黃土高原水土保持在生態(tài)文明建設(shè)中的實(shí)踐與思考

王健

黨的十八大明確提出了要全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)各方面相協(xié)調(diào)，促進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相協(xié)調(diào)，不斷開(kāi)拓生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。同時(shí)，十八大也明確提出：面對(duì)生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，要將生態(tài)文明融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)各方面和全過(guò)程。

十八大關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的新思想、新觀點(diǎn)、新論斷、新要求，對(duì)于黃河流域如何在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮作用具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，探索研究黃土高原水土保持在生態(tài)文明建設(shè)中的作用與地位，實(shí)現(xiàn)“節(jié)水優(yōu)先，空間均衡，系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力”的治水方略，是落實(shí)十八大關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，是推進(jìn)治黃改革創(chuàng)新的實(shí)踐問(wèn)題，也是黃土高原生態(tài)文明建設(shè)的重大理論課題。

一、水土保持與生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系

1. 生態(tài)文明的內(nèi)涵

黃河是中華民族的搖籃，5000年黃河文明史蘊(yùn)含著一個(gè)哲理：生態(tài)文明是人類遵循人與自然和諧發(fā)展規(guī)律，推進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展所取得的物質(zhì)與精神成果的總和。生態(tài)文明就是指人與自然、人與人，和諧共生、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的文化倫理形態(tài)。它是對(duì)人類社會(huì)物質(zhì)文明的反思，是對(duì)人與自然關(guān)系的總結(jié)和升華。

改革開(kāi)放36年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。同時(shí)，我國(guó)生態(tài)負(fù)擔(dān)卻日益沉重，生態(tài)破壞對(duì)人們的生產(chǎn)生活構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)威脅，如果不盡最大可能節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，那么“資源難以支撐、環(huán)境難以容納、社會(huì)難以承受、發(fā)展難以持續(xù)”的局面將不再是危言聳聽(tīng)。河湖萎縮、沙塵暴頻發(fā)、霧霾天氣屢現(xiàn)，已敲響了警鐘。因此，十八大和十八屆三中全會(huì)把生態(tài)文明建設(shè)放在更加突出位置。這既是對(duì)我國(guó)多年來(lái)在生態(tài)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展方面所取得成果的總結(jié)，也是對(duì)人與自然關(guān)系所取得的最重要認(rèn)識(shí)成果的繼承和發(fā)展。

2.黃土高原水土流失對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的影響

水土資源是生態(tài)系統(tǒng)最重要的控制因子，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩方面：一是生態(tài)破壞，一是環(huán)境污染。生態(tài)破壞的主要表現(xiàn)形式就是水土資源的破壞及土地生產(chǎn)力的降低或喪失，即水土流失。

水土流失是一種自然現(xiàn)象。在人類出現(xiàn)以前的漫長(zhǎng)歲月里，水土流失僅表現(xiàn)為水力、風(fēng)力、凍融和重力作用下產(chǎn)生的正常侵蝕現(xiàn)象。隨著人類對(duì)水土資源、植物資源的開(kāi)發(fā)利用，正常侵蝕的速度逐漸加快，發(fā)展成加速侵蝕現(xiàn)象，并對(duì)人類構(gòu)成威脅。現(xiàn)在我們常說(shuō)的水土流失，就是指的這種加速侵蝕。

黃土高原是世界上水土流失最為嚴(yán)重的地區(qū)之一。水土流失對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的影響主要表現(xiàn)在以下三方面。

（1）水土流失面積大、強(qiáng)度高。根據(jù)水利部2002年水土保持遙感普查成果和2005年7月至2008年11月水利部、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院聯(lián)合開(kāi)展的“中國(guó)水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察”報(bào)告，黃土高原水土流失面積為45.17萬(wàn)平方公里，占黃河流域水土流失總面積的97.1%。其中，年侵蝕模數(shù)大于8000噸/平方公里的極強(qiáng)水蝕面積為8.5萬(wàn)平方公里，占全國(guó)此類面積的64%；年侵蝕模數(shù)大于15000噸/平方公里的劇烈水蝕面積為3.67萬(wàn)平方公里，占全國(guó)此類面積的89%。黃土高原年均輸入黃河泥沙達(dá)16億噸，使黃河成為世界上輸沙量最大、含沙量最高的河流。

