參與與賦權(quán)：環(huán)境治理的地方創(chuàng)新

林卡 易龍飛

內(nèi)容摘要 基于多元社會主體和利益相關(guān)者理論，對嘉興環(huán)境治理公眾參與的實踐經(jīng)驗進(jìn)行探討和評估，探析各行動主體參與機(jī)制的實現(xiàn)方式可以發(fā)現(xiàn)，盡管嘉興模式的建立由政府驅(qū)動，但由于政府在環(huán)境治理過程中給予了社會組織和公眾很大的空間平臺來發(fā)揮他們的作用，最終形成了由公眾行使的社會監(jiān)督建議權(quán)與政府掌握的行政權(quán)之間互相配合的共治體系，也揭示了中國威權(quán)主義背景下政府與公眾良性互動的實現(xiàn)途徑——構(gòu)建多元協(xié)商的共識型治理體制來展開利益討論，建立對話和溝通的制度性渠道。

關(guān) 鍵 詞 社會管理 環(huán)境保護(hù) 城市發(fā)展 嘉興模式 共識型決策體制

作 者 1 林卡，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、浙江大學(xué)社會保障與風(fēng)險管理系主任；2 易龍飛，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。（杭州 310058）

基金項目 中歐環(huán)境治理項目、社會創(chuàng)新項目

在當(dāng)今中國，環(huán)境污染問題已經(jīng)引起全社會的普遍關(guān)注。近年來中央政府大力倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)，把環(huán)境指標(biāo)納入地方政府考核的指標(biāo)體系，并在考核中實行環(huán)境一票否決制度。這一措施強(qiáng)化了地方政府和官員的環(huán)境意識，迫使其把推進(jìn)環(huán)境治理工作視為政府施政的一項重要內(nèi)容。當(dāng)然，基于不同的自然環(huán)境和社會條件，各地政府在確立環(huán)境治理的重點工作時側(cè)重點各不相同。有的放在城市規(guī)劃和環(huán)境整治的工作中（如城市拆遷）；有的放在對于企業(yè)排污和大氣排放的管理（如空氣質(zhì)量信息發(fā)布）；也有的通過增強(qiáng)社區(qū)互動來強(qiáng)化對周圍生態(tài)環(huán)境監(jiān)督的有效性（如設(shè)立河長制等形式）；還有的通過支持環(huán)境組織的社會活動來推進(jìn)環(huán)境治理（如培育環(huán)境保護(hù)聯(lián)合會）。在以上種種措施中，無論各地環(huán)境治理的重點如何不同，強(qiáng)化社會公眾在環(huán)境治理過程中的參與是一個最為基本的任務(wù)。

環(huán)境治理的目標(biāo)不僅僅要通過政府的管理活動來實現(xiàn)，更要通過社會組織、民間團(tuán)體和居民的互動來實現(xiàn)。對于“治理”問題展開討論，利益相關(guān)者分析是有效的工具。它能夠回答人們（或社會群體）為何參與，參與的驅(qū)動力和參與的成效等一系列的問題。在對于企業(yè)經(jīng)營的分析中，利益相關(guān)者理論認(rèn)為企業(yè)追求的是利益相關(guān)者的整體利益，而未必是企業(yè)的整體利益，因此企業(yè)的經(jīng)營活動是企業(yè)管理者為綜合平衡各個利益和要求所進(jìn)行的管理活動。[1]在對于環(huán)境治理過程的分析中，介入這一進(jìn)程的各種社會組織和社會群體（包括政府部門、企業(yè)、社會組織、周邊的社區(qū)居民等群體）都是影響環(huán)境政策進(jìn)程的利益相關(guān)者。[2]由于人們對于環(huán)境治理活動的參與，并不僅僅出于保護(hù)環(huán)境的良好意愿，更在于這一參與可以給人們帶來的利益得失。利益相關(guān)者的分析強(qiáng)調(diào)參與各方的利益會有可能彼此沖突，但也有可能達(dá)成相互協(xié)同互惠雙贏的成果。[3]因此，有效的社會治理就要協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，追求實現(xiàn)不同主體利益訴求的相互平衡以減少利益沖突。

環(huán)境治理中如何克服四種“失靈”

