推進國家治理制度的現(xiàn)代化

內(nèi)容摘要 ?從制度的視角來審視鄧小平同志的精神遺產(chǎn)，主要有以下幾個方面：高度重視制度改革在社會轉(zhuǎn)型中的功能和作用，并確定改革的主要對象——舊制度;在內(nèi)容上，其推行的制度是具有民主和法治為基本價值的，并通過改革實踐用新制度來革舊制度的命;在制度改革的路徑上，形成了一套富有操作性和可行性的實踐邏輯;這些實踐邏輯具有高度的實踐智慧特征。這一理論遺產(chǎn)的智慧值得我們在深化改革進程中學(xué)習(xí)與運用：必須在新的起點上繼續(xù)推進改革;注重制度建設(shè);積極利用各種方式來推進制度創(chuàng)新;注重漸進式改革路徑的合理選擇。

關(guān) 鍵 詞 ?制度 制度遺產(chǎn) ?民主 ?法治 ?實踐智慧

作者 ?孫建偉，上海杉達學(xué)院法學(xué)系講師、法學(xué)博士，《東方法學(xué)》編輯部編輯。（上海 201209）

基金項目 ?教育部人文社會科學(xué)青年基金項目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村宅基地置換中本土化的制度資源研究”（12YJC820091）

今年是鄧小平誕辰110周年，在緬懷這位共和國偉人的同時，從制度的視角來重新審視鄧小平的精神遺產(chǎn)，對我們今天的深化改革、推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化有重要的啟示。

改革的主要對象——舊制度

當(dāng)時鄧小平所面臨的改革對象有很多，如意識形態(tài)領(lǐng)域的保守與僵化、傳統(tǒng)封建官本位和人治思想以及黨內(nèi)個別領(lǐng)導(dǎo)人的專斷，等等。這些思想和行為邏輯的慣性的確很強大，但是這些行為或思想的表現(xiàn)形式也是很分散的、泛化的，而將這些因素組合起來的卻是制度本身?；蛘哒f，這些封建官本位和人治思想等因素獲得制度上的合法性，一旦這些陳腐的因素形成制度以后，其具有的破壞作用比這些因素本身更加巨大。制度問題比作風(fēng)問題更重要。不良的作風(fēng)一旦固化為制度，對黨和國家產(chǎn)生的危害就越具有根本性和頑固性，因為被這些不良作風(fēng)塑造的制度披上了形式意義上的國家合法性的外衣。正是在這個意義上，我們說如果一個不好的制度，其所具有的破壞性和影響力是最為現(xiàn)實的、最為直接的和最為普遍的。因此，在此基礎(chǔ)上，確定舊制度為當(dāng)時改革主要對象?；蛘哒f，抓住舊制度進行改革無疑就抓住了改革的“牛鼻子”。

正如鄧小平同志所說：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵1]從制度層面上而言，這段話具有兩層含義：一是舊制度所具有的危害或破壞具有根本性、全局性和持續(xù)性，只有抓住對舊制度進行改革不放，才能真正實現(xiàn)對傳統(tǒng)治國理政存在的缺陷和問題進行革新，進而實現(xiàn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化變革。另一層含義則是我們革除舊制度的方式方法也必須從制度層面著眼，用制度來革制度的命。制度革新側(cè)重點不是意識形態(tài)的爭論，而是通過制度實踐來進行革故鼎新、除舊布新。因此，在這個意義上而言，鄧小平同志提倡在制度變革的過程中“若無必要，請勿爭論”。他說：“不搞爭論，是我的一個發(fā)明。不爭論，是為了爭取時間干。一爭論就復(fù)雜了，把時間都爭掉了，什么也干不成?！逼渲刑N含著制度變革的重點是務(wù)實地去干事業(yè)，而不是側(cè)重于口若懸河地進行“爭論”。

鄧小平深諳在制度變革過程中舊制度本身的強大，并承載著各種傳統(tǒng)文化的慣性，如何推進制度層面的革命？鄧小平同志認為必須用新制度來革除舊制度。他語重心長地說：“不是用扎扎實實、穩(wěn)步前進的辦法，去解決現(xiàn)行制度的改革和新制度的建立問題，從來都是不成功的。”[2]

