)規(guī)定，合理開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作，以確保土地資源利用的合理性。

2　建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審主要內(nèi)容分析

（1）建設(shè)項(xiàng)目用地選址是否符合土地利用總體規(guī)劃。

（2）建設(shè)項(xiàng)目是否符合國(guó)家供地政策。

（3）建設(shè)項(xiàng)目用地選址是否合理，包括是否符合“不占或少占耕地”、“能占劣地、不占好地”等基本原則。

（4）建設(shè)項(xiàng)目用地總規(guī)模、功能分區(qū)及投資強(qiáng)度是否符合有關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)的規(guī)定 （含國(guó)土資源部 《土地使用標(biāo)準(zhǔn)匯編》及有關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范）。對(duì)因工藝流程、生產(chǎn)安全、環(huán)境保護(hù)、地質(zhì)條件、地形地貌等有特殊要求的建設(shè)項(xiàng)目，確需突破建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)的，需補(bǔ)充有關(guān)論證材料。

（5）建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的，補(bǔ)充耕地初步方案或資金安排落實(shí)方案是否可行，所需資金是否按法律法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)列入投資概預(yù)算中并有保障。

（6）征地補(bǔ)償費(fèi)用和礦山項(xiàng)目土地復(fù)墾資金的擬安排情況是否合理。

（7）屬《土地管理法》第二十六條規(guī)定情形，建設(shè)項(xiàng)目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，土地利用總體規(guī)劃的修改方案、建設(shè)項(xiàng)目對(duì)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施影響評(píng)估報(bào)告等是否符合法律法規(guī)的規(guī)定。

3　建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審存在的問(wèn)題

3.1未充分落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審相關(guān)意見(jiàn)

就當(dāng)前情況來(lái)看，雖然部分建設(shè)項(xiàng)目通過(guò)了預(yù)審，但項(xiàng)目建設(shè)單位由于受不確定性因素的影響對(duì)用地位置或用地規(guī)模進(jìn)行了一定的調(diào)整，而相關(guān)部門在正式用地審批時(shí)，沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目用地情況進(jìn)行詳細(xì)的核準(zhǔn)，并且也沒(méi)有對(duì)是否嚴(yán)格按照預(yù)審意見(jiàn)調(diào)整項(xiàng)目用地進(jìn)行仔細(xì)的審核，導(dǎo)致預(yù)審意見(jiàn)無(wú)法落實(shí)到位，當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目正式開(kāi)工建設(shè)之后，就出現(xiàn)了較多的問(wèn)題。

3.2建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審未發(fā)揮應(yīng)有的作用

現(xiàn)階段，我國(guó)許多建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審并未充分發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，主要體現(xiàn)在國(guó)家和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目中，也就是在用地預(yù)審之前，建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模及選址方案已經(jīng)基本確定，到國(guó)土資源行政管理部門申請(qǐng)預(yù)審只是走走程序，對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目“特事特辦”，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審未充分發(fā)揮監(jiān)督與管理作用。

3.3存在預(yù)審流程不規(guī)范情況

少數(shù)市（州）級(jí)和縣（市）級(jí)國(guó)土資源行政管理部門在用地預(yù)審時(shí)過(guò)于嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)項(xiàng)目用地預(yù)審申請(qǐng)單位提出了較高的要求，有的需要提供經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門審查備案的環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告及批復(fù)，有的需要提供經(jīng)規(guī)劃部門論證的規(guī)劃選址意見(jiàn)，有的甚至需要提供項(xiàng)目用地測(cè)繪成果及勘測(cè)定界成果。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范新開(kāi)工項(xiàng)目管理的通知》（國(guó)辦發(fā)［2007］64號(hào)）規(guī)定，項(xiàng)目由發(fā)改委等項(xiàng)目審批部門批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書或者同意開(kāi)展前期工作，國(guó)土、環(huán)保、規(guī)劃、建設(shè)等部門同步完成各項(xiàng)專題研究及審查備案，最后歸總到發(fā)改委對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審批，各專題研究工作不存在先后關(guān)系，用地預(yù)審申請(qǐng)階段需提供環(huán)評(píng)意見(jiàn)及規(guī)劃選址意見(jiàn)是沒(méi)有依據(jù)的。另外，預(yù)審意見(jiàn)是有關(guān)部門審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、核準(zhǔn)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的必備文件，項(xiàng)目可行性研究報(bào)告審批后才能進(jìn)行初步設(shè)計(jì)，然后才會(huì)出測(cè)繪成果及勘測(cè)定界成果以便正式報(bào)地，因此用地預(yù)審申請(qǐng)階段需提供測(cè)繪成果及勘測(cè)定界成果屬本末倒置。這樣的用地預(yù)審制度只能是加大項(xiàng)目單位辦事難度，耽誤建設(shè)項(xiàng)目前期工作進(jìn)度。