為了研究各方利益主體在環(huán)境治理中的作用，闡釋自上而下的管理模式所具有的局限性，我們可以對目前環(huán)境管理中存在的種種問題進(jìn)行反思。在目前的學(xué)術(shù)討論中，存在“市場失靈”、“政府失靈”、“社會失靈”和“（公眾）參與失靈”這些概念。這些“失靈”討論的是機(jī)制運作的問題，但從利益相關(guān)者分析的視角看，這些“失靈”也意味著在機(jī)制運作過程中相應(yīng)的社會主體未能發(fā)揮有效的作用。（表1）

以環(huán)境治理為例，“市場失靈”意味著一些企業(yè)在市場競爭中的逐利活動常常使市場機(jī)制失去資源配置的有效作用。一些企業(yè)在履行社會責(zé)任（環(huán)境責(zé)任）方面有許多缺失，甚至把企業(yè)發(fā)展所造成的環(huán)境污染的代價轉(zhuǎn)嫁給社會來承擔(dān)。也有一些企業(yè)在投資開發(fā)、生產(chǎn)銷售和提供商品服務(wù)等環(huán)節(jié)上，忽視對于企業(yè)發(fā)展的環(huán)境后果的關(guān)注，在改進(jìn)生態(tài)環(huán)境方面缺乏投入，導(dǎo)致人們質(zhì)疑企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動所造成的環(huán)境污染對公眾、社區(qū)、社會的負(fù)面影響。這種狀況的形成既與企業(yè)的行為和動機(jī)有關(guān)，也與企業(yè)所面臨的社會壓力有關(guān)。只有真正對于企業(yè)行為形成社會壓力，才可以矯正“市場失靈”的狀況。

“政府失靈”是指政府在公共物品和服務(wù)的提供，以及公共問題的治理上的無效和低效率。其通過政府在環(huán)境執(zhí)法過程中的不作為或過度作為兩種極端表現(xiàn)出來：不作為的結(jié)果可能導(dǎo)致環(huán)境治理的低效率甚至是失效，過度作為的結(jié)果往往伴隨著行政權(quán)力的越位和濫用，也會對經(jīng)濟(jì)的持久增長造成負(fù)面影響。在環(huán)境治理問題上，我們經(jīng)?？吹江h(huán)境管理中存在監(jiān)管不到位、相互扯皮的現(xiàn)象。這固然存在著環(huán)境監(jiān)管工作量太大、涉及面較多、經(jīng)濟(jì)成本高等客觀因素，也有民眾參與不足、專業(yè)管理人員缺乏、社會壓力（監(jiān)督）缺失等原因。

抽象地說，第三部門對一些政府和市場都無法解決的社會問題可以起到重要作用，也可以對政府和市場提供的社會服務(wù)起到補充和輔助作用。但在實踐中，情況并不樂觀。在我國威權(quán)主義的背景下，社會組織在社會治理過程中所起的作用十分有限，包括動力不足、缺乏資源、無法監(jiān)控、難以動員公眾。目前，社會團(tuán)體和公民自身的力量都比較弱小，而且大多數(shù)的環(huán)保團(tuán)體沒有足夠的能力贏得公眾對其行動的支持，從而造成環(huán)境治理過程中的“社會（組織）失靈”的現(xiàn)象，無法在環(huán)境治理方面發(fā)揮有效作用。[4]

“參與失靈”是指公民或個人在影響社會公共事務(wù)方面動力不足，行動能力有限，參與機(jī)會很少而導(dǎo)致的對于社會管理進(jìn)程無法產(chǎn)生有效影響的現(xiàn)象。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，普通公眾既沒有被有效地組織起來從事參與對環(huán)境保護(hù)和治理的工作，也常常缺乏環(huán)境治理的參與意識，或者不具備相關(guān)的專業(yè)知識做出判斷，缺乏參與渠道。[5]只有當(dāng)他們的環(huán)境權(quán)益受到侵犯時，才會采取抗?fàn)幮缘姆绞絹肀磉_(dá)自己的環(huán)境訴求，這就打擊了公民在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域參與共同治理的積極性，發(fā)生“參與失靈”的現(xiàn)象。在上述四種失靈的狀況中，我們只有真正解決“參與失靈”這一關(guān)鍵問題，才能緩解其他三方面的“失靈”現(xiàn)象。

