交通運(yùn)輸部正式頒布《通知》打車軟件獲合法性地位

■莫岱青

一、事件背景

2014年7月17日，國家交通運(yùn)輸部辦公廳正式頒布《關(guān)于促進(jìn)手機(jī)軟件召車等出租汽車電召服務(wù)有序發(fā)展的通知》（以下簡稱通知），承認(rèn)打車軟件的合法性地位。這是在5月27日發(fā)布的征求意見稿在經(jīng)各界意見修改后的正式通知。

在《通知》正式頒布之前，從2013年開始，多地交通運(yùn)輸管理部門開始對(duì)打車軟件進(jìn)行規(guī)范。目前已經(jīng)形成3 種監(jiān)管模式：一是北京模式，將打車軟件納入統(tǒng)一電召平臺(tái)，訂單全部備案，但只監(jiān)管不調(diào)度；二是上海模式，在早晚高峰時(shí)段禁止使用打車軟件；三是蘇州模式，明令禁止出租車司機(jī)使用打車軟件。

《通知》提出了8 條指導(dǎo)性意見：

一是促進(jìn)各類出租汽車電召服務(wù)協(xié)調(diào)有序發(fā)展。積極鼓勵(lì)支持人工電話召車、手機(jī)軟件召車、網(wǎng)絡(luò)約車等各類出租汽車電召服務(wù)方式協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是加快實(shí)現(xiàn)出租汽車服務(wù)管理信息共享。加快推動(dòng)城市出租汽車服務(wù)管理信息系統(tǒng)與手機(jī)軟件召車服務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息共享和互聯(lián)互通，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)出租汽車電召服務(wù)的完整記錄、及時(shí)跟蹤和全過程監(jiān)管。

三是嚴(yán)格駕駛員終端軟件發(fā)放和使用管理。加強(qiáng)駕駛員終端軟件發(fā)放和使用過程中的比對(duì)驗(yàn)證，防止社會(huì)車輛利用手機(jī)召車軟件從事非法營運(yùn)。

四是逐步實(shí)現(xiàn)出租汽車電召服務(wù)統(tǒng)一接入管理。逐步實(shí)現(xiàn)各類電召需求信息通過統(tǒng)一的城市出租汽車服務(wù)管理信息平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)、全過程記錄和播報(bào)；手機(jī)軟件召車需求信息可在平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)后推送至駕駛員手機(jī)終端播報(bào)。

五是保障出租汽車電召服務(wù)安全規(guī)范。出租汽車經(jīng)營者不得違規(guī)在車內(nèi)懸掛或者放置影響行車安全的設(shè)施設(shè)備；出租汽車駕駛員使用手機(jī)查詢或者應(yīng)答召車業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)在不影響行車安全的狀態(tài)下進(jìn)行。

六是嚴(yán)格執(zhí)行出租汽車價(jià)格管理規(guī)定。出租汽車電召服務(wù)收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)氐某鲎馄囘\(yùn)價(jià)管理相關(guān)規(guī)定，不得違反規(guī)定加價(jià)和議價(jià)。

七是加強(qiáng)手機(jī)軟件召車服務(wù)市場監(jiān)管。在機(jī)場、火車站等設(shè)立統(tǒng)一出租汽車調(diào)度服務(wù)站或?qū)嵭信抨?duì)候客的場所，不得通過手機(jī)召車軟件等方式在排隊(duì)候客區(qū)攬客。

八是全面推進(jìn)出租汽車信息化建設(shè)。按照統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)出租汽車服務(wù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)或升級(jí)改造。

二、相關(guān)數(shù)據(jù)

據(jù)中國電子商務(wù)研究中心(100EC.CN)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2014年第一季度，滴滴和快的占據(jù)了打車軟件市場超過98%的市場份額，其中滴滴打車以60.2%的高比例凸顯市場領(lǐng)導(dǎo)者地位，快的打車獲得38.5%的市場份額。

據(jù)中國電子商務(wù)研究中心(100EC.CN)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，截止2014年3月31日快的打車覆蓋城市已達(dá)261個(gè)，日訂單量超過623 萬。第一季度快的打車日訂單數(shù)超過623 萬單，較上一季度增長20.7 倍；城市覆蓋數(shù)增至261個(gè)，較上一季度增長6.5倍。