用新制度來革舊制度的命

革新舊制度必須要用制度來進行。新制度不僅本身可以直接對抗舊制度的慣性，而且新制度背后也凝結(jié)著現(xiàn)代民主法制和人權(quán)等思想和行為因素，以便通過制度這個平臺或載體對意識形態(tài)領(lǐng)域的陳舊內(nèi)容、封建主義和傳統(tǒng)中糟粕的東西進行開戰(zhàn)。對此，正如鄧小平在回答意大利記者奧琳埃娜·法拉奇就如何才能避免諸如“文化大革命”這樣可怕的事情的提問時，鄧小平斬釘截鐵地說：“這要從制度方面解決問題。……我們現(xiàn)在正在研究避免重復(fù)這種現(xiàn)象，準(zhǔn)備從改革制度著手。我們這個國家有幾千年封建社會的歷史，缺乏社會主義民主制度和社會主義法制。現(xiàn)在我們要認真建立社會主義民主制度和社會主義法制。只有這樣，我們才能解決問題。”[3]這段話為我們勾勒出了鄧小平用新制度革舊制度的命的思路和邏輯。

如何判斷鄧小平同志所進行的制度革新是新制度或具有生命力的制度？筆者認為，主要從以下幾個方面進行判斷和識別。

1.用現(xiàn)代民主制度來取代專制制度。民主政治制度是中國共產(chǎn)黨在革命時期和建設(shè)時期寶貴的制度資源。歷史和實踐反復(fù)證明，在堅持民主原則的前提下，搞革命、促建設(shè)則大多數(shù)情況下取得了勝利，反之則遭受失敗的重創(chuàng)。正是在這個意義上，毛澤東同志將其擺在關(guān)系黨生死存亡和未來國家興衰成敗的重要地位。早在革命時期，在回答黃炎培如何跳出其興也勃焉、其亡也忽焉的周期律時，毛澤東同志說：“我們已經(jīng)找到了新路，我們能夠跳出周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈;只有人人起來負責(zé)，才不會人亡政息。”[4]這一論斷道出了中國共產(chǎn)黨人治國理政的精髓。但是，民主本身之所以具有防止“腐敗墮落”、“人亡政息”等根本性和全局性功效，絕不因為它僅僅是一個思想認識問題和作風(fēng)建設(shè)問題，更重要的是如何通過制度建設(shè)讓其成為具有生命力的實踐指南和內(nèi)心信仰的。

為什么要發(fā)展民主政治？其主要針對當(dāng)時黨和國家制度，尤其是黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度層面存在的種種弊端和缺陷?！案母锊⑼晟泣h和國家各方面的制度，是一項根本的長期任務(wù)，改革并完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度，是實現(xiàn)這個任務(wù)的關(guān)鍵。對此，我們必須有足夠的認識?！盵5]這些制度缺陷表現(xiàn)在什么地方？鄧小平認為：“從黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象?！盵6]而這些弊端，反映在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度層面上則表現(xiàn)為權(quán)力過分集中。因此，必須“把發(fā)展政治民主、消除過分集權(quán)，作為改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的核心內(nèi)容和突出任務(wù)”[7]。正如鄧小平所指出的那樣：“當(dāng)前這個時期，特別需要強調(diào)民主。因為在過去一個相當(dāng)長的時間內(nèi)，民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少。”[8]由于民主的缺失，“權(quán)力過分集中于個人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負擔(dān)過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個人分工負責(zé)制等等”[9]。因此，要想打破這種權(quán)力集中所產(chǎn)生的弊端，必須加強民主政治制度建設(shè)，以便肅清思想政治方面的封建主義殘余影響。他精辟地指出：“肅清思想政治方面的封建主義殘余影響這個任務(wù)，因為我們對它的重要性估計不足……現(xiàn)在應(yīng)該明確……在制度上做一系列切實的改革，否則國家和人民還要遭受損失?！盵10]

2.用法治來取代人治。針對當(dāng)時黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度的權(quán)力過于集中，對經(jīng)濟、政治等領(lǐng)域造成的危害，鄧小平認為，不僅要高度重視民主政治建設(shè)，而且還要厲行法治，否定人治;否則，離開法治，民主政治建設(shè)也無法取得實效。在這個意義上而言，民主與法治是我國政治制度現(xiàn)代化車輪的兩翼。不可偏廢?！盀榱吮Ｕ先嗣衩裰鳎仨毤訌姺ㄖ?。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變 ”[11]。其核心觀點就是要讓權(quán)力的行使者在法律制度的框架下進行。他批評過去那種把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)作“法”，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫做“違法”，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，“法”也就跟著改變的現(xiàn)象。他認為國家政治建設(shè)不能把一個國家的命運“建立在一兩個人的威望上”，這“是靠不住的，很容易出問題”。為此，他帶頭廢止領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，并推進主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制，努力避免那種把黨和國家的命運建立在一個人的威望上的不正?，F(xiàn)象，為我國通過《憲法》和相關(guān)立法確立這一制度成果提供了政治基礎(chǔ)。這些論斷和行為表明其制度變革的實質(zhì)就是要否定人治，厲行法治。