而要推進(jìn)社會參與的進(jìn)程，我們就要尋找和發(fā)現(xiàn)各地社會創(chuàng)新的經(jīng)驗，通過社會創(chuàng)新來發(fā)現(xiàn)新的方式和途徑鼓勵公眾參與，提高環(huán)境治理的有效性，緩解各種主體失靈的狀況。這些經(jīng)驗要能夠提升各類社會主體的參與程度（特別是社會公眾的參與程度），以便有效地防范由環(huán)境利益沖突而引發(fā)的各類群體性事件，并且具有可推廣性和可操作性。在此，筆者將以嘉興模式為例來評估公民參與環(huán)境治理的實踐經(jīng)驗，探討地方政府的社會治理創(chuàng)新的意義。

嘉興市的環(huán)境治理實踐

嘉興市位于浙江省東北部，地處上海、杭州、蘇州三座江南名城的中間位置，是長江三角洲的重要城市之一。2013年，嘉興市區(qū)常住人口為455.8萬人，國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)3147.6億元，經(jīng)濟(jì)總量位于全國城市前50位。與中國東部沿海地區(qū)其他較為發(fā)達(dá)的城市一樣，嘉興市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中環(huán)境污染情況也日漸嚴(yán)重，并日益成為阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題。自2011年起，嘉興市政府積極推進(jìn)環(huán)境治理的公眾參與行動，取得了一些實踐經(jīng)驗并引起了社會廣泛的關(guān)注。這些當(dāng)?shù)毓妳⑴c實踐的做法不斷積累逐漸形成模式，稱為環(huán)境治理公眾參與的“嘉興模式”。

從市場失靈的視角看，嘉興市政府利用多種政策手段強(qiáng)化對于企業(yè)污染的監(jiān)督，要求污染企業(yè)進(jìn)行整改加大環(huán)保投入。針對在執(zhí)法檢查過程中發(fā)現(xiàn)的環(huán)保信用不良企業(yè)或限期整改不到位的企業(yè)，嘉興市要求這些企業(yè)簽署面向全市人民的道歉信，并通過新聞媒體向全社會公開。在對于企業(yè)的監(jiān)管過程中，政府環(huán)保部門邀請市民代表參與監(jiān)督過程，在環(huán)境執(zhí)法部門、公眾媒體和企業(yè)的介入下對企業(yè)的環(huán)境影響進(jìn)行隨機(jī)抽查，并對執(zhí)法對象的執(zhí)法進(jìn)行跟蹤檢查。這些實踐強(qiáng)化了政府政策和法規(guī)在環(huán)境治理中的指導(dǎo)和規(guī)范作用，也迫使生產(chǎn)企業(yè)接受社會監(jiān)督，有助于解決環(huán)境治理中的市場失靈現(xiàn)象。

嘉興公眾參與的模式也有利于地方政府在環(huán)境治理中提高工作成效，促使政府積極回應(yīng)社會要求，在環(huán)境治理監(jiān)管中避免隨意性和主觀性，打破“政府失靈”現(xiàn)象。通過公眾參與機(jī)制的創(chuàng)新，政府、企業(yè)、居民三方形成聯(lián)動機(jī)制（“聯(lián)動化”），提高了政府的環(huán)境管理成效，形成了各政府部門協(xié)作、社會共同參與的工作局面。這些聯(lián)動具體表現(xiàn)在政府部門與公眾的聯(lián)動、區(qū)域污染防治監(jiān)督部門的聯(lián)動、環(huán)?；鶎咏M織與民眾的聯(lián)動等方面。比如，嘉興市政府的環(huán)保部門加大環(huán)境治理的力度，帶動公安、檢察院、法院等相關(guān)部門參與環(huán)保執(zhí)法的實踐，消滅環(huán)境執(zhí)法的“死角”地帶。這一機(jī)制的運作超越了“小環(huán)?！钡囊曇?，即把環(huán)境治理僅僅看成是政府環(huán)保部門的責(zé)任，突破了“條塊分隔、行業(yè)限制”的體制障礙。

