探析教育公共服務(wù)供給中的政府取向

劉敏

摘 要 在我國，政府一直是教育公共服務(wù)的供給主體，政府在供給教育公共服務(wù)的過程中表現(xiàn)出“政府控制型”、“市場主導型”和“強化服務(wù)型”三種傾向。在建設(shè)服務(wù)型政府和推進基本公共教育服務(wù)均等化的大背景下，文章致力于分析政府供給教育公共服務(wù)的三種取向，思考并理清政府究竟需要提供什么樣的教育公共服務(wù)。

關(guān)鍵詞 教育公共服務(wù) 供給 政府控制 市場主導 強化服務(wù)

中圖分類號：G462 文獻標識碼：A

Analysis the Government Orientation in the

Educational Public Service Supplying

LIU Min

（School of Education Science， Nanjing Normal University， Nanjing， Jiangsu 210097）

Abstract In china， the government has been the main body of educational public service supply. The process of government supplying educational public service shows three kinds of tendency， they are the "government controlled" type， the "market oriented" type， and the "service enhanced" type. Under the background of constructing a service-oriented government and promoting the equalization of basic public education service， this paper devotes to the analysis of the three kinds of tendency of government supplying educational public service， thinking and clarifying what kind of educational public service the government should supply.

Key words educational public service； supply； government controlled； market oriented； service enhanced

1 教育公共服務(wù)

19世紀的英國政論家白哲特（Walter）談到“民族是什么”時說：“你要是不問，我們都知道它是什么；但要馬上對它做出解釋或定義，卻是不能”。①研究教育公共服務(wù)問題時，界定“教育公共服務(wù)”是邏輯起點，白哲特的話在此同樣適用。通過考察教育公共服務(wù)的定義，筆者發(fā)現(xiàn)，在教育領(lǐng)域教育公共服務(wù)還沒有比較完整或統(tǒng)一的定義，有的學者是從公共產(chǎn)品的規(guī)定性來界定教育公共服務(wù)的概念和內(nèi)涵，而有些學者界定教育公共服務(wù)的定義大多借助或套用公共服務(wù)的概念。盡管界定教育公共服務(wù)的內(nèi)涵有不同的視角，但存在一點共識，即政府在提供教育公共服務(wù)的過程中發(fā)揮了主導性的作用。教育公共服務(wù)是隨著政府公共服務(wù)職能的日益凸顯而在公共教育領(lǐng)域出現(xiàn)的一個新命題，公共管理理論和公共服務(wù)實踐的發(fā)展也催生了教育公共服務(wù)相關(guān)理論。20世紀中葉以來，歐美發(fā)達國家傳統(tǒng)的公共部門管理模式發(fā)生了一系列變革，大致經(jīng)歷了一個從傳統(tǒng)公共行政理論到新公共管理理論再到新公共服務(wù)理論的范式轉(zhuǎn)變與發(fā)展歷程，我國在學習和借鑒歐美公共管理理論的過程中，政府治理和改革也表現(xiàn)出類似的發(fā)展歷程。當前世界各國政府都在努力構(gòu)建公共服務(wù)型政府，我國政府的主要職能也逐步轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，教育是公共服務(wù)領(lǐng)域中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在公共服務(wù)理論歷經(jīng)的“老公共行政”、“新公共管理”和“新公共服務(wù)”三種主要范式的演變中，我國政府在提供教育公共服務(wù)的過程中也表現(xiàn)出“政府控制型”、“市場主導型”和“強化服務(wù)型”三種鮮明的傾向。

2 政府供給教育公共服務(wù)的表現(xiàn)傾向

2.1 政府控制型

教育的公益性決定了政府應該提供教育公共服務(wù)。不過，由于時代的不同，政府的主要職能和工作重心存在差異，其所提供的教育公共服務(wù)也表現(xiàn)出不同形態(tài)。從建國到現(xiàn)在，我國政府一直是教育公共服務(wù)提供的主體，受官僚階層制和權(quán)威領(lǐng)導為導向的老公共行政理論的影響，政府直接向社會提供教育公共服務(wù)，政府既是教育服務(wù)的決策者和付費者，也是教育的提供者和生產(chǎn)者，政府在提供教育公共服務(wù)的過程中表現(xiàn)出包攬一切的控制和自我服務(wù)色彩。政府壟斷教育公共服務(wù)的供給，能夠在更大范圍上提供教育服務(wù)和產(chǎn)品，能夠推進教育公平、推動教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，但需要注意的是，在這種傳統(tǒng)的教育管理模式中，政府使自己背上了沉重的負擔，忽視了服務(wù)提供與服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)別，這也在一定程度上影響了教育公共服務(wù)的供給水平和供給質(zhì)量以及忽視了學生與家長多樣化的需求。