（2）水土流失造成的危害十分嚴(yán)重?！爸袊?guó)水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察”報(bào)告認(rèn)為，水土流失每年給我國(guó)造成的經(jīng)濟(jì)損失約相當(dāng)于GDP總量的3.5%。水土流失的危害主要表現(xiàn)在三方面：一是水土流失減少和破壞土地資源，降低土地生產(chǎn)力，威脅耕地安全和糧食安全；二是水土流失導(dǎo)致江河湖庫(kù)淤積，威脅防洪安全、供水安全；三是水土流失導(dǎo)致植被破壞，土地沙化，嚴(yán)重影響生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和安全。

（3）人為水土流失加劇的趨勢(shì)沒(méi)有得到有效遏制。自然因素是水土流失的潛在因素；人為因素是水土流失加劇的主導(dǎo)因素。引起水土流失加劇的原因主要有：第一，過(guò)牧、過(guò)墾、過(guò)伐，破壞植被。第二，開(kāi)發(fā)建設(shè)忽視保護(hù)。一些開(kāi)礦、修路、采石、城市建設(shè)等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，在山區(qū)、丘陵區(qū)隨意破壞地貌植被，傾倒廢土、棄石、礦渣等，導(dǎo)致嚴(yán)重水土流失。第三，水土資源不合理開(kāi)發(fā)利用，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化。

綜上所述，黃土高原水土流失分布廣、強(qiáng)度高、危害大、治理難，是造成該地區(qū)人民群眾長(zhǎng)期生活貧困的根源所在，嚴(yán)重影響著區(qū)域水安全與生態(tài)安全，制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.水土保持是黃土高原生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)保障

水土保持在黃土高原生態(tài)文明建設(shè)中的特殊作用，是由水土資源的根本屬性、黃土高原水土資源現(xiàn)狀，以及水土保持的基本特點(diǎn)、功能和實(shí)踐基礎(chǔ)決定的。

（1）從水土資源的根本屬性來(lái)看。水是生命之源，土是生存之基。萬(wàn)物土中生，人類所需的食品和衣物無(wú)不依賴于土地。水土資源具有不可再生性，破壞容易恢復(fù)難。土之不存，人將焉附？水土資源是生態(tài)系統(tǒng)最重要的控制因子，又是人類生存最重要的自然資源，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最重要的戰(zhàn)略資源。因此，水土資源保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)利用是生態(tài)建設(shè)的核心內(nèi)容。

（2）從水土保持的概念和技術(shù)路線來(lái)看。水土保持是指防治水土流失，保護(hù)、改良與合理利用水土資源，維護(hù)和提高土地生產(chǎn)力，以利于充分發(fā)揮水土資源的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，減輕水旱災(zāi)害，建立良好生態(tài)環(huán)境，支撐可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)公益事業(yè)。多年來(lái)的水土保持實(shí)踐形成了獨(dú)具特色的技術(shù)路線——小流域綜合治理，就是以大流域?yàn)橐劳校孕×饔驗(yàn)閱卧?，山、水、田、林、路、村統(tǒng)籌規(guī)劃，工程、生物和耕作三大措施科學(xué)配置，生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三大效益兼顧，形成水土流失綜合防治措施體系。黃土高原近萬(wàn)條小流域治理的實(shí)踐證明：以小流域?yàn)閱卧?，綜合治理、重點(diǎn)突破、逐步推進(jìn)，是水土保持生態(tài)建設(shè)最有效的辦法和關(guān)鍵舉措。該技術(shù)路線已被水土流失區(qū)廣大人民群眾接受、認(rèn)可。

（3）從水土保持的基本功能來(lái)看。水土保持綜合防治在實(shí)踐中形成獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，已成為保護(hù)水土資源的基本措施、培育資源的有效手段、合理開(kāi)發(fā)利用資源的重要途徑和防御自然災(zāi)害的有力保障。水土保持在治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，最大限度地提高土地資源的利用率和生產(chǎn)力，可有效協(xié)調(diào)人口、環(huán)境、資源的矛盾，使水土流失區(qū)逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)良好、生活富裕，從而走向生態(tài)文明。