嘉興模式的關(guān)鍵是通過發(fā)展社會組織來進(jìn)行環(huán)境治理。近幾年，嘉興市成立了環(huán)保聯(lián)合會并建立了許多下屬組織，包括市民檢查團(tuán)、專家服務(wù)團(tuán)、生態(tài)綠色宣講團(tuán)、環(huán)境權(quán)益維護(hù)中心和環(huán)境學(xué)會等民間組織機(jī)構(gòu)。這些組織在環(huán)境治理過程中所起的作用是多樣的。生態(tài)綠色宣講團(tuán)深入農(nóng)村、企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位開展環(huán)境保護(hù)宣傳和生態(tài)文明宣講活動。維權(quán)中心主要展開環(huán)保法律、法規(guī)和政策的咨詢服務(wù)，并代理一些環(huán)境訴訟案件。市民檢查團(tuán)的主要職能在于使公眾參與對環(huán)保信用不良企業(yè)、環(huán)境污染違法較重企業(yè)和重點整治污染企業(yè)的環(huán)境治理驗收工作。這些組織的成員來自市各級機(jī)關(guān)、各大專院校、綠色社區(qū)、綠色企業(yè)和環(huán)保事業(yè)等方面。迄今為止，嘉興市已經(jīng)發(fā)展起300余名市民檢查團(tuán)成員，80多名專家服務(wù)團(tuán)代表，30多名生態(tài)綠色宣講團(tuán)宣講員，市聯(lián)合會在下屬區(qū)縣成立了平湖、海鹽、南湖、秀洲、桐鄉(xiāng)、海寧、港區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等8個分會，[6]從而使嘉興模式的運作具有了組織基礎(chǔ)，有助于走出“社會失靈”的困境。嘉興市構(gòu)建的以環(huán)保聯(lián)合會為龍頭、三團(tuán)一中心為支撐的組織框架，形成了政府引導(dǎo)公眾參與的環(huán)境治理新格局。

針對廣大公民的環(huán)境參與，嘉興模式也形成各種機(jī)制讓老百姓在環(huán)境問題上能夠有發(fā)表意見的機(jī)會和渠道并影響決策進(jìn)程?！皥A桌會”制度就是民眾表達(dá)公眾利益訴求的重要渠道，它采用“圓桌會”的方式在百姓和政府之間構(gòu)建意見交流平臺，通過協(xié)商和交流達(dá)成共識并形成政策建議。此外，嘉興市為賦予公眾更多的環(huán)境治理發(fā)言權(quán)，逐漸形成了“陪審員”制度，讓普通公眾參加環(huán)境問題的聽證會并發(fā)表意見，做“環(huán)境法官”，維護(hù)環(huán)境決策和環(huán)境審判的公平性。嘉興模式也鼓勵公民在環(huán)境監(jiān)管方面積極參與，通過新聞發(fā)布會、環(huán)境規(guī)劃評審會、建設(shè)項目和“摘帽”企業(yè)論證會、行政執(zhí)法通報會和治理方案懇談會等方式調(diào)動了群眾環(huán)境參與的積極性，給普通市民環(huán)境決策的機(jī)會[7]，從而很好地回應(yīng)了“參與失靈”的問題。

一般而言，在對環(huán)境參與問題的討論中，當(dāng)環(huán)境污染問題僅僅作為一般的公共問題而不涉及地方的特殊利益考量時，公眾參與動機(jī)往往較弱，環(huán)境意識淡薄。嘉興模式所展示出的公眾對于環(huán)境治理參與的經(jīng)驗表明，公眾的參與狀況除了與自身專業(yè)知識有關(guān)以外，也取決于對他們的賦權(quán)狀況，以及公民在環(huán)保問題上與政府部門的制度化聯(lián)系機(jī)制的強(qiáng)弱。只要具有賦權(quán)和平臺，公民作為這一進(jìn)程的主體行動者就能夠積極地行使其賦權(quán)進(jìn)行環(huán)境治理工作，也可以通過建設(shè)更多的社會組織來開展行動，避免社會失靈的現(xiàn)象。這種狀況也有助于對市場—企業(yè)主體和政府組織主體的活動形成相應(yīng)的社會壓力，打破市場失靈和政府失靈的困境。

