基于集權(quán)和分權(quán)的財政體制博弈

任麗娟

[摘要]中國財政體制的演變反應(yīng)出集權(quán)和分權(quán)之間的關(guān)系，而財政體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵，它的調(diào)整涉及方方面面的利益。勾勒其制度變遷軌跡、分析總結(jié)其演變規(guī)律，有益于進(jìn)一步理順中央與地方政府間的財政關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]財政體制；集權(quán)；分權(quán)

長期以來，財政的集權(quán)和分權(quán)始終存在著孰優(yōu)孰劣的爭論，爭論的焦點(diǎn)是分權(quán)和集權(quán)的程度?；仡櫸覈沤褙斦w制的變革，我們發(fā)現(xiàn)我國財政體制的變革大都是集中在集權(quán)和分權(quán)的博弈中。

一、我國財政體制的改革歷程

（一）先秦時期：地方分權(quán)向中央集權(quán)轉(zhuǎn)變

夏、商、西周三代財政，是我國財政的早期形態(tài)，是國家財政建立發(fā)展的時期。因此，對于財政體制的初步建立，中央和地方之間屬于地方分權(quán)、分級管理的財政體制。

隨著社會生產(chǎn)力和社會生產(chǎn)關(guān)系的變化，春秋戰(zhàn)國時期的財政體制發(fā)生了相應(yīng)的變化，各諸侯國都建立了以王為首的中央集權(quán)的官僚體制，諸侯國之間各自為政，財政向中央集權(quán)的方向發(fā)展。

（二）封建時期：高度中央集權(quán)

封建國家的財政體制是中央集權(quán)，沒有中央財政和地方財政的劃分，強(qiáng)制對全國的財源進(jìn)行統(tǒng)一管理。

在秦始皇統(tǒng)一全國后，建立起一整套專制主義中央集權(quán)的政治制度，在行政機(jī)構(gòu)上設(shè)立“三公九卿”制。漢承秦制，西漢建立的制度都是直接沿用秦制。

魏晉南北朝時期中央財政體制呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)，由于士族地主所有制發(fā)展，形成強(qiáng)大的分割性勢力，專制主義集權(quán)受到削弱。

經(jīng)三國兩晉南北朝時期的分裂，至隋唐而復(fù)歸集權(quán)，表現(xiàn)在建立了三省六部制的中央機(jī)構(gòu)，在地方上實(shí)行州、縣二級制。自此，古代中國的政治體制發(fā)生了深刻的變化，由秦代以來確立的中央集權(quán)體制開始走向君主集權(quán)。

宋、元、明、清都是財權(quán)的高度集中，其中元明清三代實(shí)行的行省制，在中央和地方權(quán)力機(jī)構(gòu)中充當(dāng)了分寄和球按的樞紐，強(qiáng)悍了中央集權(quán)。

（三）民國時期：朝分權(quán)化方向發(fā)展

民國時期財政體制的一個顯著特征是財政體制逐步現(xiàn)代化，這是我國自從封建社會以來的一種歷史進(jìn)步。

北洋政府時期，在全國實(shí)行國地稅劃分，建立分級預(yù)算管理體制，為中國財政體制向近代的轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。國民政府時期財政體制劃分了中央財政和地方財政，體制發(fā)展方向朝著分權(quán)化的方向發(fā)展。

（四）新中國成立后：有財政集權(quán)向分稅制轉(zhuǎn)變

新中國成立以來，我國財政體制改革始終扮演著積極、重要的角色，大致經(jīng)歷了“高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支”-“財政包干”-分稅制的制度變遷過程。

1.計劃經(jīng)濟(jì)時期：統(tǒng)收統(tǒng)支

在改革開放以前，中國的財政體制是高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”模式。在財政收入方面，除了地方稅和其他零星收入之外，其他所有收入都劃歸中央。財政支出方面，各級政府的財政支出均由中央統(tǒng)一審核，逐級撥付。

2.1994年以前的財政包干制：財政分權(quán)

1980-1993年的以“包干”為特征的財政體制，是特定歷史條件下的產(chǎn)物，改變了財權(quán)高度集中的狀況，擴(kuò)大了地方財政的自主權(quán)，地方政府完成了稅收任務(wù)后的稅收由地方政府支配，在財政支出上，中央財政和地方財政各自分別支出。

3.市場經(jīng)濟(jì)體制時期：分稅制

1994年實(shí)行的分稅制體制，按照中央政府與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級財政的支出范圍；并將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅；科學(xué)核定地方財政收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財政對地方財政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，在財政制度的安排上呈現(xiàn)出比較明顯的分權(quán)趨勢。

二、我國財政體制變遷的啟示

（一）集權(quán)型還是分權(quán)型體制沒有絕對的好壞，一國對于財政體制的選擇應(yīng)該依據(jù)本國的不同時期不同的國情而定。財政體制受經(jīng)濟(jì)、政治、社會文化等方面的影響與制約，即使同為單一制國家，集權(quán)的程度也大有不同。

（二）過分的集權(quán)或過分的分權(quán)都是有害的。我國在改革開放前的一段時間中，有過采取這兩種極端方式的傾向，實(shí)踐證明對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是不利的。

（三）歷次調(diào)整中央與地方的財權(quán)關(guān)系，都是情勢所迫的結(jié)果。中央主導(dǎo)了財權(quán)的收攏與下放，放權(quán)的嘗試反反復(fù)復(fù)，但始終存在“一收就死，一放就亂”的怪圈，結(jié)果一旦情況好轉(zhuǎn)，中央總是存在收回權(quán)力的沖動。

從實(shí)踐來看，高度的財政集權(quán)會造成體制的僵化，而分權(quán)走向極端又會對宏觀經(jīng)濟(jì)造成損害，因此我國的財政體制也在不斷地進(jìn)行調(diào)整和改革?？傮w來看，集權(quán)與分權(quán)適度是我國財政體制的改革方向。

三、意義總結(jié)

通過中國財政體制發(fā)展歷程可以看出，無論是中央高度集權(quán)還是擴(kuò)大地方權(quán)力，都是根據(jù)當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)、政治、社會等因素綜合影響的，一定程度上反映當(dāng)時社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政治水平，順應(yīng)了當(dāng)時的社會發(fā)展。財政體制的改革推動了社會的發(fā)展。

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