4　加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作的措施

4.1提高對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審認(rèn)知

建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作是建設(shè)項(xiàng)目用地通過(guò)審批的基礎(chǔ)，具備有效提升土地資源利用效率的作用，特別是在耕地保護(hù)方面的作用，重要性日益顯著?；诖?，用地審批工作人員應(yīng)提升對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作的重要性認(rèn)識(shí)。

同時(shí)，在進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作之前，參與工作人員應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)黨中央國(guó)務(wù)院頒布的有關(guān)國(guó)土資源管理的各項(xiàng)規(guī)定，充分認(rèn)識(shí)用地預(yù)審工作是國(guó)家管理國(guó)土資源的重要途徑，對(duì)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展起著積極的推動(dòng)作用。此外，預(yù)審工作人員在開(kāi)展用地審查活動(dòng)時(shí)，應(yīng)提高思想覺(jué)悟，認(rèn)真貫徹落實(shí)政府部門對(duì)土地管理的重要思想方針，確保建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作的順利實(shí)施。

4.2制定具有較強(qiáng)針對(duì)性的建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審審查內(nèi)容

（1）對(duì)于土地利用總體規(guī)劃中涉及的建設(shè)項(xiàng)目與處于其外的建設(shè)項(xiàng)目用地，在進(jìn)行預(yù)審審查工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)先確定建設(shè)單位，然后再進(jìn)行土地利用相關(guān)手續(xù)的辦理，也就是建設(shè)單位依據(jù)其實(shí)際用地情況，向國(guó)土資源管理部門提出申請(qǐng)，之后國(guó)土資源行政部門在按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)建設(shè)單位土地利用的各項(xiàng)事宜進(jìn)行詳細(xì)的預(yù)審。

（2）對(duì)于當(dāng)前處于城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)內(nèi)的土地，在掛牌拍賣前，建設(shè)單位并不確定，這就要求土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在遵循相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，向土地資源行政管理部門提出預(yù)審申請(qǐng)。在進(jìn)行該類型土地預(yù)審工作時(shí)，不僅要嚴(yán)格遵循土地管理法辦理預(yù)審，還要重點(diǎn)考慮城市規(guī)劃的整體目標(biāo)，加強(qiáng)其投資內(nèi)容、投資強(qiáng)度以及投資對(duì)環(huán)境影響方面的預(yù)審。

（3）各省、市、縣國(guó)土資源行政管理部門嚴(yán)格按照《建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審管理辦法》（國(guó)土資源部第42號(hào)令）規(guī)定的預(yù)審基本原則和預(yù)審所需資料清單確定預(yù)審的主要內(nèi)容，在依法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目涉及的土地利用事項(xiàng)進(jìn)行審查的同時(shí)，為符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和供地政策的建設(shè)項(xiàng)目做好前期服務(wù)工作。

4.3明確預(yù)審項(xiàng)目類型

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，建設(shè)項(xiàng)目逐漸趨于多樣化，這在一定程度上增加了用地預(yù)審工作的難度。針對(duì)此，參與預(yù)審的工作人員應(yīng)當(dāng)在參考國(guó)家和地方有關(guān)用地預(yù)審工作的相關(guān)規(guī)定，以及熟悉不同建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審內(nèi)容間差異的情況下，準(zhǔn)確判斷預(yù)審項(xiàng)目類型。例如有些地方對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的新建、擴(kuò)建等均要求預(yù)審，而有些地方僅對(duì)國(guó)家、省單獨(dú)選址的建設(shè)項(xiàng)目等進(jìn)行預(yù)審。