2.2 市場主導型

20世紀后半葉以來，老公共行政管理模式及其指導理論不斷受到來自實踐和理論的雙重挑戰(zhàn)，這種模式過分強調(diào)等級、集權(quán)、計劃和直接控制主義，針對傳統(tǒng)政府行政模式的弊端，80年代初西方國家掀起了新公共管理運動，其核心內(nèi)容是力圖將私營部門和工商企業(yè)管理的方法用于公共部門，很快新公共管理風靡全美乃至全世界。我國的公共部門在此理論和實踐的影響下也實施了很多積極的變革，同時教育領(lǐng)域也掀起了一場以市場化、民營化為主題的新公共管理運動。在新公共管理理論的滲透下，我國教育領(lǐng)域中產(chǎn)生了以市場為基礎(chǔ)的管理范式的革命，政府提供的教育公共服務(wù)引入了市場機制、實行教育分權(quán)、實施績效管理和強化顧客導向，政府不再是教育公共服務(wù)唯一的提供者和生產(chǎn)者，私營企業(yè)或者非營利性組織成為教育服務(wù)產(chǎn)品的供給者和生產(chǎn)者，政府向市場和公民社會領(lǐng)域轉(zhuǎn)移公共教育權(quán)力， 把過去由政府提供的具有競爭性的、選擇性的公共教育交由市場和公民社會提供。②政府提供的教育公共服務(wù)更多表現(xiàn)出市場主導型色彩，這有利于調(diào)動各種社會力量參與辦學，使學校享有較大的辦學自主權(quán)，有利于極大豐富教育公共服務(wù)的供給，提高教育供給水平和效率，增強對學生和家長需要的回應力。然而，當市場介入教育領(lǐng)域，教育公共服務(wù)的公益性遭遇到了嚴峻的挑戰(zhàn)，市場化運作的教育服務(wù)機構(gòu)天然地追求私人利益的滿足和利潤的最大化，注重教育效益至上，致力于滿足“顧客”的需求，這必然會忽視其它一部分學生和家長，加重了教育的不公平現(xiàn)象，有可能將那些因社會和地理位置的原因而被邊緣化的群體排除在競爭新機制之外，③這必然會在深層次和廣范圍內(nèi)為教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展埋下隱患。endprint

2.3 強化服務(wù)型

當新公共管理思想指導下的教育公共服務(wù)出現(xiàn)公平責任和價值訴求的缺失時，新公共服務(wù)作為一種基于公共利益、民主治理的全新觀念，通過對新公共管理價值的反思，以為人民服務(wù)來促進公共利益的實現(xiàn)，致力于使公共管理中那些具有價值性的理念重新回歸，并在實踐中通過構(gòu)建服務(wù)型教育政府來不斷完善政府責任，在一定程度上彌補了新公共管理的不足。④將新公共服務(wù)理論應用到教育管理中，我國政府在提供教育公共服務(wù)時注重強化服務(wù)，而不是力圖壟斷、控制或引導方向，重新重視政府責任、公民權(quán)、公共利益和公共性在公共管理和教育管理中的作用，強調(diào)公民、社會、市場和政府資源的互融和協(xié)調(diào)，發(fā)揮政府和市場這兩種資源配置方式的效力，而不是純粹地將管理手段和方法運用到教育公共服務(wù)的供給中，也不用效益或效率來作為其目標和績效評價的首要標準，這有利于促進實現(xiàn)教育公平和基本公共教育服務(wù)均等化。