二、黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)的歷程

黃土高原水土保持建設(shè)歷史悠久，遠(yuǎn)古時(shí)代就有“平治水土”之說(shuō)。從距今約3000年前的西周時(shí)期一直到明代，就有保護(hù)水土草木及其整治的文獻(xiàn)記載。民國(guó)時(shí)期，盡管戰(zhàn)事不斷，政局動(dòng)蕩，但在李儀祉、張含英等水利專家倡導(dǎo)與率領(lǐng)下，依然對(duì)黃土高原的水土保持事業(yè)進(jìn)行了較系統(tǒng)的考察研究。

新中國(guó)成立后，水土保持工作得以快速發(fā)展，真正開(kāi)始了黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)。這個(gè)歷程大致分為四個(gè)階段。

1.試驗(yàn)研究與典型示范階段（20世紀(jì)50年代）

這一時(shí)期黃土高原水土保持被作為“變害河為利河”的關(guān)鍵工作，開(kāi)始設(shè)立一定數(shù)量的水土保持治理和科研機(jī)構(gòu)，積極開(kāi)展試驗(yàn)示范推廣。1955年全國(guó)人大一屆二次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于根治黃河水害和開(kāi)發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃報(bào)告》，黃土高原水土保持正式列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃。水土保持由過(guò)去分散單項(xiàng)治理，發(fā)展為一溝一坡成片治理。

2.重點(diǎn)突破與有序推進(jìn)階段（20世紀(jì)六七十年代）

20世紀(jì)60年代起，黃土高原水土保持開(kāi)始從無(wú)序治理向全面規(guī)劃、綜合治理轉(zhuǎn)變。國(guó)務(wù)院召開(kāi)了三次黃河中游水土保持會(huì)議，確立了重點(diǎn)治理區(qū)。20世紀(jì)70年代，加強(qiáng)了梯田、壩地、小片水地等基本農(nóng)田建設(shè)，提出了“以土為首、水土林綜合治理，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)”的方針。陜西、甘肅、山西三省開(kāi)展水墜筑壩、機(jī)修梯田和飛播林草的科技攻關(guān)和推廣也取得突破。

3.依法防治與利益驅(qū)動(dòng)階段（20世紀(jì)八九十年代）

20世紀(jì)80年代，水土保持提出以小流域?yàn)閱卧?、水、田、林、路統(tǒng)一規(guī)劃，工程措施、耕作措施與生物措施相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益兼顧，以經(jīng)濟(jì)效益為主的基本工作思路。隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的落實(shí)，大力推行以戶承包治理小流域，千家萬(wàn)戶治理千溝萬(wàn)壑，加快了治理進(jìn)度。1991年《中華人民共和國(guó)水土保持法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著水土流失的防治突出“預(yù)防為主”的指導(dǎo)思想，確定了依法防治的觀念。

4.系統(tǒng)治理與和諧發(fā)展階段（21世紀(jì)以來(lái)）

進(jìn)入21世紀(jì)，生態(tài)文明納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局。黃土高原各地在水土保持生態(tài)建設(shè)與保護(hù)中更加注重人水和諧的理念，更加注重發(fā)揮大自然對(duì)生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力，更加注重生態(tài)建設(shè)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。在空間布局上，呈現(xiàn)出山、水、田、林、路、村綜合治理，回應(yīng)了“水是一條龍，從上向下行，治上不治下，等于白搭工”的民謠和樸素哲理。在技術(shù)方略上，呈現(xiàn)出由偏向人工治理向依靠生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)變，各地紛紛開(kāi)始實(shí)施生態(tài)修復(fù)和生態(tài)清潔小流域建設(shè)，出現(xiàn)了“小治理、大保護(hù)”的格局。在建設(shè)模式上，預(yù)防為先、強(qiáng)化治理的方針更加深入人心，制度建設(shè)步伐明顯加快。