此外，為了有效提升建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作效率，規(guī)范用地預(yù)審行為與活動(dòng)，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家頒布的相關(guān)規(guī)定的情況下進(jìn)行預(yù)審工作，例如對(duì)于企業(yè)不使用政府投資的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)免于實(shí)行審批制，同時(shí)針對(duì)不同的情況，適應(yīng)與之對(duì)應(yīng)的備案制與核準(zhǔn)制，即對(duì)于規(guī)模較大和一些明文規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目需要從實(shí)現(xiàn)的社會(huì)公共利益角度對(duì)其進(jìn)行預(yù)審，而其他建設(shè)項(xiàng)目的則實(shí)行備案制即可。

4.4充分發(fā)揮建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作的指導(dǎo)作用

要想做好建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作，還需不斷強(qiáng)化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作的認(rèn)知，充分發(fā)揮預(yù)審工作的指導(dǎo)作用。建設(shè)用地預(yù)審工作并不是單純表達(dá)通過(guò)或否決意見(jiàn)，而是通過(guò)與申報(bào)部門的溝通和交流，積極的引導(dǎo)其依法用地，提高土地資源的利用率，盡最大努力做到科學(xué)用地。

此外，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審部分應(yīng)當(dāng)在國(guó)土資源約束范圍內(nèi)確保國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策項(xiàng)目用地，針對(duì)此，預(yù)審部門應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)其他申報(bào)部門尋找其他可供項(xiàng)目建設(shè)的用地，如果無(wú)法滿足新增建設(shè)要求，應(yīng)考慮使用存量土地，從而使預(yù)審工作的指導(dǎo)與引導(dǎo)作用得以充分的發(fā)揮。

4.5加強(qiáng)用地預(yù)審跟蹤監(jiān)管

用地預(yù)審意見(jiàn)是建設(shè)項(xiàng)目審批的重要前提，是建設(shè)用地審批工作順利落實(shí)的重要基礎(chǔ)。對(duì)于預(yù)審意見(jiàn)提出的有關(guān)要求，必須將其真正落實(shí)于建設(shè)用地審批環(huán)節(jié)。同時(shí)，各級(jí)國(guó)土資源主管部門還應(yīng)當(dāng)在建設(shè)用地審批審查環(huán)節(jié)，進(jìn)一步增加對(duì)預(yù)審意見(jiàn)落實(shí)情況的審核力度，對(duì)未能落實(shí)預(yù)審意見(jiàn)提出的要求的，不得通過(guò)審核，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)組織專家論證。

此外，為了進(jìn)一步加強(qiáng)用地預(yù)審和建設(shè)用地審批的銜接，切實(shí)發(fā)揮用地預(yù)審的前置把關(guān)作用，還應(yīng)不定期抽查各地用地預(yù)審制度的執(zhí)行情況，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)將其納入督察范圍，對(duì)未按規(guī)定進(jìn)行用地預(yù)審和用地預(yù)審意見(jiàn)落實(shí)不到位的，將依據(jù)有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。

5　結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，就目前情況來(lái)看，我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作中還存在許多問(wèn)題，針對(duì)此，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源特征，積極找尋建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作有效措施，并不斷加強(qiáng)與規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審共組，確保建設(shè)項(xiàng)目用地能夠滿足土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)要求，符合國(guó)家有關(guān)集約用地的相關(guān)規(guī)定，不斷提高我國(guó)土地資源的利用率，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

［1］牛傳軍，牛全興.MapGIS軟件在鐵路建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作中的應(yīng)用［J］.北京測(cè)繪，2015（05）：139～141.

［2］李 強(qiáng).桂林：八項(xiàng)措施規(guī)范建設(shè)用地報(bào)批工作［J］.南方國(guó)土資源，2015（03）：57.

［3］李艷豐.建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審實(shí)例操作［J］.中國(guó)化工貿(mào)易，2014（26）：67～69.

謝顯軍（1982-），男，工程師，本科，主要從事土地規(guī)劃工作。

F301.2

A

2095-2066（2016）12-0126-02

2016-4-15