公共權(quán)力運(yùn)行中的公共利益悖論及其消解

金世斌

導(dǎo)讀：公共利益是公共權(quán)力運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值追求。然而，公共利益的抽象性與具體性、正當(dāng)性與恰當(dāng)性、整體性與個(gè)體性、公共性與私利性以及“權(quán)利優(yōu)先于善”還是“善優(yōu)先于權(quán)利”之間，存在著悖論現(xiàn)象。消解公共利益悖論，需要遵照合法性、正當(dāng)性、價(jià)值位階和比例原則，建立健全利益表達(dá)、政府回應(yīng)、沖突整合、行政公益訴訟、法律約束等長效機(jī)制。

公共利益是公共權(quán)力運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值追求。所謂公共權(quán)力是指在公共管理的過程中，由政府官員及其相關(guān)部門掌握并行使的，用以處理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共利益的權(quán)力。[1]社會(huì)契約論認(rèn)為，公共權(quán)力來源于公民與公民或公民與政府之間的契約，是全體公民讓渡部分權(quán)利出來后形成的一種總體力量。公民之間、公民與政府之間之所以需要這樣的契約，主要是為了全體社會(huì)成員的公共利益。然而，公共權(quán)力成為凌駕于社會(huì)之上的一種獨(dú)立力量之后，就始終存在著脫離和背離公共利益的內(nèi)在沖動(dòng)。馬克思恩格斯鮮明地指出，公共權(quán)力源自于維護(hù)社會(huì)公共利益的需要，原本是用于管理社會(huì)秩序和服務(wù)于全體社會(huì)公眾的一種社會(huì)自治權(quán)，但隨著私有制和階級(jí)的出現(xiàn)，公共權(quán)力主客體脫離，所有者和使用者分離，公共權(quán)力便以一種新的形式——政治國家的形式被繼承下來了，異化為私有權(quán)力。[2]在現(xiàn)實(shí)生活中我們不難發(fā)現(xiàn)，公共權(quán)力在運(yùn)作過程中經(jīng)常偏離公共性軌道，走向了公民權(quán)利的反面，造成對(duì)公共利益的破壞。之所以發(fā)生公共利益異化，除公共權(quán)力的內(nèi)在沖動(dòng)外，與公共利益自身的內(nèi)在缺陷也是分不開的。

一、公共利益內(nèi)涵及其悖論

何為公共利益，如何界定公共利益，理論界與實(shí)務(wù)界一直存在爭論。功利主義代表人物邊沁（Bentham）認(rèn)為，公共利益就是“最大多數(shù)人的最大利益和幸福”。[3]哈蒙（Harmon）從過程角度，視公共利益為“在民主的政治體系中，由個(gè)人與團(tuán)體間的政治活動(dòng)造成不斷變動(dòng)的結(jié)果”。[4]龐德（Pound）基于對(duì)數(shù)百種法律文件的分析，把公共利益分為一般安全、保證社會(huì)制度安全、一般道德、保護(hù)社會(huì)資源、一般進(jìn)步、個(gè)人生活等6個(gè)方面的社會(huì)利益及若干種形式。[5]克魯斯克（Earl R. Kruschke）、杰克遜（Byron M. Jackson）認(rèn)為，公共利益是社會(huì)或國家占絕對(duì)地位的集體利益，而不是某個(gè)狹隘或?qū)ｉT行業(yè)的利益。[6]公共利益盡管難以界定，但人們還是認(rèn)為，公共利益應(yīng)該是公共行政和公共政策的重要標(biāo)準(zhǔn)。[7]

（一）悖論一：公共利益的抽象性與現(xiàn)實(shí)利益的具體性之間的沖突

作為一種價(jià)值理念，公共利益是一個(gè)高度抽象的概念，被視為是一種既定的、不證自明的客觀存在。這種抽象性既來自于作為利益主體的“公共”這個(gè)詞語所指范圍的不確定性，也同公共利益的“公共性”方面的界限模糊密切相關(guān)。前者導(dǎo)致公共利益享用對(duì)象的不確定性，即公共利益的享用者通常是不確定的公眾或群體；后者導(dǎo)致公共利益內(nèi)容的不確定性。[8]然而在實(shí)踐層面，公共利益則是具體性、相對(duì)的，是公眾能夠看得見、摸得著、有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的直接利益，如征地拆遷、社會(huì)保障、環(huán)境治理、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，而不能是虛無縹緲、可望而不可即的“畫餅充饑”。但是，由于人們利益需求的變動(dòng)性、復(fù)雜性，不同群體利益取向的多樣性，以及利益立場的差異性，很難保證人們?cè)诠怖娴木唧w內(nèi)容方面達(dá)成一致。[9]在多數(shù)情況下，具體的東西往往不具有普遍性，而普遍性的東西又往往缺少精確性。公共利益就是這樣一個(gè)富有魔力而又令人缺憾的概念。公共利益的抽象性、不確定性與現(xiàn)實(shí)利益的剛性、具體性，構(gòu)成了現(xiàn)代公共權(quán)力運(yùn)行活動(dòng)中一個(gè)繞不開的困境。