與此同時，鄧小平同志為了防止黨和國家主要領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力過于集中進而帶來決策弊端，努力推進黨和國家決策模式的民主化和法制化。如有研究顯示：黨的十一屆三中全會后，在汲取“文革”決策體制高度集中于個人而頻發(fā)決策失誤的教訓(xùn)基礎(chǔ)上，以鄧小平為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體強調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)，最典型的莫過于中央政治局及其常委會成員組成的調(diào)整。如黨的十二大規(guī)定，中共全部經(jīng)常工作的領(lǐng)導(dǎo)核心是中央政治局常務(wù)委員會，總書記作為中央政治局常委會的成員之一，負責(zé)召集政治局會議和政治局常委會會議，負責(zé)主持中央書記處的工作，重大決策均通過民主協(xié)商由集體討論做出。總書記“召集人”的定位與毛澤東時代中央主席有最后決定權(quán)的權(quán)力設(shè)置相比有了較大改變。通過這些制度改革推動決策類型從個人決策、非制度化決策轉(zhuǎn)向集體決策、依法決策。[12]

3.注重運用法治方式推進改革。從鄧小平整個改革的歷程看，我們可以反思什么是改革。從其改革實踐一系列的經(jīng)驗總結(jié)中可以推斷出：改革就是把能解決問題的有效辦法合法化、制度化。正如他本人所言：“生產(chǎn)關(guān)系究竟以什么形式為最好，恐怕要采取這樣一種態(tài)度，就是哪種形式在哪個地方能夠比較容易比較快地恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就采取哪種形式;群眾愿意采取哪種形式，就應(yīng)該采取哪種形式，不合法的使它合法起來?！盵13]正確的大政方針確定下來以后，問題不僅僅在于需要具備改革的魄力和勇氣，更重要的是能否找到始終一以貫之和持續(xù)推進改革的路徑。他非常清楚改革沒有完成時，只有進行時。而如何保證改革的連續(xù)性和持續(xù)性。鄧小平在世期間就明確表示，領(lǐng)導(dǎo)干部不搞改革開放就應(yīng)該下臺。[14]與此同時，將改革開放上升到黨的基本路線和憲法法律的高度，并明確提出一百年不動搖。如他非常注重接班人對于支持改革開放的態(tài)度和立場，并將改革開放的基本路線上升到憲法層面，并注重用制度來保證改革開放的持續(xù)推進。30多年的改革開放歷程和成效表明，這些策略都取得巨大的成功。

如何進行制度改革

如何通過制度建設(shè)來推動舊制度的革新，并在吸收舊制度中合理內(nèi)容的前提下改造舊制度，創(chuàng)新制度的實踐內(nèi)容，則是推進制度改革的核心內(nèi)容。

鄧小平同志高度重視制度變革，將其定位為“第二次革命”。制度革命的對象是僵化了的社會主義體制，制度革命的目的是：通過完善社會主義制度來解放生產(chǎn)力和發(fā)展生產(chǎn)力，又通過解放和發(fā)展生產(chǎn)力來進行社會主義制度的革新和發(fā)展（不是全盤西化），用我們今天的話說就是推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

從制度改革的立場來看，其制度改革的目的不是否定社會主義制度，而是完善社會主義制度。為此，鄧小平同志認為社會主義制度總體上是好的，但現(xiàn)在還不完善?！拔覀兊狞h和人民浴血奮斗多年，建立了社會主義制度，盡管這個制度還不完善，又遭受到了破壞，但是，無論如何，社會主義制度總比弱肉強食、損人利己的資本主義制度好得多。我們的制度將一天天完善起來，他將吸收我們可以從世界各國吸收的進步因素，成為世界上最好的制度?！逼洳煌晟频牡胤街饕巧鐣髁x制度的表現(xiàn)形式或具體制度出現(xiàn)了問題。

從改革的重點選擇來看，他將制度改革的重點定位在社會主義體制改革，即他在堅持和完善社會主義制度前提下，富有創(chuàng)造性地將社會主義制度作為一個制度體系來審視，即社會主義制度體系包括基本制度、具體制度和各類規(guī)章管理制度等三個層次，這三個層次的制度中，最需要進行制度革新的是具體制度。而這些具體制度在經(jīng)濟領(lǐng)域表現(xiàn)為經(jīng)濟體制，在政治領(lǐng)域則表現(xiàn)為政治體制。他認為只有社會主義具體制度完成了法治現(xiàn)代化，才能從根本上完善社會主義制度。因此，他強調(diào)要對社會主義體制進行根本性的、全面的改革。所謂根本性的改革即這種改革不是在舊體制內(nèi)部進行枝枝節(jié)節(jié)的修補，而是從根本上實現(xiàn)體制的轉(zhuǎn)化;這種“改革是全面的改革，包括經(jīng)濟體制改革，政治體制改革和相應(yīng)的其他領(lǐng)域大的改革”[15]。