三、黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)的實(shí)踐

1.黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)的成效

黃土高原經(jīng)過(guò)60多年的治理，取得顯著成效，區(qū)域水土流失狀況有了明顯改善。

（1）水土流失得到初步治理，入黃泥沙有所減少。黃土高原一些重點(diǎn)治理區(qū)，初步治理程度在70%以上，有效控制了水土流失。對(duì)比1986年和2000年土壤侵蝕強(qiáng)度變化情況發(fā)現(xiàn)，2000年土壤侵蝕強(qiáng)度集中在3～5級(jí)，以4級(jí)侵蝕面積最大，占總面積的39.08%，而2級(jí)侵蝕面積銳減到6.72%，侵蝕強(qiáng)度最大的1級(jí)面積全部轉(zhuǎn)為其他等級(jí)?，F(xiàn)有水土保持措施每年減少入黃泥沙量3.5億～4.5億噸，在一定程度上減緩了黃河下游河床的淤積，為確保黃河安瀾做出了貢獻(xiàn)。同時(shí)，也相應(yīng)減少了下游輸沙用水，為黃河水資源的有效開(kāi)發(fā)利用創(chuàng)造了條件。

（2）林草植被覆蓋率整體提高，流域生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。退耕還林（草）、生態(tài)修復(fù)、坡改梯、淤地壩等水土保持生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)工程的實(shí)施，有力地推動(dòng)了黃土高原的植被建設(shè)，生態(tài)環(huán)境總體向好趨勢(shì)明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年，黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)70%多的土地植被覆蓋率低于10%，經(jīng)過(guò)幾十年的治理，該地區(qū)植被覆蓋率普遍增加了10～30個(gè)百分點(diǎn)；陜西的綠色區(qū)域向北延伸400多公里；山西全省植被覆蓋率增加到18%。

（3）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和群眾生活條件逐步改善，新農(nóng)村建設(shè)步伐加快。退耕還林工程轉(zhuǎn)變了黃土高原地區(qū)農(nóng)民祖祖輩輩墾荒種糧的傳統(tǒng)耕作習(xí)慣，發(fā)放農(nóng)民錢糧補(bǔ)助為農(nóng)村調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了條件，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的改善和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高，為加快黃土高原生態(tài)建設(shè)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。坡改梯、淤地壩等水土保持工程措施的實(shí)施，使許多水、土、肥流失嚴(yán)重的“三跑田”變成了“三保田”，促進(jìn)了農(nóng)民增產(chǎn)、增收。據(jù)初步分析，通過(guò)水土保持措施的實(shí)施，黃土高原每年可增產(chǎn)糧食約1000萬(wàn)噸，每年可增加經(jīng)濟(jì)收入27億元，受益人口有500多萬(wàn)。

黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)過(guò)程中，積累了一些成功的做法和有益經(jīng)驗(yàn)：“防治結(jié)合，保護(hù)優(yōu)先，強(qiáng)化治理”是黃土高原生態(tài)建設(shè)長(zhǎng)期堅(jiān)持的戰(zhàn)略舉措；實(shí)施工程治理是黃土高原生態(tài)狀況好轉(zhuǎn)的重要措施；重視植被恢復(fù)與建設(shè)，加強(qiáng)封禁管護(hù)、禁牧休牧是改善黃土高原生態(tài)狀況的必然要求；緊密結(jié)合農(nóng)民利益是取得黃土高原綜合治理成效的有效途徑；深化改革，創(chuàng)新政策機(jī)制是推動(dòng)黃土高原綜合治理的根本動(dòng)力；堅(jiān)持流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，是統(tǒng)籌黃土高原生態(tài)建設(shè)管理的有效方式。

2.黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年的治理，黃土高原生態(tài)環(huán)境得到了改善，但水土流失面大量廣，防治任務(wù)依然艱巨，生態(tài)惡化的趨勢(shì)尚未得到有效遏制。目前，還有一半以上的水土流失面積沒(méi)有治理，且未治理部分水土流失強(qiáng)度高，自然條件更加惡劣，治理難度更大。黃河中游多沙粗沙區(qū)治理進(jìn)展緩慢，生態(tài)環(huán)境改善和減沙效果不明顯。受投資和自然條件的限制，已初步治理的水土流失區(qū)侵蝕模數(shù)仍普遍高于輕度侵蝕標(biāo)準(zhǔn)，有待進(jìn)一步完善、配套和提高。資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾依然尖銳，開(kāi)礦、修路等開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目造成的人為水土流失十分突出；陡坡開(kāi)荒、毀林毀草、破壞天然植被現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。覆蓋水土流失區(qū)的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系還未形成，監(jiān)測(cè)能力不足，難以開(kāi)展有效的監(jiān)測(cè)與監(jiān)督。