（二）悖論二：公共利益的正當(dāng)性與操作程序的恰當(dāng)性之間的沖突

從理論上講，公共利益是以全體公民和社會(huì)整體生存與發(fā)展為依歸的一種價(jià)值取向，任何公共利益在道德上都是正當(dāng)?shù)?，沒有不正當(dāng)?shù)墓怖?，這也是判斷公共利益的一條基本標(biāo)準(zhǔn)。然而，在公共權(quán)力運(yùn)行過程中，公共利益的達(dá)成與實(shí)現(xiàn)，還必須借助于具有可操作性的合理程序機(jī)制，以保證最終結(jié)果的公平與正義?！耙蝗霜?dú)裁”或“多數(shù)決定”都可以看作是為達(dá)到這一目的而設(shè)計(jì)的操作方式。然而問題在于，是否存在這樣的一種機(jī)制，既能斷定社會(huì)公共利益，又不違反社會(huì)普遍接受的道德準(zhǔn)則呢？阿羅（Arrow）的“不可能性定理”否定了這種可能。阿羅認(rèn)為，如果我們排除了人際效用的可比性，而且在一個(gè)相當(dāng)廣泛的范圍內(nèi)對(duì)任何個(gè)人偏好排序集合都有定義，那么把個(gè)人偏好總合為社會(huì)偏好的最理想的方法，要么是強(qiáng)加的，要么是獨(dú)裁的，不可能存在一種社會(huì)選擇機(jī)制，使個(gè)人偏好通過多數(shù)票規(guī)則轉(zhuǎn)換成為社會(huì)偏好。這也就是說，“社會(huì)排序”與“普遍接受”的道德準(zhǔn)則是不能完全相容的。[10]正義原則也好，多數(shù)選擇也好，都不是盡善盡美的解決辦法，而是存在缺陷的現(xiàn)實(shí)的合理選擇。在公共權(quán)力運(yùn)行過程中，公共利益的正當(dāng)性與操作程序的恰當(dāng)性之間存在著不可逾越的障礙。

（三）悖論三：公共利益的整體性與公民利益的個(gè)體性之間的沖突

公共利益是公民個(gè)體利益的集合。然而，公共利益是一個(gè)整體的集合概念，在實(shí)體上可以共享但不能分割；公民利益是一個(gè)個(gè)體性概念，反映的是一種單一歸屬的排他關(guān)系，這種利益只能為特定人所有。公共利益與個(gè)人利益二者既有聯(lián)系又有矛盾。一方面，公共利益和個(gè)人利益具有同一性和一致性。公共利益從個(gè)人利益中分離而來，沒有個(gè)體的私人利益，也就談不上整體的公共利益。只有公共利益得到有力維護(hù)和保障，個(gè)人利益才具有實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和可能。另一方面，公共利益與個(gè)人利益又具有對(duì)立性。每個(gè)社會(huì)成員總是期望能從公共利益中多分得一份利益，而反對(duì)從自己的個(gè)人利益中分離出公共利益。亞里士多德很早就一針見血地指出，“凡是屬于多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物”。[11]奧爾森的“搭便車”心理、哈丁的“公共地悲劇”現(xiàn)象，描述的都是公共利益與個(gè)人利益之間的沖突?！俺且粋€(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益。”[12]這就是集體行動(dòng)的邏輯。endprint