地方創(chuàng)新模式的可持續(xù)性與可推廣性

那么嘉興模式為什么會具有這些特點，它是怎么建立的，可持續(xù)性如何，要采取什么政策手段推進(jìn)其發(fā)展？從利益相關(guān)者的視角來進(jìn)行闡釋，我們要聚焦于各類社會主體在此過程中所起的作用。

在嘉興模式的形成和推進(jìn)過程中，地方政府一直起著主導(dǎo)作用。作為起因，2008年嘉興市水資源保護(hù)情況在浙江省年度排名中落在最后，這使當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門在政府工作績效和環(huán)境質(zhì)量排名下承受著巨大壓力，促使其把加強(qiáng)水污染防治作為環(huán)境保護(hù)工作的重點并成立了環(huán)境污染整治領(lǐng)導(dǎo)小組。[8]在此背景下，市環(huán)保部門官員也在環(huán)境治理方式創(chuàng)新方面進(jìn)行大量探索，逐漸形成與民間組織聯(lián)合治理的新思路。在其后發(fā)展公眾參與機(jī)制的建設(shè)中，環(huán)保局一直扮演著規(guī)劃者、指導(dǎo)者和推動者的角色。可見，地方政府社會創(chuàng)新的驅(qū)動力起到重要作用。當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的官員意識到，政府可以在環(huán)境法律法規(guī)的設(shè)立、政策的執(zhí)行、環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境改造等方面推進(jìn)各項工作，但政府的作用不是萬能的。社會組織也積極配合政府的環(huán)境治理工作，并從中得到了快速的發(fā)展，發(fā)揮了他們對企業(yè)環(huán)保行為的監(jiān)督作用，也使得參與者對于政府的環(huán)境決策擁有了更大的發(fā)言權(quán)。社會媒體也積極介入這一過程，并鼓勵志愿者和廣大公民加入到環(huán)境保護(hù)的活動中去。

可見，嘉興模式的成功之處在于政府與社會組織的密切合作，使雙方之間形成了一定的依賴關(guān)系。通過自上而下的方式來扶持社會組織從事環(huán)境治理工作，這或許是在中國威權(quán)主義背景下推進(jìn)公民社會發(fā)展的現(xiàn)實道路。威權(quán)主義的社會背景下，社會組織數(shù)量少，難以樹立自身的社會權(quán)威，公民社會較為軟弱；公民政治參與和社會參與的主動性十分有限，參與機(jī)會少，而且由于利益的差別過于分化，其很難為了社會公共利益而采取共同行動。比如，基于社會公益的民間環(huán)境組織大多規(guī)模很小，能力有限，自立性差，公眾對于這些公益組織的參與程度也十分有限。因此，通過政府來發(fā)動、組織公眾，并使之介入到環(huán)境治理的實踐中去，在這一進(jìn)程的起步階段將起到?jīng)Q定性作用。嘉興環(huán)境治理的地方經(jīng)驗，正有助于理解威權(quán)主義背景下中國發(fā)展環(huán)境民主的基本路徑。

當(dāng)然，在公眾參與機(jī)制形成后，我們也要關(guān)注這一機(jī)制的可持續(xù)性。在這一機(jī)制的運作中，先前被認(rèn)為是發(fā)展推進(jìn)力的政府主導(dǎo)因素會逐漸變成阻力。在嘉興模式中，社團(tuán)的獨立性和自主性都較弱，而且社團(tuán)組織工作的開展取決于政府的工作要求和財政上的支持。這種依附性導(dǎo)致社團(tuán)組織的長遠(yuǎn)發(fā)展缺失內(nèi)部驅(qū)動力，嚴(yán)重威脅著社團(tuán)發(fā)展的可持續(xù)性。同時，由于社團(tuán)組織作用的發(fā)揮常常主要來自政府的賦權(quán)而非自身所贏得的社會權(quán)威，其所奉行的自上而下的工作模式導(dǎo)致社團(tuán)的公眾基礎(chǔ)較為薄弱，無法很好地反映民情。[9]而社區(qū)組織在環(huán)境治理中所發(fā)揮的作用亦十分有限，其在協(xié)調(diào)居住地企業(yè)與居民或非政府組織環(huán)境利益沖突方面的作用也很小。因此，嘉興模式成敗的關(guān)鍵很大程度上取決于社會組織能否廣泛參與，政府與社會組織的“友好關(guān)系”是否可持續(xù)，以及社會組織自身能否取得可持續(xù)的財政資源和社會資源，使之成為“社會良心”的代言人并進(jìn)而充任“社會權(quán)威”的角色，從而具有一定的自主性。而要發(fā)揮好政府與非政府組織的協(xié)同作用，必須要關(guān)注以下幾個方面：

