“系統(tǒng)—生活”視角中的基層自治問題

熊萬勝

導讀：在中國，“治道”和“治術”須臾不能離，“治道”是在理論、政策和經驗相互融合的過程中逐步被建構出來的產物。根據上海地區(qū)基層自治的政策和實踐的實際，梳理有關理論，借助“系統(tǒng)—生活”視角，可以析出三個層次的自治內容，并推進在街鎮(zhèn)社區(qū)管理中強調要更加重視系統(tǒng)與生活之間的聯接過程。要將這個聯接問題作為理解基層自治的重要線索，且納入基層自治實踐的重要內容。

治理一個超大型的城市，難點在基層?；鶎拥闹卫硇枰l(fā)展基層自治，這是上下的共識，問題是要發(fā)展怎樣的基層自治，以及如何發(fā)展基層自治。治理問題看似微觀具體，似乎只是一個“治術”的問題，但是在中國的“行政吸納政治”的大框架里，“治術”須臾離不了“治道”，否則“治術”就會僭越成“治道”，國家治理也就淪為公務員的技藝。當代基層自治到底應該沿著何種“治道”前進？這需要結合具體實際，援引有關理論，梳理相關政策，大膽假設，小心推演。

一、“系統(tǒng)—生活”的視角

本文采用“系統(tǒng)—生活”視角來分析基層自治的內涵和外延，繼而將之運用于理解上海基層自治的實踐，提出需要注意的若干問題。所謂“系統(tǒng)—生活”的視角不是筆者的首創(chuàng)，它來自對李友梅的“制度—生活”視角[1]的一個改造。“制度—生活”的視角強調制度不可能徹底規(guī)制主體，主體的自主性不可消滅，主體總是會與制度周旋，這種周旋就構成了生活。這里的生活與我們日常所說的生活有所不同，日常所說的生活就是個人或家庭的過日子，但在事實上，不僅僅是個人或家庭的過日子，任何一個主體都會過自己的日子，都有自己的生活。本質上，所有的生活都需要與周圍的規(guī)制性力量進行周旋，因此，個人或家庭的過日子只是生活的一個特例。筆者這里略作改動的是用“系統(tǒng)”一詞替代了“制度”，之所以如此，是因為制度這個說法比較抽象，系統(tǒng)比較具體。而且，規(guī)制主體的力量不只是制度，也可以是其他任何具有規(guī)制能力的主體或設置其間的多種多樣的相互關系。

“系統(tǒng)—生活”視角也延續(xù)了“制度—生活”視角對于“國家—社會”視角的批判，它與“國家—社會”視角之間有多個方面的不同：

第一，這里的系統(tǒng)不等于國家。所謂系統(tǒng)在其完整的意義上不能被看成任何具體的結構，因為制約主體的力量是多元多層次的，而且變動不拘，同時，生活在其完整的意義上不能化約成某種具體的場域，因為它是無處不在的相互關系。

隨著社會分化的發(fā)展，我們對于系統(tǒng)的狹義內涵逐漸達成了一種共識，它指的是無法用個體的人之間的互動來解釋的結構性力量。尤其是這樣一些結構性力量：政治系統(tǒng)中的政黨與軍隊，行政系統(tǒng)中的政府機構，經濟系統(tǒng)中的市場體系，技術與基礎設施系統(tǒng)中的信息化、交通、水電煤等系統(tǒng)，人們通常觀念中的國家也只是系統(tǒng)的一個局部，而且是越來越不獨立的一個部分。如果系統(tǒng)可以這樣狹義地理解的話，生活也可以狹義地理解成是依靠人際互動的意義賦予構成的生活世界。系統(tǒng)高度結構化，內部存在多個層次，它無法在邏輯上還原成主體的互動，其中的行動的意義很難理解；生活也可以有結構，但這些結構是非科層性的，其中的行動的意義是可理解的。在這種狹義的理解中，“系統(tǒng)—生活”的關系可以簡化成哈貝馬斯的“系統(tǒng)—生活”世界[2]的關系，但無法進一步簡化到“國家—社會”的關系。

第二，這個視角內涵了一種時間觀念，以社會系統(tǒng)不斷的復雜化和日益脫離大眾的理解能力為理論的前提，進而探討系統(tǒng)與大眾生活之間的對立統(tǒng)一關系。相比而言，“國家—社會”視角突出了一個相對靜態(tài)的結構，這顯然已經不能適應今天的社會現實。

