我國餐廚垃圾管理體系解析及管理對策探討

劉 曉，劉晶昊，高海京

（城市建設(shè)研究院，北京 100120）

1 餐廚垃圾界定及管理現(xiàn)狀

餐廚垃圾一般是指從事餐飲經(jīng)營活動的企業(yè)和機關(guān)、部隊、學校、企事業(yè)等單位的食堂、餐廳等餐飲服務(wù)單位在食品加工、飲食服務(wù)、單位供餐等活動中產(chǎn)生的食物殘渣、殘液和廢棄油脂等。據(jù)統(tǒng)計，目前我國有酒店、餐館近350萬家，2009年北京有酒店、餐廳近62 027家，日產(chǎn)生餐廚垃圾1 700 t；上海市餐廚垃圾產(chǎn)生量約為1 900 t/d，全國城市餐廚垃圾的年產(chǎn)生量大于6 000萬t；且隨著我國餐飲業(yè)的不斷發(fā)展，餐廚垃圾產(chǎn)生量也隨之不斷上升［1－2］。

與家庭產(chǎn)生的廚余垃圾相比，餐廚垃圾具有產(chǎn)生源相對集中，產(chǎn)生量大，易于收集，便于統(tǒng)一處理的特性；同時，餐廚垃圾中油脂含量高，可以達到5%～10%，具有一定的資源回收價值，不法分子將餐廚垃圾非法收集用于提煉地溝油，成為我國食品安全的重大隱患。

在20世紀末，瘋牛病、口蹄疫等世界范圍內(nèi)的畜禽傳染疾病的流行，使人們意識到餐廚垃圾直接用于養(yǎng)殖家畜會帶來巨大的衛(wèi)生安全隱患，在我國餐廚垃圾管理開始得到重視并在上海、青島、北京等城市開始推進。2009年后，餐廚垃圾非法收運處理帶來的食品安全問題在全國范圍內(nèi)受到廣泛關(guān)注，2010年7月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見（國辦發(fā) [2010]36號）》要求在全國范圍內(nèi)加強餐廚垃圾的管理。2011年3月23日，國務(wù)院常務(wù)會議提出“到2015年，全國50%的設(shè)區(qū)城市初步實現(xiàn)餐廚垃圾分類收運處理”。

2006—2012 年全國各大中城市出臺了多項餐廚垃圾管理辦法，對餐廚垃圾收集及處理過程進行規(guī)范化控制。北京、上海、杭州等各大城市均明文規(guī)定餐廚垃圾的收集、運輸和處理必須符合衛(wèi)生、環(huán)保的要求；餐廚垃圾產(chǎn)生單位應(yīng)當設(shè)置專用的餐廚垃圾收集容器，將餐廚垃圾與非餐廚垃圾分開收集；產(chǎn)生廢棄食用油脂的，還應(yīng)安裝油水分離裝置或設(shè)置隔油池等設(shè)施，進一步加強餐廚垃圾的綜合治理。目前我國針對餐廚垃圾的管理工作仍主要集中在地方性的政策法規(guī)，缺乏對餐廚垃圾行業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)規(guī)劃及操作性強的控制措施，在實際管理過程中仍存在一些問題。

1）非法交易問題仍然突出，執(zhí)法能力亟待加強。目前我國大部分地區(qū)的餐廚垃圾及餐廚廢棄油脂收集處理仍未實現(xiàn)完全規(guī)范化，仍然存在直接傾倒以及非法收運的情況。雖然部分城市率先建立了規(guī)范的餐廚垃圾收運隊伍，然而保證規(guī)范收運的前提是切斷非法收運及非法交易，需要強有力的政府執(zhí)法能力。

2）處理能力存在缺口。由于餐廚垃圾處理行業(yè)為新興行業(yè)，在系統(tǒng)管理及運營方面仍處于起步摸索階段，因此部分新建設(shè)施出現(xiàn)運轉(zhuǎn)困難及推進緩慢的問題，缺乏經(jīng)濟鼓勵政策，不能完全滿足餐廚垃圾資源化處理的需求。

3）缺乏行業(yè)標準及政府技術(shù)導向。目前，國內(nèi)的餐廚垃圾資源化技術(shù)還不是十分成熟，缺乏運行良好的成套化示范工程。因此，加強技術(shù)研究，建立完善的餐廚垃圾處理技術(shù)體系是目前餐廚垃圾管理需要解決的主要問題。通過加強餐廚垃圾資源化技術(shù)，可以提高餐廚垃圾的資源化程度，提高餐廚垃圾終端處置產(chǎn)品的附加值，進而降低餐廚垃圾處置成本。

4）監(jiān)管系統(tǒng)需要進一步完善。餐廚垃圾管理對象基數(shù)大，同時在收、運、處過程中涉及的管理環(huán)節(jié)眾多，因此監(jiān)管是餐廚垃圾管理的重點。目前餐廚垃圾產(chǎn)生單位源頭管理薄弱，缺乏源頭制約手段，聯(lián)合監(jiān)管機制尚未形成，監(jiān)管能力亟待加強。

2 餐廚垃圾管理相關(guān)政策及標準

2004年12 月29日修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》是固體廢物污染防治的上位法，對城市生活垃圾進行了界定，對垃圾處理規(guī)定了相關(guān)原則。根據(jù)《固廢法》餐廚垃圾是一種特殊的生活垃圾。國家環(huán)境保護總局在2006年10月給天津市環(huán)境保護局“關(guān)于餐飲行業(yè)產(chǎn)生的廢棄食用油脂是否屬于生活垃圾的復函”（環(huán)函 [2006]395號）中也明確了這一點。