四、黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)的新思考

1.全面深化改革對(duì)黃土高原生態(tài)建設(shè)提出新思路

當(dāng)前，黃土高原面臨著水土流失防治任務(wù)繁重、資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)矛盾尖銳，環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制建設(shè)落后，水生態(tài)保護(hù)壓力加大以及流域綜合管理能力弱等問(wèn)題。這些問(wèn)題必須通過(guò)深化改革、加快創(chuàng)新來(lái)解決。應(yīng)深刻理解十八屆三中全會(huì)《決定》的精神實(shí)質(zhì)，準(zhǔn)確把握中央關(guān)于全面深化改革的總要求，進(jìn)一步解放思想、更新觀念，以更大的決心和勇氣沖破思想觀念束縛、突破利益格局固化藩籬，努力破除制約治黃事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，不斷激發(fā)黃土高原生態(tài)建設(shè)的生機(jī)與活力。

2.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)黃土高原生態(tài)建設(shè)提出新要求

黃土高原在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，以及國(guó)家能源、糧食和生態(tài)安全、社會(huì)穩(wěn)定的全局中，具有重要的戰(zhàn)略地位。隨著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，國(guó)家在該地區(qū)相繼啟動(dòng)實(shí)施了一批經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)或重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)。這些項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)流域環(huán)境的支撐保障能力和水資源提出了更高的要求。必須準(zhǔn)確把握區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新需求，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、改革創(chuàng)新，統(tǒng)籌穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革，做到穩(wěn)中有為、穩(wěn)中提質(zhì)、穩(wěn)中增效。應(yīng)積極順應(yīng)當(dāng)?shù)馗刹咳罕娺^(guò)上更好生活的新期盼，抓住有利時(shí)機(jī)，順勢(shì)而為、趁勢(shì)而上，加快推進(jìn)粗泥沙集中來(lái)源區(qū)攔沙工程可研審批進(jìn)程，大力開(kāi)展生態(tài)清潔小流域、淤地壩、坡改梯等重點(diǎn)工程建設(shè)，著力落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，為經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級(jí)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為流域穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生提供有力支撐。

3.新型城鎮(zhèn)化對(duì)黃土高原生態(tài)建設(shè)提出新課題

21世紀(jì)以來(lái)，黃河上中游地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度明顯加快，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對(duì)流域水土保持、水資源管理產(chǎn)生顯著影響。一是農(nóng)業(yè)人口大量轉(zhuǎn)移為大面積實(shí)施生態(tài)修復(fù)、退耕還林、退牧還草等生態(tài)保護(hù)與建設(shè)創(chuàng)造了條件。二是農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯改變，沼氣、煤炭、電力等清潔能源正在取代薪柴、秸稈等傳統(tǒng)能源，群眾生活對(duì)林草植被的依賴和破壞明顯減輕。三是農(nóng)村土地集約化、規(guī)?；厔?shì)加快，以承包、租賃形式治理荒山、荒坡的規(guī)模迅速擴(kuò)大。

但是，城鎮(zhèn)化建設(shè)也加劇了人為的水土流失?！笆晃濉逼陂g黃河流域開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)地表總面積140多萬(wàn)公頃 、棄土棄渣總量24億余噸，增加的水土流失量約1.2億噸，較“十五”大幅上升。城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)致城鎮(zhèn)周邊生活污水、固體垃圾和廢渣以及生產(chǎn)生活用水大量增加，對(duì)城鎮(zhèn)周邊水土保持、供水保障能力、資源環(huán)境容量提出了全新挑戰(zhàn)。如何在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，指導(dǎo)協(xié)調(diào)地方加強(qiáng)城鎮(zhèn)水環(huán)境和溝道健康生態(tài)建設(shè)，依托山水脈絡(luò)，努力打造尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的宜居城鎮(zhèn)，讓城鎮(zhèn)融入大自然，讓居民望得見(jiàn)青山、看得見(jiàn)綠水、記得住鄉(xiāng)愁，成為黃土高原生態(tài)建設(shè)急需解決的新課題。