從制度改革的路徑來看，選擇了一種破解難題的試點式漸進的改革。在改革所面對的阻礙上，鄧小平所面對的難題雖然和我們今天所面對的難題不可同日而語。但是，無論是在難題的數(shù)量上和難度上一點也不比我們少。當(dāng)時的鄧小平推行改革所面臨的難題在于改革的對手不僅僅是一個人或一群人，而是如何破除舊體制中制約國家發(fā)展和富強的障礙：從以階級為綱的主導(dǎo)路線到意識形態(tài)的禁錮，從嚴(yán)重脫離我國國情“一大二公三純”的公有制結(jié)構(gòu)到高度集中的計劃經(jīng)濟體制，從思想上的盲目崇拜到運動式批斗式的社會管理等等，這些障礙都表明當(dāng)時的改革面臨著極大的政治風(fēng)險和社會風(fēng)險，如何吃透形勢，并逐步破解這些體制、機制等的障礙，需要一種大智慧和大手筆。面對這些難題，鄧小平同志并沒有被問題所嚇倒，也沒有回避問題本身，更沒有急于求成，而是采取一種實事求是的態(tài)度，分析問題的本質(zhì)，找到一種避重就輕的方式，即通過漸進式或試點式的改革探索，在思想上重新樹立實事求是的思想路線，在突破點上首先從農(nóng)村土地問題或經(jīng)濟領(lǐng)域開啟，在國家治理和社會治理上逐漸強調(diào)制度化的模式來推進，等等，這些大手筆正如黑格爾所言：“慢慢地、靜悄悄向著它的新的形態(tài)發(fā)展，一塊一塊拆除了它舊有的世界結(jié)構(gòu)?！盵16]

從制度改革的創(chuàng)新模式來看，采取一種推陳出新、兼容并包的方式。在改革創(chuàng)新的過程中始終面臨如何對待傳統(tǒng)、如何對待國外制度文明、如何對待基層實踐探索等基本問題。因為改革創(chuàng)新本身就是一個吐故納新、海納百川的實踐探索過程。如何利用這些因素來推動改革創(chuàng)新？筆者認為鄧小平同志找到改革創(chuàng)新的正確模式，為開創(chuàng)偉大的改革時代提供了經(jīng)典范式。一是，在面對傳統(tǒng)制度遺產(chǎn)時，其是在堅持社會主義道路的基礎(chǔ)上，堅持實事求是的立場，重新客觀評價了毛澤東同志晚年存在的問題，成功地結(jié)束了當(dāng)時人們思想上的混亂，并成功捍衛(wèi)了中國共產(chǎn)黨的權(quán)威，為進一步推動改革提供了思想保障和政治保障，從而使得一些傳統(tǒng)合理性要素在國家現(xiàn)代化進程中獲得了新生。二是，在面對國外制度文明時，堅持兼容并蓄的心態(tài)。“我們除了吸收國外資金、先進技術(shù)外，還要學(xué)習(xí)國際上的管理經(jīng)驗?！盵17]從而為推動我國的改革探索吸納、融合外來文化提供了契機和機制。如改革開放后我國在法治建設(shè)過程中大量借鑒了市場經(jīng)濟國家較為成熟的制度成果便是明證。三是，在對待基層實踐探索方面，鄧小平同志非常尊重基層群眾的首創(chuàng)精神。以農(nóng)村土地承包責(zé)任制的確立為例，其實早在19世紀(jì)60年代，針對當(dāng)時的自然災(zāi)害所帶來的生存危機時，浙江省溫州市永嘉縣就開始探索實行分田包干制，但是由于當(dāng)時的上層建筑基于意識形態(tài)等方面考量而禁止這種實踐探索。而鄧小平當(dāng)政后，并沒有一味否定這種基層探索，而是在試點的基礎(chǔ)上，讓實踐來突破當(dāng)時意識形態(tài)等方面的禁錮。盡管當(dāng)時主導(dǎo)的政治權(quán)力和政策反對農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制，但是鄧小平非常強調(diào)和尊重基層群眾的實踐探索，試圖用這種基層創(chuàng)造來削弱或瓦解當(dāng)時既有正式政治構(gòu)造本身存在不合理或不正常的因素。