（四）悖論四：公共利益的公共性與政府利益的私利性之間的沖突

政府產(chǎn)生理論告訴我們，政府是基于公民委托而行使公共權(quán)力，承擔(dān)保護(hù)個(gè)人權(quán)利、增進(jìn)公共利益的職責(zé)。公共性既是公共利益的本質(zhì)屬性，也是政府合法性正當(dāng)性的基礎(chǔ)，政府存在的本質(zhì)在于追求和實(shí)現(xiàn)公共利益。然而，政府不是一種抽象存在，而是由一個(gè)個(gè)“理性”的工作人員組成的具體的龐大的官僚機(jī)構(gòu)，也具有追逐其自身利益的天性?，F(xiàn)實(shí)中普遍存在的“自費(fèi)行政”、“部門創(chuàng)收”、“部門爭權(quán)”、“與民爭利”等現(xiàn)象，都是以“公共利益”為幌子謀取政府自身利益的表現(xiàn)。[13]究其原因，在于維護(hù)公共利益的公共權(quán)力具有兩重性：一方面，它是保護(hù)個(gè)人權(quán)利的最有效工具，具有巨大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，并以國家強(qiáng)制力保障為后盾；另一方面，它又是個(gè)人權(quán)利最大最危險(xiǎn)的侵害者，公共權(quán)力不僅具有擴(kuò)張的本能，而且其擴(kuò)張總是依靠侵蝕個(gè)人權(quán)利來實(shí)現(xiàn)的。這也就是人們通常所說的“諾思悖論”，即“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是經(jīng)濟(jì)衰退的根源”。[14]因此，政府既有代表公共利益的“道德人”或者“政治人”屬性，又有維護(hù)自身利益的“經(jīng)濟(jì)人”屬性。公共權(quán)力一旦使用不當(dāng)或失去制約，就會(huì)成為侵害個(gè)人利益、公共利益的“危險(xiǎn)源”，更毋說保障個(gè)人利益、促進(jìn)公共利益了。這種政府角色的兩重性，決定了公共利益實(shí)現(xiàn)的難度和限度。

（五）悖論五：“權(quán)利優(yōu)先于善”與“善優(yōu)先于權(quán)利”之間的沖突

以羅爾斯為代表的自由主義主張“權(quán)利優(yōu)先于善”，不能為了公共利益而犧牲個(gè)人權(quán)利?！霸谝粋€(gè)正義的社會(huì)里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權(quán)利決不受制于政治的交易或社會(huì)利益的權(quán)衡”，[15]這主要是針對(duì)功利主義以善來規(guī)定正當(dāng)?shù)哪康恼摱f的。羅爾斯認(rèn)為，“最大多數(shù)人的最大幸福”的功利原則，其缺陷在于它不尊重個(gè)人權(quán)利，忽視人們之間的差異，它允許為了一部分人的利益而犧牲個(gè)人的善，容易造成借公共利益之名侵犯個(gè)人的正當(dāng)權(quán)利。如果脫離了個(gè)人和團(tuán)體利益，就沒有什么抽象的公共利益；為了普遍的善而犧牲正義，就是侵犯了不可侵犯者。因此，權(quán)利優(yōu)先性是一種道德上的必須。[16]與自由主義相異，以桑德爾為代表的社群主義則強(qiáng)調(diào)“善優(yōu)先于權(quán)利”，認(rèn)為權(quán)利以及權(quán)利界定的正義原則都必須建立在普遍的善之上，這種普遍的善在現(xiàn)實(shí)生活中的物化形式就是公共利益。真正的善就是個(gè)人之善與社群之善的有機(jī)結(jié)合，即個(gè)人在實(shí)現(xiàn)其自己私人利益的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了社群的公共利益?！罢嬲纳剖且环N公共的善，只有達(dá)到了公共的善，個(gè)人利益之中就會(huì)包涵公共利益，反之，公共利益也會(huì)蘊(yùn)涵個(gè)人利益?！盵17]晚近復(fù)興的共和主義則試圖在自由主義與社群主義之間尋找“第三條道路”。共和主義認(rèn)為，善既不是自由主義原子式的個(gè)人善，也不是社群主義的至善，而是兼顧兩者之間的均衡；共和國完全且只能服務(wù)于人們共同的、公認(rèn)的利益。[18]“它禁止國家考慮那些被認(rèn)為是不關(guān)乎公民之利益的善；禁止國家考慮那些不關(guān)乎公認(rèn)之利益的善；禁止國家考慮那些不關(guān)乎共同之利益的善。因此，它宣布那種支持某些所謂的善卻沒有考慮公民利益的至善論國家是非法的；它宣布那種沒有考慮人們對(duì)其利益之感受的家長制國家是非法的；而且，最明顯不過的是，它也宣布那種只考慮某些個(gè)人或群體的公認(rèn)利益而不是所有公民的公認(rèn)利益的國家是非法的?！盵19]