據(jù)中國電子商務(wù)研究中心(100EC.CN) 監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，從2014年1月10日至3月末，滴滴打車77天補(bǔ)貼投入達(dá)14 億。

另根據(jù)2013年《公共服務(wù)藍(lán)皮書》，35%以上的乘客打車等候時(shí)間超過20 分鐘。清華大學(xué)《打車軟件經(jīng)濟(jì)與社會(huì)影響調(diào)研報(bào)告》顯示，一線城市的乘客使用打車軟件的下單成功率為83.7%。三個(gè)數(shù)據(jù)可以看出，打車軟件的應(yīng)運(yùn)而生既是意料之外，也是情理之中。

三、分析師觀點(diǎn)

為了更全面剖析《通知》頒布后對(duì)打車軟件市場帶來的影響，中國電子商務(wù)研究中心分析師攜手中國電子商務(wù)研究中心特約研究員、全國知名電商律師發(fā)表本點(diǎn)評(píng)，供廣大消費(fèi)者與電商人士參考。

對(duì)此，中國電子商務(wù)研究中心特約研究員、北京志霖律師事務(wù)所趙占領(lǐng)律師認(rèn)為：

——通知有助于消除地方政策性壁壘，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和方式的統(tǒng)一

打車軟件監(jiān)管帶有很強(qiáng)的地域性，但是打車軟件具有跨地域性，均是在全國多地運(yùn)營，需要適應(yīng)各地不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。此次交通部出臺(tái)新規(guī)承認(rèn)了打車軟件的合法性，并明確了監(jiān)管原則，有助于消除地方性政策壁壘、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管方式的統(tǒng)一。另外，公開征求意見體現(xiàn)了開門立規(guī)的精神，有助于增強(qiáng)監(jiān)管政策的科學(xué)性、合理性和可操作性，值得肯定。

對(duì)此，中國電子商務(wù)研究中心特約研究員、北京百瑞律師事務(wù)所張本良律師認(rèn)為：

第一，《通知》是確定手機(jī)召車軟件市場合法性的政策基礎(chǔ)。明確了手機(jī)召車軟件的市場合法性，對(duì)于一段時(shí)間以來出租車行業(yè)備受爭議的手機(jī)召車軟件的市場地位給予了積極的肯定、支持和鼓勵(lì)，雖然不具有行政規(guī)章的法律效力，但代表了國家行業(yè)主管部門的管理政策與意見，對(duì)于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)產(chǎn)品及其衍生的新的商業(yè)模式在出租車行業(yè)的融合創(chuàng)新與應(yīng)用具有重要意義，是確定手機(jī)召車軟件市場合法性的政策基礎(chǔ)。手機(jī)召車軟件是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代出租車行業(yè)運(yùn)營服務(wù)模式的創(chuàng)新，對(duì)于發(fā)展智能交通意義重大，希望進(jìn)一步提高立法層級(jí)，完善立法程序和內(nèi)容，為出租車行業(yè)的信息技術(shù)革命提供更加有力的法律支持和保障。

第二，對(duì)于違規(guī)的管理措施不夠明確，仍需完善和細(xì)化?！锻ㄖ方缍耸謾C(jī)召車軟件“誰可以用、誰不可以用”以及“什么時(shí)候可以用、什么時(shí)候不可以用”，規(guī)定只有具備合法營運(yùn)資格的出租車和駕駛員才可以安裝、使用手機(jī)召車軟件，非法營運(yùn)車輛不得安裝、使用；行車過程中不得接打和使用手機(jī)；逐步實(shí)現(xiàn)即時(shí)召車信息只向空載出租車推送和播報(bào)；在機(jī)場、火車站等設(shè)立統(tǒng)一出租汽車調(diào)度服務(wù)站的區(qū)域不得使用手機(jī)召車軟件在排隊(duì)候車區(qū)攬客；違規(guī)加價(jià)、議價(jià)者將停止其使用等等，但卻沒有明確采取哪些具體的管理措施和技術(shù)手段保障落實(shí)，也沒有明確違反規(guī)定者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果，實(shí)踐中難以操作和落實(shí)，有待進(jìn)一步細(xì)化和完善。