在一個人口較少、生產力不發(fā)達的簡單社會中，無法被人際互動所解釋的結構主要是來自被神秘化的控制力量，它體現為宗教以及和宗教綁定在一起的公共權力。在日趨祛魅的今天，看似所有的結構性力量都應該可以被人的意志所解釋，但是相反，隨著社會系統(tǒng)的分化，整個社會系統(tǒng)以其復雜性和不確定性逐漸地超出了人的理解能力。系統(tǒng)的不可理解性和不可理解的系統(tǒng)一起在這個世俗的社會中繁榮起來：既是世俗的，也是不可理解的；越是世俗的，越是不可理解。這種繁榮不是在生活之外發(fā)展出來的，實際上我們都參與了這種繁榮。從這個意義上，所謂的系統(tǒng)指的就是同一個社會中的難以被大眾理解的方面，而生活無非就是可以理解的方面。只不過有一些結構更加不容易被理解，構成了多數人的認知領域中的一個個黑箱式的交集，所以我們才可以如上界定出所謂狹義的系統(tǒng)結構。隨著社會系統(tǒng)的進一步分化，這些黑箱式的交集將會越來越深廣。

這其中，政治與行政系統(tǒng)的復雜性會率先得到發(fā)展。隨著社會系統(tǒng)在整體上越來越復雜，作為社會系統(tǒng)的神經中樞，必然會越來越發(fā)達。全球國際競爭要求這種系統(tǒng)不斷提高效率，迫使它趨向全國一體化，趨向高度集權。在中國這樣的大國，地方之間的競爭也增加了地方一體化的壓力。政治和行政系統(tǒng)必須歸納群眾的需求，越來越多的時候，它還要引導群眾的需求，執(zhí)政黨和政府甚至要走到公眾的需求的前面去。就好像電信設備制造商在制造商品的同時，也啟發(fā)了消費者的需求。政府對于社會系統(tǒng)的架構作用越來越強，也由于自身的復雜性越來越讓大眾感到無法理解和不可親近。

第三，這個視角強調生活與系統(tǒng)的對立統(tǒng)一關系，并且認為系統(tǒng)占據了主導。社會系統(tǒng)分化的過程，部分地源于主體互動關系的結構化，這種結構化既形成新的結構，也在同時生成結構之間的新的互動關系，因此，系統(tǒng)不可能消滅生活。從系統(tǒng)自身演化的角度來看，這個過程是價值中立的。但這是一個人的系統(tǒng)，從人的價值觀來看，這也是一個非人格化力量的發(fā)展過程，人性的力量越來越黯淡無光。

如果我們在比較狹義的意義上把系統(tǒng)理解成一種結構，把生活理解成一種場域，就需要在系統(tǒng)鉗制生活的可能圖景下，討論雙方的相互存在，尤其是緊張關系?！皣摇鐣币暯莾仍诩俣松鐣c國家融合的可能性，甚至對于國家的消亡持有一種謹慎的樂觀，這在黑格爾主義的框架里尤為明顯，但是“系統(tǒng)—生活”卻對于這種融合抱有一種低調的悲觀。因此，系統(tǒng)與生活的關系中，最值得重視的未來圖景不是融合，而是可理解的聯接。既然理解系統(tǒng)不再可能，那么我們至少要把與系統(tǒng)的聯接變得可以理解。endprint

二、三個層次的基層自治

（一）系統(tǒng)層面的自治

當把“系統(tǒng)—生活”視角在操作上分離成系統(tǒng)層面和生活層面之后，系統(tǒng)層面的思考指的是從系統(tǒng)整體出發(fā)的思考，而生活層面指的是從行動主體出發(fā)的思考。在系統(tǒng)的諸多具體形式中，政治、行政、經濟、技術和基礎設施等都與自治有關，只是政治系統(tǒng)和行政系統(tǒng)與自治的關聯更大一些，可以當做討論的主要線索。

權力在不同層次之間的分割和搭配是任何組織正常運行的基本條件，但到了最基層，治理對象不再是下屬，而是民眾。基層的公共權力主持者無法像命令下屬一樣命令民眾，必須尊重民眾的自主性，這種尊重反過來倒逼上級公共權力組織主持者必須尊重基層組織的自主性。每一個層次都有自己的自主性，但是基層的自主性尤其難以壓制。即使在傳統(tǒng)的專制體制下，治民與治官的差異也是頗受重視的，因此，地方/基層自治中最先發(fā)展起來的一定是基層自治。