二、公共利益悖論的消解原則

公共利益悖論造成了公共權(quán)力的異化，成為威脅社會(huì)公共利益和公民個(gè)人利益的可能的“惡”。這就需要我們從實(shí)體和程序兩個(gè)方面設(shè)定一定的規(guī)則，盡可能消解公共權(quán)力運(yùn)行中的公共利益悖論，從而規(guī)范和保證公共權(quán)力始終沿著正確的軌道高效運(yùn)行。

（一）合法性原則

公共利益的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)主要依靠國家公權(quán)力即公共權(quán)力，如果賦予行政機(jī)關(guān)公共利益立法權(quán)，就有濫用權(quán)力侵犯公民私權(quán)之虞。因此，合法性原則成為認(rèn)定公共利益的首要原則。19世紀(jì)末德國學(xué)者奧托·邁耶（Otto Mayer）首創(chuàng)“法律保留與法律授權(quán)立法謹(jǐn)慎原則”，基本含義是某些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由法律作出界定，即使在必要情況下的授權(quán)立法也應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制，旨在限制國家公權(quán)對(duì)公民私權(quán)的干預(yù)，尤其是限制行政機(jī)關(guān)對(duì)公民自由的限制和財(cái)產(chǎn)的剝奪。[20]合法性原則要求行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定公共利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，按照法定標(biāo)準(zhǔn)和法定程序執(zhí)行。由法律對(duì)公共利益作出界定，排除了法律之外的其它規(guī)范性文件恣意以公共利益為名侵犯公民權(quán)利的可能性，同時(shí)也是立法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制約和監(jiān)督的有效途徑。公共利益的法律保留原則是公共利益行政執(zhí)法和司法裁決的前提，在整個(gè)公共利益法律系統(tǒng)中居于核心和基礎(chǔ)的地位，體現(xiàn)了對(duì)公權(quán)力行使的謹(jǐn)慎以及對(duì)公民私權(quán)的保護(hù)。[21]

（二）正當(dāng)性原則

如果說合法原則是判斷公共利益的合法性標(biāo)準(zhǔn)的話，那么，正當(dāng)性原則則是公共利益的合理性標(biāo)準(zhǔn)。它要求行政部門在運(yùn)用公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中，不僅要遵守法律的規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)在必要、適度的范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)。必要性是正當(dāng)性原則的具體體現(xiàn)，即個(gè)人利益的克減或限制應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)公共利益的必須手段，公共利益只能在沒有其他備選替代方案或手段時(shí)才能犧牲個(gè)人利益。如果有其他可以替代的符合最小侵害原則的方案或者手段，則不能侵害個(gè)人利益。[22]正當(dāng)性原則根源于社會(huì)正義原則，包括實(shí)質(zhì)正義和程序正義兩個(gè)方面的內(nèi)容。實(shí)質(zhì)正義要求公共利益能夠最公平、最大化地為全體社會(huì)成員所享用。但是，這并不意味著對(duì)任何人都絕對(duì)一致，毫無差別。有時(shí)對(duì)特殊群體實(shí)行特別照顧，比如對(duì)兒童、老人、殘疾人等弱勢(shì)群體的傾斜保護(hù)和差別對(duì)待，也是實(shí)質(zhì)正義的體現(xiàn)和要求。程序正義要求，公共利益的界定以及認(rèn)定應(yīng)當(dāng)以公開、公平和公正的法治程序?yàn)榛A(chǔ)，以確保公共利益符合大多數(shù)人的要求。如羅爾斯所言：“在程序正義中，不存在對(duì)正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，存在的只是一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)遵守，其結(jié)果也會(huì)是正確的和公正的，無論它們可能是什么樣的結(jié)果?！盵23]