一是相互尊重。盡管嘉興環(huán)境治理模式的創(chuàng)新是由政府策劃和推進(jìn)的，但政府不能僅僅把社會組織當(dāng)作是工作的幫手和利用的工具。政府組織對待非政府組織要以平等之姿態(tài)給予尊重，并要基于不同的視角和立場進(jìn)行對話，從而使各自的功能形成互補，提升環(huán)境治理的成效。通常來說，非政府環(huán)保組織的力量較弱、社會地位較低；但是非政府組織也具有自己獨特的優(yōu)勢，即能夠從民眾的視角來觀察問題。因此，地位的平等是政府組織與非政府組織有效溝通和互動的前提。

二是互惠。由于政府組織和非政府組織各自基于不同利益，因而要真正實現(xiàn)雙方的協(xié)同行動，就必須保證雙方都能在這種共同行動中受惠，從而構(gòu)建起合作的基礎(chǔ)。然而在許多情況下，政府往往忽視非政府組織的利益，導(dǎo)致雙方的合作關(guān)系不可持續(xù)。

三是賦權(quán)。社會組織在環(huán)境行動中往往會因為缺乏其所具有的相應(yīng)賦權(quán)，故無法進(jìn)行環(huán)境治理的決策或參與決策過程。這就要求政府部門對非政府組織予以賦權(quán)，使他們的參與能夠達(dá)成成效，而這一成效正是激勵非政府組織持續(xù)參與的動力。

四是建構(gòu)互動的機(jī)制。政府與非政府組織的互動能夠協(xié)調(diào)雙方的利益關(guān)切，這一機(jī)制能夠形成廣泛的參與空間，使非政府組織獲得多樣的參與機(jī)會。因而，這一互動機(jī)制的建立也是非政府組織與政府組織協(xié)同行動的基礎(chǔ)。

五是自主性。在非政府組織與政府組織的合作過程中，雙方具有各自的訴求和利益，都需要以自主性為基礎(chǔ)來確保各方利益，避免挫傷其中一方的利益和參與積極性。在環(huán)境治理的參與過程中，要避免一方對另一方的勉強(qiáng)和迫使，使參與各方獨立承擔(dān)起責(zé)任。

只有很好地回應(yīng)上述五個方面的問題，才能在兩者間形成真正的伙伴關(guān)系。因此，在發(fā)展和完善嘉興模式的過程中，要培養(yǎng)社會組織的自我運作能力，增強(qiáng)其自主性，讓環(huán)保社會組織真正回歸民間。同時，要進(jìn)行充分的賦權(quán)，確立他們在環(huán)境治理中的主體地位，共同行使權(quán)威，共同承擔(dān)責(zé)任。還要通過恰當(dāng)?shù)闹贫劝才藕驼呤侄钨x予公眾和社會組織充分的參與權(quán)，形成多元化的治理模式以化解“官民”分歧。

還需強(qiáng)調(diào)的是：其一，各地政府組織要能夠與民間環(huán)保組織進(jìn)行有效的溝通并保持良性的互動，并與社區(qū)組織形成伙伴關(guān)系，實現(xiàn)公共管理方式由單向度的政府管理轉(zhuǎn)向社會治理。其二，還要強(qiáng)化社會組織在圓桌會制度、公民陪審團(tuán)制度和點單式環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法制度等中所具有的權(quán)利，充分利用社會媒體增強(qiáng)社會組織和公民參與環(huán)境治理的積極性。通過社會組織深度介入環(huán)境治理活動，使社會組織成員在這一過程中得到賦權(quán)和增能。