隨著中國進入現代社會，整個社會系統(tǒng)暴露在與周邊國家乃至世界列強的競爭關系中，全球化競爭成為中國社會系統(tǒng)演化的重要力量，這迫使最高決策層用一種更加整體性的思維來考慮權力與責任在不同層次間的分配。這種整體性的思維對地方/基層自主性的尊重被理性化或者制度化了，它不再是傳統(tǒng)社會中無可奈何的“天高皇帝遠”或者暗自僥幸的“帝力與我何有哉”。自晚清以來就開始照搬西方的地方自治原則來重新規(guī)劃不同層次之間的關系，但對今天的政體來說，最為切近的是毛澤東在《論十大關系》中對中央和地方關系的闡述：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多?！辈恢皇侵醒牒偷胤街g有兩個積極性，在每一層次的上下級政府之間的關系中，都要講兩個積極性。對于基層自主性的肯定在人民公社體制下得到了最切實的制度化，這是在付出了千萬人的生命代價后才獲得的。

地方/基層的自治可以理解成是地方/基層自主性的高度理性化或者制度化的結果。在當代中國，對于地方/基層的自主性的尊重也有一定程度的制度化，比如體現在財政制度上。建國以來，國家始終能夠尊重地方/基層自行汲取財政資源的能力，各級地方和基層組織通過財權轉換成事權，從而擴大了自主能動性。財政體制從包干制向分稅制的發(fā)展，進一步將中央與地方之間的財政關系制度化了。但這樣的制度化還不能說成是地方自治。對自主性的尊重如果能夠高度地制度化，并且上升到憲政體制的層面，用法律條文固定下來，那么自主就升級成自治，形成地方或基層自治的體制。

從“系統(tǒng)—生活”視角對自治的理解有助于摒棄一種實際存在的偽理性化或偽制度化思維模式。在這種流行的思維模式里，把制度化理解成“加強管理”，理解成是上級制定規(guī)則來“規(guī)范”下級的自行其是。這種思路之所以是錯誤的，不僅僅因為這種單方面的規(guī)制只是“人治”的變體，遠不是“法治”，而且更為根本地說，下級的自主性是不可能被消除的，任何試圖否定這種自主性的努力都將失敗，所以這種制度化只是表面的，暫時的。在法治的意義上談上下級關系的制度化，上下各層次的權力與責任都必須同時得到合理規(guī)定，而且獲得法律效力。在當前中國，地方/基層自治首先要放權，擴大地方/基層的權力。當前基層的責任大于權力的情況很嚴重，對基層干部造成了很大的困擾，影響了國家治理的效果。同時，上下級之間的事權與財權也必須協(xié)調。當前，事權在下過多，財權在上過多，地方/基層就不得不耗費巨大精力來跑項目，由此形成的條條專政也不可能消除地方/基層自主性的營造能力，只是迫使地方/基層使用非正規(guī)的手段來應對上級的標準。

這里強調自治與法治的關聯，繼而強調法治與系統(tǒng)效率之間的關系，但并不否定民主的意義，自治只要不是封建自治，就必須民主地參與。當前的民主集中制的框架符合中國國情，但隨著時代的變化，應該重新理順民主和集中的關系，進一步擴大民主。

（二）生活層面的基層自治

在生活層面上要探討各個行動主體與規(guī)制力量之間的互動關系，這個互動關系可以在邏輯上區(qū)分為兩個簡化的層面：在無所不在的規(guī)制下，有關主體之間的互動關系；狹義的生活與狹義的系統(tǒng)之間的關聯。這里首先討論第一個層面的互動關系。因為是要討論基層自治，這里的生活基本上就等于是大眾的日常生活。那么，這里的主體主要是個人或家庭，以及直接服務于個人或家庭的社會經濟組織。

從大眾的日常生活角度來理解自治，所謂的自治也就是個體用協(xié)作的方式來滿足自己的需要。在日常生活中，總有些需要必須在他人的協(xié)作下實現，這種協(xié)作可以是自發(fā)自愿發(fā)生的，如果這種自發(fā)自愿的協(xié)作存在受其他權力或勢力的干擾的可能，同時，這種協(xié)作訴求在國家法律框架里或者人類文明的一般標準中被視為正當，那么，這種自發(fā)自愿協(xié)作的訴求就可以被視為一種“權利”，也就是自治的權利。因此，從生活層面來審視，自治有一個從個體的“需要”到公共性的“權利”的邏輯演繹過程。