（三）價(jià)值位階原則endprint

價(jià)值位階原則是指，在公共利益與個(gè)人利益、社會(huì)利益等其他利益發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)進(jìn)行價(jià)值分析，并遵循基本的價(jià)值順序。根據(jù)需求溢出理論，對(duì)不同需求可根據(jù)不同情況分別遵循如下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行價(jià)值排序：（1）按照利益背后的需求屬性排序。如果發(fā)生沖突的利益背后是屬于不同屬性的個(gè)人需求，這些不同屬性的個(gè)人需求在正義性上又存在著明顯的差異，此時(shí)我們可以認(rèn)定，人道需求的正義性強(qiáng)于適度需求，適度需求的正義性強(qiáng)于奢侈需求。（2）按照利益背后的需求溢出程度排序。對(duì)于相同屬性的需求而言，需求溢出越嚴(yán)重的需求，其正義性越強(qiáng)，價(jià)值排序越靠前；而需求溢出越輕微的需求，其正義性越弱，價(jià)值排序越靠后。（3）按照利益背后的需求人的社會(huì)價(jià)值排序。較為常用的標(biāo)準(zhǔn)有：社會(huì)貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)個(gè)人對(duì)社會(huì)作出的貢獻(xiàn)大小來確定其社會(huì)價(jià)值；倫理標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)社會(huì)倫理道德的基本準(zhǔn)則（如感恩、慈悲等）來確定其社會(huì)價(jià)值；未來價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)個(gè)人的未來價(jià)值確定其社會(huì)價(jià)值；可替代性標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)個(gè)人所掌握的社會(huì)所需技能的可替代性來確定其社會(huì)價(jià)值。（4）按照利益背后的需求人數(shù)排序。當(dāng)相同屬性的利益發(fā)生沖突或不同屬性的個(gè)人需求在正義性上難分高下時(shí)，如果擬保護(hù)的利益背后的需求人數(shù)占絕對(duì)性的多數(shù)，則該利益具有壓倒性的正義優(yōu)勢(shì)。[24]

（四）比例原則

比例性原則，又稱為禁止過渡原則或最小損害原則，是指當(dāng)公共利益的實(shí)現(xiàn)需要個(gè)人利益等其他利益作出限制或犧牲時(shí)，應(yīng)當(dāng)把這種限制或犧牲控制在最小范圍。比例原則起源于德國，并憑借聯(lián)邦憲法法院的判決而得以概念化與體系化，具體有三層涵義：一是政府采取的手段確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)政府希望實(shí)現(xiàn)的目的（妥當(dāng)性原則）；二是在各種可選擇的手段中，政府采取的手段對(duì)個(gè)人或組織權(quán)益的侵害是最少的（盡可能最小侵害原則或相稱性原則）；三是受侵害個(gè)人或組織的利益損害不應(yīng)超過政府所要實(shí)現(xiàn)的公共利益（狹義的比例原則或均衡原則）。[25]比例原則作為利益衡量原則、正當(dāng)性原則的具體運(yùn)用，是從目的和手段的角度確定利益衡量的方法，也是解決公共利益與其他利益沖突的基本原則。它要求在實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)，首先要考量是否必須犧牲或損害個(gè)人利益，即限制的必要性；其次，如果必須犧牲個(gè)人利益，則應(yīng)對(duì)所要實(shí)現(xiàn)的公共利益與可能損害的個(gè)人利益之間的大小進(jìn)行綜合比較分析；最后，對(duì)公共利益實(shí)現(xiàn)的手段進(jìn)行評(píng)估，在能夠?qū)崿F(xiàn)目的的諸方式中，選擇對(duì)個(gè)人利益侵害最輕的一種。“殺雞焉用宰牛刀”可以看作是對(duì)這一原則的最好詮釋。

三、重構(gòu)公共利益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

公共利益悖論實(shí)質(zhì)上是公共權(quán)力的公共性與私人性之間的博弈和沖突。有效化解公共利益悖論，除嚴(yán)格遵循上述公共利益認(rèn)定原則外，還需要建立健全公共權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，通過制度建設(shè)保障公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從公共權(quán)力運(yùn)行過程來看，至少應(yīng)包括以下幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