威權(quán)主義背景下社會治理新方式

為了應(yīng)對日益嚴(yán)峻的環(huán)境壓力，我們需要構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的新格局，強(qiáng)化社會制衡的機(jī)制，避免片面地使用大量行政控制手段（采用收費、罰款等）來管理，充分利用社會力量來發(fā)揮作用，這也是環(huán)境治理工作所追求的目標(biāo)。在此，有的學(xué)者倡導(dǎo)用“社會制衡型環(huán)境治理”來取代“政府直控型環(huán)境治理模式”，使政府由對于環(huán)境問題的直接管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橹薪椤10]但對于如何實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，并沒有找到明確的路徑。一些地方政府對于鼓勵社會群體參與環(huán)境行動方面存在著矛盾的心態(tài)：一方面期望民眾的環(huán)境參與，另一方面又擔(dān)心社會組織不好管理，容易失控以釀成社會問題。因此，盡管中央政府大力倡導(dǎo)各種社會主體參與到環(huán)境治理的工作中，并在2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)立專門章節(jié)來確立“公眾參與”的權(quán)利，但要把這些規(guī)范性要求落實到政策行動和實踐過程中尚需時日。

由此，嘉興模式的探索具有獨特的意義。它通過自上而下的方式來培育社會組織，鼓勵公民通過參與到這些環(huán)境社會組織中來介入環(huán)境治理進(jìn)程，從而這些社會組織在政府和公民之間建立起有效的溝通。即公民參與環(huán)境治理可以通過與社會組織的互動來間接實現(xiàn)，政府各部門與環(huán)保組織的有效互動機(jī)制可以避免環(huán)境風(fēng)險，并消除環(huán)境治理過程中的各種障礙。這種視野要求政府把非政府組織看作合作的伙伴而非對手。[11]

當(dāng)然，嘉興模式更大的意義在于為我們提供了經(jīng)驗，使我們通過環(huán)境參與問題的討論來思考更為深入的問題，思索“政府對社會賦權(quán)增能”這一理念，創(chuàng)新社會體制，改進(jìn)治理方式。在此，一個基本的問題就是如何在威權(quán)主義的背景中推進(jìn)公民社會的發(fā)展。在以往的討論中，人們常常把威權(quán)主義的背景看作公民社會培育和成長的障礙，但對于這種成見需要進(jìn)行細(xì)致的考察。嘉興模式的經(jīng)驗表明，中國社會所具有的威權(quán)主義背景也可以強(qiáng)化地方政府和當(dāng)?shù)厣鐣M織的聯(lián)系，并形成功能互補。我們要避免把政府組織和非政府組織放到兩個對立面看待，其相互聯(lián)系取決于兩者的關(guān)系和利益的協(xié)同性。事實上，地方政府可以強(qiáng)化社會組織在社會管理、環(huán)境治理、民生改善方面的推進(jìn)作用。

嘉興公眾參與的社會實踐展示了地方政府可以通過社會創(chuàng)新的努力來發(fā)動、組織并激勵公眾參與到環(huán)境治理的過程中?，F(xiàn)階段，強(qiáng)化和發(fā)揮社會組織在社會治理中的作用，體現(xiàn)了國家社會治理轉(zhuǎn)型的趨勢和要求。自上而下的管理模式已不能適應(yīng)公眾對社會治理多元化、具體化和細(xì)微化的需求，我們必須在主體、手段、方式等方面做出創(chuàng)新。在許多情況下，公民環(huán)境參與的意識和動機(jī)并不缺乏，真正缺乏的是組織公民有效參與的渠道和平臺，以及保證政策執(zhí)行效果的制度和機(jī)制。因而我們要在發(fā)展政府與政府與社會的多樣化關(guān)系中促使社會活力的釋放，實現(xiàn)賦權(quán)增能雙贏發(fā)展。

嘉興模式的經(jīng)驗也展示了社會創(chuàng)新與制度設(shè)計的意義。嘉興模式是地方政府進(jìn)行社會創(chuàng)新的一個個案。比如，在進(jìn)行地方治理的進(jìn)程中，嘉興民眾創(chuàng)立了“道歉書”等實踐形式，并力圖把它規(guī)范化并形成制度，成為環(huán)境民主的一些基本實踐形式；通過圓桌會、咨詢會等形式建立對話機(jī)制，充分激發(fā)社會組織的活力。目前，中國環(huán)境民主的發(fā)展還十分有限，各種制度創(chuàng)新的實踐比較缺乏。這些來自于民間的地方創(chuàng)新實踐所具有的活力，對于提升環(huán)境治理的成效意義很大。