民眾需要的是自我管理和自我服務，這個功能所對應的結構主要有兩種情況，一種是集成性的，一種是專門性的。這種結構可以是一個集成多種功能的公共組織，比如一種社區(qū)共同體。社區(qū)共同體一般都被高度地國家化了，但越是在基層，國家化的程度越低。這種結構也可以是功能比較專門的人際聯合，比如一個企業(yè)家協(xié)會、一個業(yè)主委員會或者一支文體團隊等。所謂集成性和專門性的區(qū)分是相對的，一個組織的功能是可以變化的。隨著人的需求和價值觀趨于多元化和個性化，隨著個體的經濟實力和文化素質不斷提高，在集成性的公共組織之外，自然會發(fā)展出各種自我管理和自我服務的專門性的組織來?？梢韵嘈?，專門性組織將會越來越繁榮，會成為我們研究自治問題的主要對象。

專門性的人際聯合與集成性的公共組織之間有一種辯證關系：既相容也競爭。由于集成性的公共組織已經被高度國家化了，這種競爭就體現成政府和非政府力量之間的競爭，結果導致了政府對非政府組織的防范。競爭性體現在：有些服務是兩種組織都可以提供的，而且專門性的組織存在自發(fā)聯合形成新的準公共權力的可能。存在功能上的重疊并不是兩類組織產生競爭的根源，根源在于每一類組織都希望整合與團結自己的成員，為此一定要分出你我。到底是競爭性多一些，還是互補性多一些，有一個基本的變量來調節(jié)，這就是市場化。隨著市場經濟的發(fā)展，人的需求越來越多樣化，人與人之間穩(wěn)定的聯接會變得困難起來，于是就要發(fā)生人們常說的“從共同體到社會”的轉型。為什么這個轉型就使得兩種組織的相容性增加呢？因為在這樣的轉型過程中，人們越來越不愿意被緊密地捆綁在一起。比如，在從計劃向市場的轉軌中，那種集成了一個人一生幾乎所有基本需求的單位制已經瓦解了。繼而，在從靜態(tài)社會向大流動社會的轉軌中，那種地方性的共同體也迅速瓦解。不管是專門性的組織還是集成性的組織，如果這兩種組織都嚴格地限制自己的功能，就事論事，甚至一事一議地組織人們，那么，這樣的組織也就只能是人的工具，而不再是壓制人的力量。無論它以何種形式出現，都不妨礙人的自由，而只是會增加人的自由。這個時候，組織內部的整合變得不像以前那么重要——當然不能說毫不重要。組織的成員不會很在乎自己參與的某個組織的存亡，有作用就發(fā)揮，沒作用就休眠或者消失。如果組織負責人刻意地想要表達自己的存在感，反而得不到組織成員的支持，如此，組織間的爭斗也難以發(fā)生。endprint

總之，這兩種組織的相容性增加，不是因為某一方戰(zhàn)勝了另一方，而是雙方同時被“去勢”，同時從控制人的組織發(fā)展成更加尊重成員個性的組織。統(tǒng)一的強有力的文化規(guī)范的弱化，這不僅是一個十分現實的宏觀現象，也無所不在地體現在所有的微觀組織中。中國社會的這種變化在人類社會中不是孤立的。經濟的、行政的和技術的系統(tǒng)不斷集權化和系統(tǒng)化，同時，人與人之間充滿了松散的、豐富的聯合關系，當代著名思想家烏爾里?！へ惪怂摹秱€體化》一書所描述的社會大概就是這樣的結構。[3]可以預見的是，傳統(tǒng)的緊密型的組織將逐漸地失去原有的感召力（只有信仰組織可能例外），不論它是集成性的還是專門性的。

在“系統(tǒng)—生活”的視角下，政府部門對于非政府組織的防范可以更加精細一些，可以減少疑忌姿態(tài)，這種疑忌可能只是某些部門為了宣示自己的存在而夸大的結果。同時，主張發(fā)展非政府組織的一方，也無需假定非政府組織的發(fā)展將會融化公共權力中的理性化鐵籠。非政府組織的發(fā)展和政府系統(tǒng)的復雜化是同一個過程的兩個方面，都是社會系統(tǒng)分化的產物，它們會同步發(fā)展，問題是它們之間如何溝通。