（一）利益表達(dá)機(jī)制

公共利益源于對(duì)共同價(jià)值準(zhǔn)則的對(duì)話協(xié)商。公共權(quán)力的高效有序運(yùn)行，前提是政府十分了解公眾意愿及其真實(shí)需求。這就需要建立健全公共利益表達(dá)機(jī)制，搭建利益表達(dá)平臺(tái)，通過各方充分表達(dá)自己的利益訴求和認(rèn)真考慮他人的利益訴求，在平等協(xié)商和彼此妥協(xié)的基礎(chǔ)上達(dá)成對(duì)公共利益、公共政策的共識(shí)。在當(dāng)今信息社會(huì)，運(yùn)用公民直接參與的協(xié)商民主程序來界定公共利益顯得尤為重要。首先，公共政策制定過程要在機(jī)會(huì)均等條件下對(duì)所有人開放，所有的利益相關(guān)者都能自由自愿參與進(jìn)來，而不受任何歧視和阻礙。其次，在公共討論過程中，參與者都能自由充分地表達(dá)自己的觀點(diǎn)和理由，并能尊重和理性對(duì)待他人的不同意見，從而將個(gè)人經(jīng)驗(yàn)與公共問題聯(lián)系起來，放棄情緒化非理性的訴求，最終形成每個(gè)參與者都能夠接受的結(jié)果。最后，堅(jiān)持用公共理性來指導(dǎo)討論和協(xié)商過程，有效整合國家理性、政黨理性、利益集團(tuán)理性和個(gè)人理性，從而使公共決策結(jié)果既不受外界壓力的影響，也不需少數(shù)派委曲求全，而最終建立在經(jīng)過公共理性反思而達(dá)成的自愿妥協(xié)的基礎(chǔ)之上。[26]

（二）政府回應(yīng)機(jī)制

所謂政府回應(yīng)，是指在公共管理過程中，政府對(duì)公眾的需求和所提出的問題作出及時(shí)的、負(fù)責(zé)任的反應(yīng)和回復(fù)。它在一定意義上是政府責(zé)任性的一種體現(xiàn)。完善的政府回應(yīng)機(jī)制意味著政府必須以民眾市場為導(dǎo)向，積極主動(dòng)回應(yīng)民意訴求，形成民眾意愿與政府決策的良性互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人利益和社會(huì)公共利益的高度統(tǒng)一。政府回應(yīng)機(jī)制具體包括：（1）建立健全政府承諾制度。承諾制是政府回應(yīng)民眾的自我要求和主動(dòng)表達(dá)，可以有效檢驗(yàn)政府是否對(duì)公眾的各種期望和要求給予了肯定答復(fù)，是否兌現(xiàn)了自我承諾。（2）建立健全政務(wù)信息公開制度。政務(wù)信息公開是政府回應(yīng)的前提。沒有信息公開，就談不上互動(dòng)回應(yīng)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和廣泛使用，擴(kuò)大政務(wù)信息公開的深度和廣度、讓公民直接參與公共管理活動(dòng)已成為方便和必須的事情，促使政府更多地尊重和聽取民意，推動(dòng)政府決策透明化科學(xué)化。（3）建立健全重大決策聽證制度。聽證制度是一種典型的公眾事前監(jiān)督和政府事前回應(yīng)制度。它為公眾利益表達(dá)提供了直接的渠道，彌補(bǔ)了行政首長負(fù)責(zé)制在回應(yīng)民意上的不足；也為公眾與行政機(jī)關(guān)的協(xié)商博弈提供了平等的參與式民主機(jī)會(huì)，保證了程序正義的實(shí)現(xiàn)。（4）建立健全市長熱線制度。作為一種“有效制度稀缺下的制度補(bǔ)救”，市長熱線是一種事后監(jiān)督回應(yīng)模式。對(duì)政府而言，一方面，可以及時(shí)了解公眾意見，彌補(bǔ)因職能部門工作不力而產(chǎn)生的不良后果；另一方面，它不需要龐大的機(jī)構(gòu)和人員，是一種較低成本的制度補(bǔ)救。對(duì)公眾來說，能夠直接與政府（市長）對(duì)話，既體現(xiàn)了一種傳統(tǒng)的政府依賴（而不是法治）觀念，也反映了政府回應(yīng)的主動(dòng)姿態(tài)，容易贏得公眾對(duì)政府的好感和信任。[27]