4.創(chuàng)新社會(huì)治理對(duì)黃土高原生態(tài)建設(shè)提出新機(jī)制

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，在給流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步帶來(lái)巨大活力的同時(shí)，也給黃土高原生態(tài)建設(shè)帶來(lái)諸多新情況、新問(wèn)題。如：市場(chǎng)機(jī)制作用范圍擴(kuò)大，政府與市場(chǎng)的相互關(guān)系更加復(fù)雜，政府、部門、機(jī)構(gòu)、社會(huì)之間事權(quán)不明，監(jiān)督機(jī)制弱化，協(xié)商對(duì)話機(jī)制缺失，制度創(chuàng)新不夠；不同社會(huì)群體利益訴求差異擴(kuò)大，利益主體日趨多元化；公共服務(wù)需求全面快速增長(zhǎng)，滿足多樣化需求的壓力增大；公眾水環(huán)境意識(shí)增強(qiáng)，水環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件增多。

這就要求生態(tài)建設(shè)要切實(shí)提高社會(huì)化管理水平，自覺(jué)和善于運(yùn)用法治思維和法治方式處理開(kāi)發(fā)保護(hù)行為，協(xié)調(diào)各方利益。同時(shí)，創(chuàng)新社會(huì)治理方式，指導(dǎo)基層理事會(huì)、合作社等社會(huì)組織發(fā)揮作用，完善基層社會(huì)管理服務(wù)，形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)治理機(jī)制，維護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的公平正義與和諧穩(wěn)定。

五、黃土高原水土流失防治對(duì)策思考

恩格斯在《自然辯證法》中指出：“我們不要過(guò)分陶醉于我們?nèi)祟悓?duì)自然的勝利。對(duì)于每一次這樣的勝利，自然界都對(duì)我們進(jìn)行報(bào)復(fù)”?！耙虼宋覀兠孔咭徊蕉家_認(rèn)識(shí)和尊重自然規(guī)律”。

十八大和十八屆三中全會(huì)明確提出加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的要求，水土保持是生態(tài)建設(shè)的主體，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)保障。同時(shí)，水土保持還是協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的重要手段。要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，適應(yīng)全面深化改革、大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新形勢(shì)，謀劃好水土流失防治方略。

1.樹(shù)立生態(tài)文明核心理念

在戰(zhàn)略思想上，要牢固樹(shù)立人與自然和諧共處的核心理念，把改善生態(tài)環(huán)境、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展作為主線貫穿到水土流失防治、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警等各方面和全過(guò)程。要從人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的高度，著眼于人與自然和諧共處，在重視人工重點(diǎn)治理的同時(shí)，充分發(fā)揮生態(tài)的自我修復(fù)能力，努力做到以良好的水土保持生態(tài)系統(tǒng)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，把黃河流域水土保持納入國(guó)家建設(shè)計(jì)劃

按照以下三原則做好水土流失防治方略的頂層設(shè)計(jì)：一要與主體功能區(qū)劃分相適應(yīng)，體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線意識(shí)；二要與水土資源承載能力相適應(yīng)，體現(xiàn)空間均衡和諧共生理念；三要與國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，體現(xiàn)兩手發(fā)力新機(jī)制。

在重點(diǎn)治理區(qū)，實(shí)施以支流為骨架，以小流域?yàn)閱卧乃亮魇ЬC合治理，建設(shè)以溝道壩系、坡改梯和林草植被為主體的水土流失綜合防治體系。建設(shè)一批布局合理、措施科學(xué)、管理規(guī)范、效益顯著，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的水土保持生態(tài)清潔小流域示范工程，以點(diǎn)帶面，促進(jìn)黃土高原地區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)快速、持續(xù)、健康發(fā)展。

在重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)，要依法保護(hù)好現(xiàn)有森林、草原、水土資源。對(duì)有潛在侵蝕危險(xiǎn)的地區(qū)，積極開(kāi)展封山育林育草，禁止毀林毀草、亂砍濫伐、過(guò)度放牧和陡坡開(kāi)荒，防止產(chǎn)生新的水土流失。因地制宜地實(shí)施生態(tài)移民，加強(qiáng)治理成果的管理、維護(hù)、鞏固和提高。