（三）創(chuàng)造令民眾滿意的聯接

正如前面所說，既然理解系統(tǒng)已經不再可能，我們至少要把與系統(tǒng)的聯接變得好理解一些，令人滿意一些。隨著社會系統(tǒng)的分化，系統(tǒng)性力量與生活世界之間的溝通就成為越來越嚴重的問題。這不僅僅是大眾的需求，也是系統(tǒng)性力量自我維持的需要。就像一個蘑菇房，隨著蘑菇越長越大，蘑菇十分依賴的空氣和水汽的流動也受到阻礙，必須想辦法疏通氣流。人們很容易將聯接問題誤解成是一個民主體制的問題，認為如果建立了代議制民主體制，實行競爭式選舉，依法治國，那么，聯接問題就自動解決了。這個想法無疑是把問題簡單化了，因為隨著社會系統(tǒng)的復雜化，即使是專職議員也未必就能理解自己所表決事項的詳細內涵。用民主程序來替代聯接問題，往往是因為所討論的問題本身具有可理解性，它在技術上具有簡單性。究竟哪些聯接問題可以用民主程序來解決，哪些又不能夠，如果不能夠又要怎么解決，這些問題都是這個時代不得不面對的難題。

聯接問題既涉及到決策環(huán)節(jié)中的廣泛溝通，也涉及到執(zhí)行過程中的深度溝通；既涉及到體制的問題，也涉及到社會組織的網絡問題，還涉及到復雜的技術問題，等等。這個問題是世界性的，實際上，今天民主理論的熱點議題有很多都屬于聯接機制的問題。比如說善治、參與式民主、協(xié)商民主等，都是在既定框架中，探索怎么改進系統(tǒng)與民眾的互動。從這個視角里來看，今天我們強調群眾路線，就是希望上上下下來搞好這個聯接問題，它不只是中國特色的，也內涵了豐富的一般經驗。改進聯接機制在中國尤為重要。中國的政府部門條線眾多而且層次很多，系統(tǒng)的不可理解性尤其嚴重。作為系統(tǒng)運行過程的決策過程，對于公眾來說，很不透明；作為系統(tǒng)輸出的決策結果，很難理解。執(zhí)行過程更加直接的是一個聯接問題，但執(zhí)行過程中政策相互交織，甚至沖突；執(zhí)行方式富有人治色彩，往往不能嚴格按規(guī)定和程序辦事，甚至執(zhí)行過程很粗暴。問題累積下來，就表現為黨群、干群關系上相互缺乏信任，聯系不緊密。這樣的問題都可以理解成是一個聯接的問題。

今天我們強調群眾路線，是要求凡是需要和群眾商量的地方都要和群眾商量，還不能說溝通一次就結束了，還要不斷地作出調整。群眾路線的政策過程涵蓋了決策和執(zhí)行的所有流程。一般認為，在中央集權體制下，主體與政治或行政系統(tǒng)的聯接，越是到基層，越是體現在執(zhí)行環(huán)節(jié)中。但是，更加合理的群眾路線，不只是機械的執(zhí)行，也要收集群眾的意見，幫助決策層作出方案的調整。只有這樣的執(zhí)行，才可能讓群眾滿意。群眾路線還強調一定要有更加緊密的干群關系，把系統(tǒng)與生活的聯接體現在干群之間的良好的人格化聯系上，這對基層自治尤其具有現實意義。

三、對上?；鶎幼灾蔚膯⑹?/p>

（一）理順各層次和各條線的關系

要討論基層自治問題，必須放在政治或行政系統(tǒng)的整體中來談，要有整體的眼光，把進行頂層設計的可能性放進來。權力和責任在不同層次和不同條線之間必然有切割，在切割中出現自治的可能。在國內，目前普遍存在的問題是，這種切割不夠合理，不夠明晰，那么，自治也就無法坐實。