（三）沖突整合機(jī)制

公共利益不是個(gè)人利益的簡單疊加，而是社會(huì)各方實(shí)質(zhì)利益的有機(jī)整合。通過這種有機(jī)整合，過濾掉個(gè)人利益中的任意性、偶然性和特殊性的成分，同時(shí)又綜合并放大其中的合理性、必然性和普遍性的成分，使得對(duì)于社會(huì)各方普遍合理的利益得以體現(xiàn)和延續(xù)，為集體行為提供決策方案和為個(gè)人行為提供道德標(biāo)準(zhǔn)。[28]沖突整合主要包括文化價(jià)值、制度差異、利益調(diào)適三個(gè)層面：（1）整合文化價(jià)值。一是在中國傳統(tǒng)文化價(jià)值體系進(jìn)行重新評(píng)估和重新闡釋的基礎(chǔ)上，建立起反映新時(shí)期時(shí)代精神的價(jià)值體系，塑造中華民族的現(xiàn)代國民精神。二是重構(gòu)集體主義價(jià)值導(dǎo)向，正確處理個(gè)人與集體的關(guān)系，引導(dǎo)民族道德水平在超越封建傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上得到現(xiàn)代集體主義的提升。三是加強(qiáng)公民道德教育，引導(dǎo)公民總結(jié)公共生活經(jīng)驗(yàn)，確立公共理念，形成公共良知，并將公共理念轉(zhuǎn)化為公共情感、公共意志和公共信念以及以公共利益為依歸的公共生活態(tài)度和行為取向。[29]（2）整合制度差異。一方面，建立健全公平的制度體系與框架，為各種利益群體相互博弈提供同等條件，消除制度上的差異與歧視，保證制度參與的公平性；另一方面，加大全社會(huì)實(shí)施國民待遇的力度，力求使每個(gè)公民都享受同等的權(quán)利，承擔(dān)同等的義務(wù)，保證權(quán)利享有的公平性。（3）整合利益沖突。簡單地說，就是以全社會(huì)的根本和長遠(yuǎn)利益為標(biāo)準(zhǔn)來協(xié)調(diào)解決不同利益群體的沖突與矛盾，從而實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。整合的過程，就是防止一個(gè)社會(huì)群體的利益建立在其他群體的利益之上，更不能建立在全社會(huì)的根本利益之上。當(dāng)某些利益群體的利益過高，影響甚至侵害其他利益群體的利益時(shí)，就要適當(dāng)限制其過分膨脹的利益，合理張揚(yáng)和扶持受到擠壓而萎縮的群體利益。尤其要通過改革收入分配制度和社會(huì)保障體系，縮小貧富分化程度，保護(hù)弱勢(shì)群體利益。[30]endprint

（四）行政公益訴訟機(jī)制

行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律容許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。行政公益訴訟是公共利益悖論的救濟(jì)機(jī)制。和傳統(tǒng)的行政訴訟相比，行政公益訴訟具有以下特點(diǎn)：首先，即使和行政行為無直接利害關(guān)系，只要行政行為不法或者不當(dāng)侵害了或者可能侵犯公共利益，任何主體都可以充當(dāng)原告予以起訴。其次，傳統(tǒng)的行政訴訟將抽象行政行為排除在訴訟范圍之外，而行政公益訴訟制度中抽象行政行為具有了可訴性。第三，傳統(tǒng)行政訴訟解決的是雙方當(dāng)事人的紛爭，行政公益訴訟的目的在于維護(hù)國家和社會(huì)的公共利益。[31]目前，世界上大多數(shù)國家鼓勵(lì)并支持個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟，如英國的檢舉人訴訟、法國和德國的團(tuán)體訴訟、美國的民眾訴訟等。我國憲法、刑法等諸多法律對(duì)行政公共利益持承認(rèn)并加以保護(hù)的立場，但僅限于原則性的規(guī)定，缺乏具體的可操作的訴訟法支持，對(duì)此，有必要建立和完善行政公益訴訟制度，使公民個(gè)體和社團(tuán)組織獲得提起行政公益訴訟的資格和保障。[32]

（五）法律制約機(jī)制

制止政府自利行為對(duì)公共利益的侵害，最有效的辦法是通過法律約束，把政府權(quán)力嚴(yán)格限制在“法不授權(quán)不得行，法有授權(quán)必須為”的范圍之內(nèi)。具體可從以下兩個(gè)方面著手：（1）加強(qiáng)憲政制約。憲法規(guī)定國家的政治體制構(gòu)架，規(guī)制政府的權(quán)力。要不斷完善憲法制度，嚴(yán)格限制行政立法權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力制約與監(jiān)督，防止政府不當(dāng)謀利行為合法化?？梢哉f，憲政約束是對(duì)政府利益膨脹最重要的約束，憲政制度是確保政府能夠忠實(shí)代表公共利益的根本。（2）加強(qiáng)行政程序制約。由于立法對(duì)公共利益的界定只能是一般性的參照，這就給了行政部門較大的自由裁量權(quán)。在一定意義上，也為政府權(quán)力惡性膨脹提供了合法借口和正當(dāng)理由。行政程序法在控制政府自利性方面，具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義。行政程序能夠保證政府在制定公共政策時(shí)將公共利益置于優(yōu)先地位，杜絕行政過程中的暗箱操作。為避免和防止公共權(quán)力的濫用，需要依法通過各種行政程序來保證政府行為的民主性、公開性，聽證程序、公開程序就是政府管理活動(dòng)不可缺少的基本程序。[33]

參考文獻(xiàn)：

[1]百度百科[EB/OL].2014-07-18.http：//baike.baidu.com/client/view/319125.htm.

