官員政治退出制度亟待完善

周尚文

黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國(guó)廢除了實(shí)際上存在的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，普遍實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部任期制度，取得了明顯的效果。黨的十八大實(shí)現(xiàn)領(lǐng)袖集團(tuán)的整體交替，得到國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注和好評(píng)，體現(xiàn)了中國(guó)特色政治體制改革又邁進(jìn)了一步。

世界上任何國(guó)家，古往今來，都存在領(lǐng)袖和領(lǐng)袖集團(tuán)交替問題。中國(guó)古代王朝實(shí)行世襲制，解決這個(gè)問題有比較順利平穩(wěn)的，也有充滿刀光劍影、險(xiǎn)象環(huán)生的?，F(xiàn)代西方國(guó)家，大多實(shí)行政黨政治、民主憲政，以法律和制度來規(guī)范這種交替。比起世襲制來，自然要進(jìn)步得多。如在四年或五年一度的總統(tǒng)選舉中，雖然也存在各種賄選、舞弊的丑聞，但一般說來，程序較為公正透明，游戲規(guī)則較為完備。不過，有識(shí)之士都承認(rèn)，這種制度也存在許多缺陷，如綁架民意、選舉成本高，等等。而在一些民主制度并不完善的發(fā)展中國(guó)家通過選舉實(shí)行政權(quán)交替，則常常出現(xiàn)派系混戰(zhàn)、社會(huì)失序、甚至發(fā)生暴力沖突等局面。許多國(guó)家與地區(qū)（如近年來中東阿拉伯國(guó)家）的亂局都與沒有解決好這個(gè)問題有關(guān)。我國(guó)堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，堅(jiān)持一黨執(zhí)政的基本政治制度，不搞西方國(guó)家那樣的多黨制、輪流執(zhí)政，這是歷史的選擇，也顯示了中國(guó)社會(huì)主義政治制度的特色和優(yōu)點(diǎn)。

建立正常和健全的領(lǐng)袖集團(tuán)交替制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政、有效執(zhí)政的重要環(huán)節(jié)。所謂領(lǐng)袖和領(lǐng)袖集團(tuán)交替制度，包含兩方面內(nèi)容，一是原有領(lǐng)導(dǎo)人如何平穩(wěn)地政治退出，避免政壇和社會(huì)動(dòng)蕩;二是新領(lǐng)導(dǎo)人如何選擇和順利過渡。兩者有很大關(guān)聯(lián)性，這里主要探討政治退出的問題。

“政治退出”（political exit），是政治學(xué)上的一個(gè)術(shù)語。泛指政界人士退出政治活動(dòng)的條件和方式，通常是指執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)人及各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部退出原有權(quán)位的條件和方式。在多黨制下，西方國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的政治退出，一般是由選舉和政黨輪流執(zhí)政來完成的，也有由于領(lǐng)導(dǎo)人自然死亡、退休或其他方式來實(shí)現(xiàn)的。

毋庸諱言，自上世紀(jì)初葉蘇維埃俄國(guó)誕生以來，社會(huì)主義國(guó)家沒有解決好這個(gè)問題。列寧是蘇俄的開國(guó)元?jiǎng)?，建?guó)初期無比復(fù)雜的斗爭(zhēng)環(huán)境，加上整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)成員尚處于年富力強(qiáng)的年齡，領(lǐng)袖人物正常交替問題沒有提上日程，可是當(dāng)列寧突患重病意識(shí)到這個(gè)問題的緊迫性時(shí)，為時(shí)已晚，他已無力解決這個(gè)問題，不得不抱憾離世。列寧逝世后，斯大林成為黨的最高領(lǐng)袖近30年直至病逝，開創(chuàng)了社會(huì)主義國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)終身制的先例。赫魯曉夫出任蘇共總書記后，試圖對(duì)政治退出制度有所改革，提出“干部任期制”、“干部輪換制”等舉措，并在黨章上規(guī)定蘇共主席團(tuán)（即政治局）委員一般只能連續(xù)當(dāng)選三屆，每屆任期為四年，但這條規(guī)定彈性較大，難以落實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)人仍有很大變通的空間，赫魯曉夫只是由于1964年被迫下臺(tái)而未終身任職。后來勃列日涅夫任職18年直到病故，沿襲了終身制。安德羅波夫、契爾年科兩任總書記都在任職期間去世。戈?duì)柊蛦谭蛏吓_(tái)后，1988年蘇共第十九次代表會(huì)議討論黨章修改時(shí)重新提出這個(gè)問題，雖然最后通過決定，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期不得超過兩屆（10年），但仍留下尾巴，只是后來蘇聯(lián)發(fā)生劇變，戈?duì)柊蛦谭蛉纹谖礉M被迫下了臺(tái)。此外，包括中國(guó)在內(nèi)的其他社會(huì)主義國(guó)家，也在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間實(shí)際上存在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。