很多所謂的地方、行業(yè)或基層的自治能力往往是依賴于管理層次或者管理幅度或者管理范圍超出了合理的范圍，屬于一種上級鞭長莫及才偶然形成的自由裁量權。還有的時候是由于權力與責任之間的關系不協(xié)調，在解決問題的時候，把責任加給基層，至于基層是怎么完成的，就任其“自治”了。上海的情況有所不同，行政集權的能力更強大。上海的面積只有6600多平方公里，行政層級比外省少一級，財政實力強大，客觀上具有更加強大的行政集權的能力。各個市級條線都紛紛要在最基層坐實自己的腿，各條線里面的各部門都希望在最基層至少有一本自己的專屬臺賬，導致一個居委會一年甚至要做80多本臺賬，提交近200張報表。這表明了各個部門之間的信息溝通工作做得很不夠，相互之間的整合很不夠，浪費了基層大量的人力物力。對比之下，在中部地區(qū)的居委會，一般不會超過10本臺賬。這個差距又從哪里來的呢？這說明上海的各個條線向基層伸手伸腳太方便。

上海的基層自治不可能是“任其自治”的所謂自治，而應該是高度理性化和制度化的結果。上海不能允許各個條線自由膨脹，隨意伸手伸腳，必須把各個層級、部門之間的協(xié)調工作做得更精細些，將不同層級、部門間的權力與責任、財權與事權都作出更加合理、系統(tǒng)、精細的安排，把各層次、各條線的關系盡力理順，做到拎得起、合得來。這與上海的行政傳統(tǒng)和文化傳統(tǒng)相一致，與上海地區(qū)的干部素質和政策研究能力也能匹配?？赡苡腥藭f，部門之間的關系根子還在中央各部委，這是事實。但是，具體到了街鎮(zhèn)或村居層面，這個協(xié)調工作，地方應該負首要責任。比如我們在上海街頭看到很多穿制服的人，街頭秩序的維護已經形成資金、技術和人力的三個密集型的復合，這不能都說成是國家的上層體制有問題。

（二）投入更多的精力來改善“聯接”endprint

聯接的意義，在理論界和政府部門一度被廣泛地忽略了。在理論界，要么很重視系統(tǒng)的不同層次之間的關系，要么很重視民主體制問題，要么很重視群眾的自發(fā)自愿聯合，卻找不到合適的理論視角來發(fā)掘聯接機制對于自治的意義。政府部門越來越重視這個問題，但仍不夠。政府集中了大量的資源在自己手上，然后采取復雜的標準分配出去。這種社會治理的思路，本質上是一種重建共同體或者準單位制的積習，是試圖把政府變成一種集成性的公共組織，通過不同功能的交叉增強，增加大家對于政府的依賴。但是，如果群眾不能理解這個資源分配的過程，依賴就很難轉為信賴。

政府或部門努力地吸引更多的社會力量來依附自己，這也是群眾工作的一個方面，而且很努力，很辛苦，但這種努力其實還是以政府或者部門為中心的。如果這種做法背后還有部門利益在驅動，那等于是人為地強化了系統(tǒng)，反而造成了群眾的理解困難。而聯接工作需要真正以群眾為中心，放下自己，下放權力，放低身段，這無疑是一場心靈革命。

實現系統(tǒng)與生活在基層的通暢聯接，首先要讓群眾透明地了解政策和基層組織的工作。今天的群眾和以往有一點不同，他們是越來越關心政策了。在改革初期，一度有一種看法，說是改革之后，干部就靠邊站了，這些年來，已經很少有人這樣評價，人們感到干部的權威在增加，因為經過他們執(zhí)行的政策越來越多，尤其是事關民生的政策愈來愈多。政府也很重視向群眾解釋政策，通過各種媒體傳播，但在實際上還是差了“最后一公里”。在奉賢區(qū)調研時，有一個村的班子很努力地做了很多的事情，2009年選舉時大家的支持率卻只有70%多。通過征求老同志的意見，班子發(fā)現盡管做了很多事，群眾卻不了解，而且做得越多，群眾的猜疑還越多。在總結經驗教訓之后，班子努力改進了工作方式，加強了和群眾的溝通，2012年選舉時，原本支持率最低的委員得票也超過了95%。我們可以這樣說，對于基層群眾來說，政策溝通要走完最后一公里，不能單單靠文字，還得靠腿和嘴。