在重點(diǎn)監(jiān)督區(qū)，要加強(qiáng)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的管理，對(duì)涉及水土保持方案的編報(bào)及實(shí)施情況進(jìn)行嚴(yán)格審批與監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行 “三同時(shí)”制度，盡可能把人為造成的水土流失減小到最低程度；對(duì)已破壞的地表、植被和造成的水土流失，按照“誰(shuí)造成水土流失，誰(shuí)負(fù)責(zé)治理”的原則，進(jìn)行恢復(fù)治理，對(duì)違法案件進(jìn)行立案查處。

3.建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系

實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用和更好地發(fā)揮政府調(diào)控的必然要求。

（1）在生態(tài)文明建設(shè)決策制度方面。按照明晰事權(quán)、界定責(zé)任、規(guī)范行為、提高效率原則，理順流域管理機(jī)構(gòu)與中央、地方的關(guān)系，明確事權(quán)范圍，建立健全流域與區(qū)域管理相結(jié)合的機(jī)制，強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)水土保持發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督監(jiān)測(cè)、科研、統(tǒng)計(jì)等工作的頂層設(shè)計(jì)。研究建立將水土保持綜合治理工程監(jiān)督管理納入黃河水沙調(diào)控工程管理體系，將水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)納入黃河水沙監(jiān)測(cè)網(wǎng)與黃河治理開(kāi)發(fā)與管理重大技術(shù)體系，將水土流失預(yù)防監(jiān)督納入黃河水行政管理體系的制度安排。

（2）在生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)制度方面。建立水土保持質(zhì)量評(píng)估體系和信譽(yù)評(píng)價(jià)體系。按照事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度安排，做好跨省區(qū)公共水土保持監(jiān)測(cè)；研究建立多種監(jiān)測(cè)方法相互結(jié)合、互為補(bǔ)充、相得益彰的統(tǒng)一監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系；探索建立行業(yè)間相互銜接、流域與地方相互協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、布局合理、數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通的監(jiān)測(cè)體系；做好監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，搭建統(tǒng)一發(fā)布平臺(tái)，及時(shí)公告動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息。建立健全水土資源有償使用制度與流域生態(tài)補(bǔ)償制度，以及水土資源和生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法，依法界定生態(tài)損害責(zé)任對(duì)象。另外，還要建立生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管體系，強(qiáng)化責(zé)任追究。

（3）在生態(tài)文明建設(shè)管理制度方面。轉(zhuǎn)變國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程管理方式，研究建立由理事會(huì)、合作社組織村民自建水土保持項(xiàng)目的制度體系，大力推進(jìn)民間資本治理水土流失，調(diào)動(dòng)社會(huì)群眾參與水土流失治理的積極性。創(chuàng)新監(jiān)管方式，按照“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”建立監(jiān)督管理制度體系，實(shí)現(xiàn)由事后治理向事前預(yù)防和保護(hù)轉(zhuǎn)變。落實(shí)生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制，制定生態(tài)保護(hù)紅線，建立督查報(bào)告網(wǎng)上公示制度。

（4）在生態(tài)文明建設(shè)考核制度方面。依據(jù)《中華人民共和國(guó)水土保持法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等有關(guān)法律法規(guī)，明確地方政府的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)責(zé)任，建立科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn)。研究制定不同尺度、不同時(shí)段、不同區(qū)域的生態(tài)保護(hù)與治理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。

4.加強(qiáng)科技支撐

依靠科技進(jìn)步，強(qiáng)化基礎(chǔ)研究，為黃土高原生態(tài)保護(hù)提供引領(lǐng)和支撐。通過(guò)對(duì)黃土高原代表性小流域現(xiàn)有觀測(cè)技術(shù)的改進(jìn)、補(bǔ)充和完善，逐步形成結(jié)構(gòu)合理、布設(shè)科學(xué)、目標(biāo)明確、功能強(qiáng)大的水土保持試驗(yàn)觀測(cè)體系和預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)模型體系，為黃土高原水土流失綜合治理、水保工程設(shè)計(jì)與運(yùn)行以及效益評(píng)價(jià)提供技術(shù)保障。

5.加強(qiáng)宣傳教育

把生態(tài)保護(hù)宣傳教育納入國(guó)民素質(zhì)教育體系。豐富宣傳載體，開(kāi)展形式多樣的宣傳教育活動(dòng)。加快推進(jìn)生態(tài)保護(hù)科普讀物編制工作，提高全民生態(tài)保護(hù)法制觀念和生態(tài)保護(hù)意識(shí)。