第三，沒有明確界定良性競爭，存在重要的結(jié)構(gòu)性缺陷?！锻ㄖ芬髮⑹謾C(jī)召車軟件納入統(tǒng)一管理，一方面倡導(dǎo)使用政府主管部門研發(fā)的城市出租汽車服務(wù)管理信息系統(tǒng)通用版本軟件，另一方面提出政府主管的平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)不得影響手機(jī)召車軟件的正當(dāng)功能及良性競爭，但沒有明確界定“正當(dāng)功能”及“良性競爭”的內(nèi)涵與外延，以及如何防止政府管理部門的權(quán)力越位、如何保障“良性競爭”的實(shí)現(xiàn)，實(shí)踐中很難落實(shí)，是一個(gè)重要的結(jié)構(gòu)性缺陷；政府部門不應(yīng)當(dāng)既是市場規(guī)則的制定者、監(jiān)督者，同時(shí)又是市場經(jīng)營行為的參與者，這既不符合基本的法律常識(shí)，也不符合轉(zhuǎn)變政府職能的要求。

對(duì)此，中國電子商務(wù)研究中心特約研究員、遼寧亞太律師事務(wù)所董毅智律師認(rèn)為：

第一，打車軟件被“洗白”，政策制定具有科學(xué)性。從一定角度來說，《通知》對(duì)打車軟件合法地位予以了認(rèn)可。這也符合法律制定的科學(xué)性原則。法律法規(guī)既不是一種純粹主觀的現(xiàn)象，也不是一種純粹客觀的事物，而是一種主觀同客觀、理性和經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的產(chǎn)物。

打車軟件的出現(xiàn)與乘客一車難求，司機(jī)空駛率居高不下的打車奇怪現(xiàn)狀以及移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展是分不開的。打車軟件相比傳統(tǒng)的打車方式，好處多多，已經(jīng)是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，如果一味禁止，否認(rèn)合法，猶如拍皮球，越拍彈的越高，越禁止越能地下繁衍。顯然，交通部選擇寬容的北京模式背后，也是基于這樣的考慮。在打車軟件不可完全禁止的客觀情況下，順勢而為，認(rèn)可其合法地位，允許洗白登場。

第二，理性呵護(hù)行業(yè)競爭，體現(xiàn)行政權(quán)力公益性。打車軟件的發(fā)展基礎(chǔ)便是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。當(dāng)前移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)處于發(fā)展關(guān)鍵期，越來越多的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)被移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)“越位”。打車軟件就是范例。隨著互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新被接納的程度越來越多、越來越快，政府部門的監(jiān)管與維護(hù)步伐也逐漸跟上。市場的無形之手引導(dǎo)政府有形之手的延伸。

《通知》中的信息共享、統(tǒng)一接入的規(guī)定，均是對(duì)競爭平臺(tái)的建設(shè)，對(duì)行業(yè)競爭秩序的理性呵護(hù)，而非粗暴介入行業(yè)內(nèi)部后指手畫腳。這正是行政權(quán)力公益性的體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)的是公利，而非某黨某派、某團(tuán)體、某企業(yè)的私利。

第三，部分限制，彰顯律法嚴(yán)肅性?！锻ㄖ穼?duì)待打車軟件的態(tài)度當(dāng)然也不是放羊式的全部開放，完全自由。在地區(qū)、范圍、價(jià)格等方面也做出了限制。打車軟件作為一個(gè)朝陽企業(yè)，其面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)也是前所未有的?！锻ㄖ穭t是在予以寬容的前提下，下達(dá)法律紅線，對(duì)素正行業(yè)不正之風(fēng)，規(guī)范市場有序競爭，起到作用是不言而喻的。交通部出臺(tái)《通知》的初心是好的，從全國層面上規(guī)范，實(shí)現(xiàn)軟件企業(yè)、出租車司機(jī)、乘客三方主體共同利益的最大化，引導(dǎo)行業(yè)競爭走向有序、成熟。但是這個(gè)政策是“叫好不叫座”，還是“叫座不叫好”還要看如何執(zhí)行，才能以觀后效。