其次，一定要擴大民主參與。能夠由群眾自己決定的，就要讓群眾自己決定。比如農村低保，原來是基層干部決定的自由度比較大，引出了很多的問題?，F在的解決辦法不是擴大民主，而是將標準更加細化，符合的都有，不符合的就沒有。將一個基層民主的問題變成了一個技術問題，看似更規(guī)范了，但是對于群眾來說，兩個看似差不多的人，一個人得到了，一個人沒有得到，到底是為什么？如果沒有人解釋，就會形成誤會或者怨言。這里就存在兩種聯接機制的競爭，到底是在民主決策的同時完成聯接，還是取消民主決策，然后再做溝通工作？哪一種效果更好？這是需要辨析的。

再次，一定要努力讓群眾更多地接觸干部。人格化的接觸具有任何制度安排或者文本溝通所不具有的效果，群眾不熟悉干部，對政府的信任也就難以建立?；鶎拥耐疽呀浵肓撕芏嗟霓k法，這里略微提三點：合理設定基層社區(qū)的規(guī)模；創(chuàng)造機會讓群眾自發(fā)組織；創(chuàng)造機會和群眾一起開會。要善于和群眾開會，敢于和群眾開會，想辦法把共產黨的這個傳統(tǒng)手藝撿起來。

（三）協(xié)調自治組織的行政管理任務和自治事務之間的關系

基層組織的主要精力用在應付上級交辦的事宜，用在和上級部門打交道，這在全國都很普遍。用前面的理論框架來解釋，這是系統(tǒng)鉗制了生活。這種情況引起了廣泛的焦慮。焦慮什么呢？這種焦慮出自我們的制度內在的矛盾，一方面很集權，越到基層對于集權的弊端體會越深；另一方面又很看重密切聯系群眾，尤其是人格化的聯系?？墒瞧駷橹梗覀兛吹降那闆r是魚和熊掌難以兼得，有限的時間要么用來聯系上級，要么用來聯系群眾。連最基層的干部都沒時間聯系群眾，這肯定要被看成是一個嚴重的問題。

在這種張力下，出現了很多的基層治理創(chuàng)新，試圖理順自治組織的行政管理事務和自治事務之間的關系，但是有一些創(chuàng)新的方向值得商榷，因為這些創(chuàng)新可能反而不利于改善聯接。比如“政社分開”模式，開出事務清單，分出哪些是上級交辦的，哪些是本級內部事務，定期訂立上下級的合同，不隨意調配基層的人力物力；比如“居站”分設模式，將居委會的社工站或管理站與居委會分開設置，讓居委會專門負責自治事務，等等。但是在實際的運行中，我們發(fā)現行政管理事務和自治事務之間很難厘清界限，而讓居委會專門負責自治事務，又導致了居委會的邊緣化。

筆者認為，良好運轉的基層自治組織需要有四要素：有效借重國家權威、適度規(guī)模、豐富的人際聯接，以及足夠的財力支持。其中第四個要素在后面展開，這里討論前三個要素。

第一，繼續(xù)保持目前村居組織兼顧兩種事務的習慣，減少村居組織的行政管理事務壓力。從重視系統(tǒng)與生活聯接機制的角度來看，還是應該盡力保持系統(tǒng)與生活的有效聯接，讓兩方面相互借重。如果行政管理事務不能借助自治事務來推行，那么，行政事務的政治內涵就不容易得到體現；反過來，不借助國家權威的能量，居民的自治事務也缺乏號召力。即便是唱歌跳舞的大媽，也會看重政府是否待見。尤其是自治組織一般都沒有執(zhí)法權，必須借助國家權威來排除工作中的一些障礙。現在的問題一方面固然有系統(tǒng)對于生活的鉗制，另一方面是系統(tǒng)脫離生活。后者要更為基本。系統(tǒng)對生活的鉗制，包含了系統(tǒng)按照自己的方式聯接生活的方式，這種聯接是不自覺的，因此沒有得到改善。如果我們能夠自覺地重視聯接問題，那么就有可能將這種不自覺的聯接改造成自覺的聯接，使之更加人性化更加符合群眾習慣。我們不能因為要否定這種聯接的不自覺，把聯接的意義也一起否定掉。

進一步地，應該在街鎮(zhèn)社區(qū)管理中心和村居之間進行權責劃分，減少村居組織的行政管理事務。尤其是，各種報表和臺賬占用村居干部大量時間，這些應該受到控制。關鍵是限制各條線直接進社區(qū)，改變鼓勵條線進社區(qū)的做法，將條線進社區(qū)限制在街鎮(zhèn)層次。