3 我們需要什么樣的教育公共服務(wù)供給

較之老公共行政理論和新公共管理理論，新公共服務(wù)理論以全新的理論視角在指導政府供給教育公共服務(wù)的過程中更能實現(xiàn)公共性和服務(wù)性。當前我國政府確立的行政體制改革目標是建設(shè)服務(wù)型政府，自2005年政府工作報告中明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的行政改革目標已歷經(jīng)10年，而發(fā)展教育公共服務(wù)是服務(wù)型政府建設(shè)內(nèi)涵中的一項重要內(nèi)容，2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》中明確提出了“建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系，實現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化”的戰(zhàn)略目標，在此雙重大背景下，我國政府在提供教育公共服務(wù)的同時需要從自身的職責出發(fā)，不斷優(yōu)化教育公共服務(wù)的供給。

政府的服務(wù)宗旨決定了其必然是一個責任政府，在教育行政管理中，政府工作的一切出發(fā)點和歸宿要立足于為公民和社會提供優(yōu)質(zhì)、高效的教育服務(wù)，政府若不能正確地履行責任會造成服務(wù)異化，⑤這就要求政府要做到以下幾點：首先，對教育利益相關(guān)者負責。政府和教育行政主管部門面對教育利益相關(guān)者不同的利益訴求，需要用教育的公益性這根準繩將這些利益主體緊緊地團結(jié)在一起，促進不同利益相關(guān)者之間進行協(xié)商和協(xié)調(diào)，進而使這些利益相關(guān)者的利益得到平衡。其次，對維系社會公平與正義負責。隨著社會的轉(zhuǎn)型，教育對個人前途的作用日益提升，當今社會受教育的過程和結(jié)果在一定程度上造成了社會分層，加重了社會的不公平現(xiàn)象。政府提供的教育公共服務(wù)在維護社會的公平與正義方面具有基礎(chǔ)且關(guān)鍵性的作用，⑥這就要求政府提供的教育公共服務(wù)應該跨越區(qū)域、城鄉(xiāng)和人群的差異，關(guān)注到任何應該享受服務(wù)的對象，要求政府努力提高教育公共服務(wù)的普惠性和可及性，從而為受教育者的機會公平和以后的生存、發(fā)展奠定基礎(chǔ)，以確保社會的公平與正義得到真正的落實。最后，對改革和完善相關(guān)配套機制負責。在我國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展的同時，教育公共服務(wù)的發(fā)展還不適應廣大人民群眾日益增長的教育需求，甚至在一些發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)教育需求旺盛而供給不足的矛盾，因此政府需要在體制、機制方面進行深刻的變化，以保障優(yōu)質(zhì)、高效的教育服務(wù)。盡管當前公眾對優(yōu)質(zhì)教育的需求更加迫切，對政府提供公共教育服務(wù)的要求日益提高，但目前政府最需要做的還是進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展。此外，在教育公共服務(wù)的供給機制方面，要建立起政府、市場和非營利機構(gòu)的多元化供給體系，教育的公益性要求政府在教育公共服務(wù)供給中的主體地位不容改變，同時政府不應該直接回應公眾所有的利益需求，政府應該合理地界定市場的供給能力和范圍，在保障教育的公益性和社會穩(wěn)定的前提下，對以個人選擇為主的教育服務(wù)需求，應合理運用市場機制來配置教育資源；對于特殊的個人教育需求、特別是各種學歷后的培訓需求，應充分利用市場機制從全社會要素中配置資源，以充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，⑦針對教育領(lǐng)域面向社會自主開展服務(wù)的非營利性機構(gòu)非常少，需要政府在轉(zhuǎn)變管理方式的過程中讓渡權(quán)力和利益空間，以促進非營利機構(gòu)的發(fā)展。⑧

注釋

① 柏良澤.公共服務(wù)研究的邏輯和視角[J].中國人才，2007（5）：28-30.

② 何鵬程，宋懿琛.教育公共服務(wù)的理論探討[J].教育發(fā)展研究，2008（9）：39-43+48.

③④田華.從新公共管理到新公共服務(wù)：服務(wù)型教育政府的構(gòu)建[J].中國教育學刊，2006（8）：6-9.

⑤ 江賽蓉.服務(wù)型政府背景下的教育公共服務(wù)性[J].現(xiàn)代教育論叢，2009（12）：24-27.

⑥ 江賽蓉.淺析教育的公共服務(wù)性[J].基礎(chǔ)教育研究，2008（12）：3-5.

⑦⑧劉海波.促進和諧社會構(gòu)建的公共教育服務(wù)改善機制研究[J].國家教育行政學院學報，2008（2）：47-51.endprint