中共十一屆三中全會(huì)吹響了改革開放的號(hào)角，鄧小平在1980年所作的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文明確指出，要廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，“對(duì)各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)?、明確的規(guī)定，任何領(lǐng)導(dǎo)干部的任職都不能是無限期的”。改革開放30多年來，我國(guó)在這方面已經(jīng)取得不少進(jìn)步，一是廢除了實(shí)際上存在的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，普遍實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部任期制度;二是規(guī)定了不同崗位領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的年齡限制，實(shí)行較為規(guī)范的離退休制;三是結(jié)束了個(gè)人指定接班人的做法，黨和國(guó)家領(lǐng)袖集團(tuán)的交替已形成某些不成文的制度性安排。不少高層領(lǐng)導(dǎo)干部在任期屆滿時(shí)帶頭“裸退”，獲得人們的廣泛好評(píng)。所有這些，說明我國(guó)已在建立官員政治退出制度問題上邁出重要的一步。

然而，我國(guó)目前還沒有真正建立較為完備的政治退出制度，這方面還存在諸多問題，突出表現(xiàn)在：

1.退而不休。一些干部尤其是較高級(jí)別干部到了退休年齡，或?qū)ふ曳N種理由延長(zhǎng)留任原職時(shí)間，或離開正式領(lǐng)導(dǎo)職位，卻以各種形式干預(yù)現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)的工作，特別是在人事任免和政策制定方面施加有形、無形的影響。這種現(xiàn)象招致許多干部群眾的反感，也往往束縛現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)的手腳，阻礙新干部的成長(zhǎng)和創(chuàng)新能力的發(fā)揮。

2.一定級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部年屆退休而需退出領(lǐng)導(dǎo)崗位時(shí)，組織部門常常要為這些干部作“過渡性安排”，從一線轉(zhuǎn)到二線，到人大、政協(xié)過渡一、二屆，這樣一來，政治退出的進(jìn)程相當(dāng)漫長(zhǎng)、繁雜，更嚴(yán)重的是，這樣做幾乎成為一定級(jí)別干部的潛規(guī)則，干部之間還要攀比，搞平衡。

3.少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在位時(shí)利用手中的權(quán)力和人脈資源，為自己退休后安排好出路，大搞權(quán)力期權(quán)化，比如為自己及家屬劃出一方“經(jīng)營(yíng)”領(lǐng)域等等。《公務(wù)員法》規(guī)定，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員在離職三年內(nèi)，不得到與工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或其他營(yíng)利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)。但這條規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中很難做到，原因之一是難以判斷哪些企業(yè)或營(yíng)利性組織與原工作業(yè)務(wù)“直接相關(guān)”，在重視講人情的我國(guó)社會(huì)，很多人遇到這種事只會(huì)“眼開眼閉”，致使這一規(guī)定形同虛設(shè)。

4.退休后仍享受各種特權(quán)待遇，這種現(xiàn)象在高級(jí)干部中相當(dāng)普遍。這些待遇有內(nèi)部規(guī)定，對(duì)號(hào)入座，令百姓反感又無奈。有一位從副部級(jí)崗位退休的朋友告訴我，他除了享受相應(yīng)級(jí)別的醫(yī)療待遇外，仍享有專車使用、專用辦公室及其他待遇。應(yīng)當(dāng)看到，隨著生活水平的提高和醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展，人的平均壽命不斷延長(zhǎng)，享受這種特殊待遇的群體人數(shù)日增，繼續(xù)占用大量公共資源，也使國(guó)家財(cái)政不勝負(fù)擔(dān)。

5.更有甚者，有些領(lǐng)導(dǎo)干部在位時(shí)貪贓枉法，退休后利用某些制度疏漏繼續(xù)搞貪腐行為。

產(chǎn)生上述問題，有歷史的原因，也有利益、觀念方面的原因，但制度缺失是根本性的。因此，要解決這些問題，建立和完善官員政治退出制度，還是一項(xiàng)相當(dāng)繁重而緊迫的任務(wù)。

黨的十八大報(bào)告指出，“要把制度建設(shè)擺在突出位置”，我們不照搬西方政治制度模式，但可以借鑒人類政治文明有益成果，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性。建立和健全政治退出制度，似可以從以下幾個(gè)方面入手。