[2]王川.馬克思恩格斯公共權(quán)力探析[D].上海：華東師范大學(xué)，2011：27-28.

[3]邊沁.政府片論[M].沈叔平，譯.北京：商務(wù)印書館，1995.92.

[4]全鐘燮.公共行政：設(shè)計(jì)與問題解決[M].黃曙曜，譯.臺(tái)北：五南圖書出版社，1994.432.

[5]羅斯科·龐德.通過法律的社會(huì)控制——法律的任務(wù)[M].北京：商務(wù)印書館，1984.66-69.

[6]E.R.克魯斯克，B.M.杰克遜.公共政策詞典[M].唐理斌，等，譯.上海：上海遠(yuǎn)東出版社，1992.30.

[7]張成福，李丹婷.公共利益與公共治理[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（2）.

[8]韓志明.公共利益與公共行政責(zé)任[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（1）.

[9]寧有才.公共利益界定的困境及協(xié)商民主理論的啟示[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2013（8）.

[10]麻寶斌.公共利益與政府職能[M].長春：吉林人民出版社，2003.

[11]亞里士多德.政治學(xué)[M].吳壽彭，譯.北京：商務(wù)印書館，1965.48.

[12]曼瑟爾·奧爾森.集體行動(dòng)的邏輯[M].陳郁，等，譯.上海：上海三聯(lián)書店，1995.2.

[13]高志宏.公共利益的獨(dú)立性及當(dāng)代表達(dá)[J].學(xué)術(shù)界，2013（11）.

[14]道格拉斯·C·諾思.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M].陳郁，羅華平，譯.上海：三聯(lián)書店，1994.20.

[15]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，等，譯.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1988.4.

[16]敖素.權(quán)利是否優(yōu)先于善：桑德爾與羅爾斯之爭的焦點(diǎn)及其意義[J].中華文化論壇，2011（3）.

[17]潘小娟，張辰龍.當(dāng)代西語言政治學(xué)新詞典[M].長春：吉林人民出版社，2001.124.

[18]張方華.公共利益觀念：一個(gè)思想史的考察[J].社會(huì)科學(xué)，2012（5）.

[19]菲利普·佩迪特.共和主義：一種關(guān)于自由與政府的理論[M].劉訓(xùn)練，譯.南京：江蘇人民出版社，2006.378-379.

[20]奧托·邁耶.德國行政法[M].劉飛，譯.北京：商務(wù)印書館，2002.

[21]高志宏.論公共利益的認(rèn)定原則[J].江南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2012（4）.

[22]高志宏.論公共利益的認(rèn)定原則[J].江南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2012（4）.

[23]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，等，譯.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1988.82.

[24]劉太剛.公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及立法思路——以公共利益的概念功能為視角[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（1）.

[25]李蕊.論公共利益的界定[J].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（2）.

[26]王建軍，王建容.公共利益的內(nèi)涵及其界定機(jī)制研究[J].中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)，2012（2）.

[27]黃巖，吳克昌.論公眾參與和政府回應(yīng)機(jī)制的重構(gòu)[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2005（1）.

[28]王建軍，王建容.公共利益的內(nèi)涵及其界定機(jī)制研究[J].中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)，2012（2）.

[29]龍興海.大力培育公民的公共精神[N].光明日?qǐng)?bào)，2007-08-28.

[30]林安紅.服務(wù)型政府構(gòu)建中的公共利益實(shí)現(xiàn)路徑[J].理論前沿，2007（14）.

[31]余鑫梅.正當(dāng)程序原則與公共利益實(shí)現(xiàn)[A].社會(huì)主義核心價(jià)值體系與教育·德育論叢（第二輯）[C].知網(wǎng)空間會(huì)議論文庫，2012：534-538.

[32]陳長城.論公共政策的公共利益偏離與回歸[J].經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，2012（7）.

[33]唐山清，廖繼超.公共管理視角下公共利益與政府利益關(guān)系辨析[J].四川省干部函授學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（1）.

責(zé)任編輯：張 煒endprint