鄧小平的制度理論遺產(chǎn)給予我們的啟示

1.在全面深化改革的過程中，要注重制度建設(shè)。制度建設(shè)在深化改革中具有縱覽全局、協(xié)調(diào)四方的功能。歷史和現(xiàn)實一再表明：用制度來推進改革和治國理政要比非制度化的方式更為可靠和長久。這是因為用制度來推進改革和治國理政具有以下功能：“制度可以為經(jīng)濟社會穩(wěn)健運行提供可靠的保障機制;為引導(dǎo)社會行為趨善和理性的提供定紛止?fàn)帣C制;以普遍性約束代替?zhèn)€別性調(diào)整進而減少治理的制度成本的高效運作模式;通過挖掘和激勵人性內(nèi)在潛力實現(xiàn)創(chuàng)新的激勵模式以及作為社會公平正義防線的提供救濟機制”[18]。

2.在全面深化改革的過程中，要積極利用各種方式來推進制度創(chuàng)新。當(dāng)前的改革已進入深水區(qū)。如何在利用各種方式來推進制度創(chuàng)新則是深化改革中基礎(chǔ)性和根本性的因素。改革開放30多年來我們一直在利用各種可行的和符合國情的方式推進制度創(chuàng)新。正如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中所強調(diào)的那樣：“必須以強烈的歷史使命感，最大限度集中全黨全社會智慧，最大限度調(diào)動一切積極因素，……推動中國特色社會主義制度的自我完善和發(fā)展?！痹诿鎸鹘y(tǒng)時，我們不僅繼承和發(fā)揚了黨和國家治國理政的優(yōu)良傳統(tǒng)，而且還積極地通過制度性改造，化舊為新，努力實現(xiàn)傳統(tǒng)制度的生長和更新。在面對外國的先進制度文明時，要堅持“學(xué)習(xí)別的民族、別的國家的優(yōu)秀文明成果”。“永遠做一個學(xué)習(xí)大國。”根據(jù)本國國情，積極吸納和借鑒國外的制度文明成果。在面對基層實踐探索和創(chuàng)新時，倡導(dǎo)大膽闖，鼓勵試點，以敢于人先的精神推進各領(lǐng)域的制度改革。

3.在全面深化改革的過程中，要注重制度漸進式改革路徑的靈活運用。漸進式改革路徑蘊含大智慧。漸進式改革路徑經(jīng)驗值得我們系統(tǒng)總結(jié)并加以完善。正如沈國明研究員所指出：“漸進式改革路徑的選擇是立足于我國對傳統(tǒng)中國的歷史包袱、有限的現(xiàn)實條件、后發(fā)現(xiàn)代化國家急于求成的焦急心態(tài)以及對改革所面對有形或無形障礙和阻力的充分估量等客觀現(xiàn)實，因此，不可能‘畢其功于一役，也不可能采取休克療法，更不可能一蹴而就。”[19]漸進式改革也存在這樣或那樣的問題，問題的關(guān)鍵不是說這種改革路徑存不存在問題或缺陷，而是我們?nèi)绾瓮ㄟ^進一步的制度改革來完善。如漸進式改革存在的改革的不徹底性，我們正通過深化改革來努力克服其本身的缺陷。

黨的十八屆三中全會已經(jīng)吹響全面深化改革的號角，我們正在通過全面深化改革的實踐來推動整個國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，進而推動社會主義制度的發(fā)展和完善。

總的來說，鄧小平從制度改革的立場、重點、路徑和創(chuàng)新模式等方面全面推進了制度改革，取得了卓越的成就。在今天，這一理論遺產(chǎn)啟示我們，在全面深化改革和推進國家治理制度的現(xiàn)代化過程中，一是要堅定改革的立場不動搖，堅定社會主義制度和黨的領(lǐng)導(dǎo)不動搖。二是要抓住重點領(lǐng)域、主要矛盾進行制度改革。三是要通過推陳出新、兼容并包的創(chuàng)新路徑和模式進行制度改革，合理選擇改革的路徑和方法。急于求成的焦急心態(tài)和對改革所面臨的阻力的不充分估量反而將會給深化改革帶來各種困難，拖延改革進度。四是要積極利用各種方式、爭取各方力量來推進改革，只有團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，團結(jié)一切為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而努力奮斗的愛國者，廣泛凝聚共識，形成改革合力，并積極利用我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源來推進改革，我國的深化改革和國家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化才能更好地實現(xiàn)。

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