第一，對(duì)“從政”應(yīng)有一個(gè)新觀念。中國(guó)人的傳統(tǒng)觀念里，從政就是當(dāng)官，當(dāng)官者就高人一等，有權(quán)有勢(shì)，可以權(quán)謀私，欺壓百姓。共產(chǎn)黨執(zhí)政后，教育干部要為人民服務(wù)，做社會(huì)的“公仆”，可是許多人內(nèi)心深處仍是傳統(tǒng)觀念作祟。近年來考公務(wù)員熱潮不退，也與這種傳統(tǒng)觀念有關(guān)。其實(shí)，在長(zhǎng)期執(zhí)政的條件下，公務(wù)員，包括走上各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位的公務(wù)員，已經(jīng)與革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代和新政權(quán)建立初期的“革命干部”有重大區(qū)別。如今，與從商、從教、從藝一樣，從政也是一種職業(yè)，也必須遵守相關(guān)的職業(yè)操守和職業(yè)道德。我國(guó)公務(wù)員法規(guī)定，從國(guó)家主席、總理到基層政府辦事員，職務(wù)崗位不同，但職業(yè)都是公務(wù)員。政治退出，主要針對(duì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員從政界退出而言，由于他們?cè)谖粫r(shí)掌握大小不同的權(quán)力，所以對(duì)其任免、進(jìn)退、考核、監(jiān)督和退出后的去向要有專門的制度規(guī)定?！皯贄！北举|(zhì)上是戀權(quán)。不可否認(rèn)，從在職到退出，會(huì)有一個(gè)“心理適應(yīng)期”，但領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭破除舊觀念，盡快適應(yīng)“失去權(quán)力”的狀態(tài)，樂于并善于安排好退出后的新生活。

第二，健全政治退出的相關(guān)法律和規(guī)定。如前所述，黨的十六大以來，領(lǐng)袖集團(tuán)的交替已有一些制度性安排，但黨章對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)集體成員的任期尚未作出明確規(guī)定。2004年憲法規(guī)定國(guó)家主席、副主席、國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員連續(xù)任職不得超過兩屆，即10年，可是，黨章對(duì)中央領(lǐng)導(dǎo)集體成員的任期沒有明確的規(guī)定，即便內(nèi)部有一些不成文的規(guī)約，但沒有制度性約束，也不便監(jiān)督，地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)任期也不明確。在一黨執(zhí)政的條件下，從嚴(yán)治黨，必須以制度來保證，必須不斷修改和完善原有一些不適應(yīng)新情況的規(guī)章制度。30多年來，隨著我國(guó)政治改革的進(jìn)展和干群覺悟的普遍提高，已經(jīng)有條件對(duì)不同職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行任期制和輪換制。事實(shí)上，這兩項(xiàng)制度都在實(shí)施，只是缺乏透明度和法規(guī)剛性，致使常常出現(xiàn)延宕或變通。今后，黨的高層領(lǐng)導(dǎo)人的任期如何與憲法規(guī)定的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人任期相銜接，也是需要改進(jìn)的。

第三，清理和規(guī)范各級(jí)退休人員的養(yǎng)老待遇。參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，從國(guó)家利益出發(fā)，可以對(duì)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人退休后提供必要的安全、醫(yī)療保障條件外，其余各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部退休后一律按不同標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取養(yǎng)老金，取消辦公用房、公車、秘書、服務(wù)人員等特殊待遇。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部退休后按不同級(jí)別規(guī)定養(yǎng)老金數(shù)額，一律以貨幣形式發(fā)放，不再提供任何額外物質(zhì)性或服務(wù)性待遇，取消各種隱性補(bǔ)貼。需要考慮的是，領(lǐng)導(dǎo)干部在位時(shí)除領(lǐng)取正常工資外，還有各種津貼收入，退休后養(yǎng)老金待遇可適當(dāng)高一些，但必須公開透明合理。所有這些，都要有明確的制度規(guī)定，取消各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部退休后的各種特權(quán)和特殊待遇，是防止和鏟除特權(quán)階層的必要舉措，也是縮小社會(huì)貧富差距的重要內(nèi)容。

特別值得注意的是，對(duì)于一些有貪腐劣跡的官員，政治退出不是避風(fēng)港，只要違法違紀(jì)屬實(shí)，同樣要受到追究和處置，這方面也要有明確的制度規(guī)定。

完善官員政治退出制度，有助于提高黨的執(zhí)政能力，防止特權(quán)階層的滋生和擴(kuò)大，減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，遏制腐敗和不正之風(fēng)蔓延，增強(qiáng)執(zhí)政合法性和人民群眾的信任度，是推進(jìn)政治體制改革的重要一步。