第二，合理設定村居委會的人口和空間規(guī)模。干群之間的聯系完全依靠制度化的會議等機制來建立，肯定會有很高的成本，而且不夠好，只有在較小的規(guī)模里，才能形成更多的隨機的交流。規(guī)模小了，無論是上級的還是本級的事務都會減少，也給基層干部減少了負擔?；鶎咏M織的適度規(guī)模問題是一個大問題。在人民公社時期，為了確定基本核算單位，整個民族付出了巨大代價。今天，我們重視社會治理，那么也應該拿出精力來探討“基本治理單位”的適度規(guī)模問題。endprint

第三，重視發(fā)展群眾之間的自發(fā)自愿聯合。無論是唱歌跳舞的文體組織，還是求索不可知事物的信仰組織，還是各種傳統(tǒng)的或者新興的人格化聯系，都參與到基層自治的過程中。要看到，這些組織本身也在發(fā)生變化，它和國家政權組織之間發(fā)生競爭的能量已經大為弱化了。尤為值得一提的是各種傳統(tǒng)的民間信仰。在幾乎所有的發(fā)達國家，維持信仰組織的運轉是最基層組織的自治事務中很突出的一個內容，中國的傳統(tǒng)社會也不例外。在提倡文化自覺的今天，上海是否可以走在全國的前列，更加正視民間信仰組織的發(fā)展，這是值得探討的。還有一個問題是，在上海地區(qū)存在政府下派村居支部書記，并且讓書記主任一肩挑的做法，這個時候書記主任可能不是本村居民，也不是本村居民選舉產生。對于這種做法是否有利于基層自治，是應該認真反思的。

（四）理順集體收入和自治組織公共收入之間的關系

沒有對經濟資源的自主調配，自治將流于空談。財力的背后與財權相連，財權的背后與事權相連。理順收入，有助于理順農民集體和居民政府（包括村居自治組織）的事權，進一步地，有助于形成新型的黨組織、政府和集體的關系。

在農村地區(qū)，隨著本地戶籍人口遷移出去，出現人戶分離，而外地戶籍人口導入，農民集體和居民政府（包括村居自治組織）之間的利益差異就會凸顯出來。隨著戶籍制度改革，將要取消農業(yè)人口和非農業(yè)人口的戶籍差異，可是農業(yè)人口和非農業(yè)人口在農村的利益是不同的。本來農業(yè)戶籍本身是獲得集體財產權和土地收益權的一種資格，現在要取消這個戶籍類型，那么他們的利益如何確認，就成了一個問題。已經分到戶的土地權益還是比較明確的，容易模糊的是集體經濟組織的收入到底該如何使用。現在，集體經濟組織的收入由基層組織當做公共收入來使用，而且基層組織還是比較依賴這份收入的。

就村這一級來說，上級對于村級自治組織的財政轉移支付力度逐漸增加，一個村可以獲得30萬～100萬的財政專項轉移支付，這種支付已經比較制度化了。比如，金山區(qū)對村的轉移支付資金由以獎代補、經濟薄弱村補貼、專項補助三部分構成，平均每村97萬?？墒?，一個村的支出平均會超過150萬，其中的差距還是需要依賴村集體經濟的收入。需要厘清的是，上海的村級收入都列入村級集體經濟組織的收入名下，包括五個部分：經營收入、發(fā)包與上交收入、投資收益、補助收入和其他收入。這里的問題是，沒有區(qū)分開村級集體經濟組織收入和村級自治組織的公共收入。如果要區(qū)分，那么，村一級的收入可以分為三類：村級集體經濟組織的經營性收入（包括村級集體經濟組織的經營收入、土地發(fā)包和上交收入、招商引資獎勵收入、投資收益等）、上級補助收入（包括財政專項轉移支付、薄弱村支持、公益事業(yè)以獎代補收入、結對子單位支持等）、其他公共性收入。這里面的關鍵問題是：村級其他公共收入的范圍有哪些？這需要在實踐中逐步厘清。

總之，基層自治雖是比較微觀的治理問題，但是它不只是一個治理之“術”的問題，涉及社會轉型的最深層內涵，出自國家治理體系的最基礎層面，必須要有深廣的理論視角來觀照，才能提出真問題，擺正大方向。

參考文獻：

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責任編輯：張 煒endprint