當(dāng)然，嘉興模式的運作也存在種種問題。比如，有些企業(yè)積極地與地方環(huán)保部門合作參與到環(huán)境治理的實踐中，也有些企業(yè)對于環(huán)境議題并不熱心。這種行為狀況實際上依賴于它們與政府部門的關(guān)系：與政府關(guān)系較為密切的大中型企業(yè)對環(huán)境治理的參與較為積極；中小企業(yè)則常常躲避市民檢查團(tuán)的檢查，與政府聯(lián)系甚少，政府對其環(huán)境行為的監(jiān)管力量也不到位。同時，我們常常聽到兩方面的抱怨：一是公眾的環(huán)境參與不足，一些人只有當(dāng)環(huán)境污染損害到自身的利益時，才積極行動起來參與或配合環(huán)境治理工作。二是一些公眾在參與環(huán)境訴求中，基于眼前利益或局部利益而不是社會公眾利益而提出非理性要求。只有通過構(gòu)建多元協(xié)商的共識型治理體制來展開利益討論，建立對話和溝通的制度性渠道，才能實現(xiàn)國家與社會組織的雙向互動，并達(dá)成共同目標(biāo)。

總之，基于多元社會主體和利益相關(guān)者理論，對嘉興環(huán)境治理公眾參與的實踐經(jīng)驗進(jìn)行探討和評估，并闡釋各行動主體參與機(jī)制的實現(xiàn)方式。盡管嘉興模式的建立由政府驅(qū)動，但政府在環(huán)境治理過程中給予了社會組織和公眾很大的空間來發(fā)揮他們的作用。在該模式下，社會組織和公眾配合政府行政權(quán)的正當(dāng)行使，并與政府一起推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。這些實踐結(jié)果形成了由公眾行使的社會監(jiān)督建議權(quán)與政府掌握的行政權(quán)之間互相配合的共治體系，也揭示了中國威權(quán)主義背景下政府與公眾良性互動的實現(xiàn)途徑，及其對于改變政府社會管理方式所具有的內(nèi)涵。

參考文獻(xiàn)：

[1]Freeman R. Strategic management：A stakeholder approach. Cambridge University Press，2010.

[2]Madsen H、UlhΦi J P. Integrating environmental and stakeholder management. Business strategy and the environment，2001，10（2）.

[3]Mitchell D. Toward a theory of stakeholder identification and salience：Defining the principle of whom and what really counts. Academy of Management Review，1997，22（4）.

[4]林麗英.當(dāng)前我國環(huán)境NGO的發(fā)展環(huán)境研究.中國環(huán)境管理，2004（4）.

[5]范俊玉.加強(qiáng)我國環(huán)境治理公眾參與的必要性及路徑選擇.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011（5）.

[6]嘉興市環(huán)保局.健全公眾參與環(huán)保機(jī)制：推動公眾參與執(zhí)法監(jiān)管、整治驗收全過程. http：//www.jepb.gov.cn/News/172/0fb0baa9e478d0a106bcf872e623901bfe78bb27. html，2013. 5.23.

[7]浙江法制報.“點單式”環(huán)保執(zhí)法給了市民監(jiān)督權(quán). http：//www.jepb.gov.cn/news/172/9d0ad0796b568715463fa10d 7ae81c31cc407b0d.html，2010.1.28.

[8]嘉興市環(huán)保局.嘉興市環(huán)保“十二五”規(guī)劃. http：//www.jepb.gov.cn/WorkDirectory/1/201207.doc，2012.7.13.

[9]Yang G. Environmental NGOs and institutional dynamics in China. The China Quarterly，2005，181.

[10]夏光.論社會制衡型環(huán)境治理模式. 環(huán)境保護(hù)，2014（14）.

[11]劉新宇.社會管理創(chuàng)新背景下深化社會組織環(huán)保參與的研究.社會科學(xué)，2012（8）.

編輯 李 梅