《城市生活垃圾管理辦法》是中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2007年4月10日通過的針對城市生活垃圾的專項管理辦法，其中指出賓館、飯店、餐館以及機關(guān)、院校等單位應(yīng)當按照規(guī)定單獨收集、存放本單位產(chǎn)生的餐廚垃圾，并交符合本辦法要求的城市生活垃圾收集、運輸企業(yè)運至規(guī)定的城市生活垃圾處理場所。此管理辦法明確了排污者即責任主體，餐廚垃圾必須單獨收存，從事餐廚垃圾收運的企業(yè)必須符合要求，處理場所必須符合規(guī)定。

另外，《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》、《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等，均有餐廚垃圾管理相關(guān)條款。2010年7月國務(wù)院辦公廳出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見（國辦發(fā) [2010]36號）》；2011年4月19日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》，均提出要加強餐廚垃圾管理，對餐廚垃圾收集和處理過程進行規(guī)范化控制。

3 餐廚垃圾管理組織結(jié)構(gòu)解析

1980 年我國現(xiàn)行的城市生活垃圾管理體制逐漸形成?！豆虖U法》規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門對全國固體廢物污染環(huán)境的防治工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，“國務(wù)院建設(shè)行政主管部門和縣級以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門負責城市生活垃圾清掃、收集、貯存、運輸和處置的監(jiān)督管理工作”。

總體上，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主要負責餐廚垃圾的管理，但由于餐廚垃圾管理工作涉及資源回收、污染控制、排放管理等多環(huán)節(jié)因素，因此餐廚垃圾管理同時也涉及到中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會、環(huán)境保護部、商務(wù)部等部委以及工商、稅務(wù)、城管、公安、衛(wèi)生、質(zhì)檢等多個職能部門。

從具體的政府部門職能上來看，呈現(xiàn)出“發(fā)改委管投資，住建部門管建設(shè)，商務(wù)部門管回收，環(huán)保部門管治理”的趨勢；在具體職能劃分上，餐廚垃圾由國家發(fā)改委、商務(wù)部、住建部等多部門制定政策和共同管理，所有與餐廚垃圾相關(guān)的項目規(guī)劃、設(shè)計及建設(shè)需要通過建設(shè)部的批準，餐廚垃圾處理處置設(shè)施的環(huán)保達標排放、污染物控制由環(huán)保部門控制。餐廚垃圾處理處置過程中涉及的打擊非法運營，規(guī)范市場交易的問題需由公安、城管等部門進行監(jiān)督和處理；餐飲單位對餐廚垃圾的規(guī)范排放，衛(wèi)生監(jiān)督等衛(wèi)生部門負有管理和監(jiān)督責任；餐廚垃圾處理產(chǎn)品質(zhì)量標準監(jiān)督管理及產(chǎn)品質(zhì)量標準制定和發(fā)布需由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負責。

從國家、省、市進行縱向分析，可知各級別政府的管理職責不同，見表1。

表1 各級政府餐廚垃圾管理職責

4 餐廚垃圾管理對策探討

4.1 明確政策導向

政府政策的最大作用是導向，政策的頒布及推行可以有效的推動行業(yè)的發(fā)展，國家政策的提出最直接的效果就是營造社會輿論氣氛。從餐廚垃圾管理角度分析，“減量化”是第一要務(wù)，遵循可持續(xù)發(fā)展及循環(huán)經(jīng)濟的理念，餐廚垃圾源頭減量是其管理過程的首要環(huán)節(jié)，近期國家厲行勤儉節(jié)約、反對鋪張浪費的重要批示在全國各地引起強烈反響，從餐廚垃圾減量化的角度起到了實在的效果。其次，餐廚垃圾處理及管理是新興行業(yè)，仍處于發(fā)展的起步期，政府需要引導、支持企業(yè)開發(fā)參與相關(guān)項目，并在土地、稅收等方面給予優(yōu)惠政策，切實促進行業(yè)的發(fā)展。

4.2 加大執(zhí)法力度

餐廚垃圾管理具有管理對象多、管理環(huán)節(jié)多及管理系統(tǒng)復雜的特點，涉及到住建、商務(wù)、環(huán)保、質(zhì)檢、工商、食品安全和衛(wèi)生等多個部門；另外，由于餐廚垃圾具有一定的資源化利用價值，因此源頭管理及流向控制是餐廚垃圾管理的難點。鑒于管理過程的復雜性，餐廚垃圾的規(guī)范管理必須依靠強有力的執(zhí)法手段及各管理部門的協(xié)同合作，建立有效的部門聯(lián)動機制，組成強有力的綜合管理部門，明確各部門的職責及任務(wù)，統(tǒng)一指揮，協(xié)同合作，才能實現(xiàn)餐廚垃圾的有效管理［3-4］。

4.3 加強經(jīng)費投入

雖然按照普通城市生活垃圾“誰污染，誰付費”的原則，餐廚垃圾收集運輸及處理處置的費用應(yīng)由餐廚垃圾產(chǎn)生單位來支付，但在管理前期，需要通過政府引導建立規(guī)范的管理體系及管理流程。建設(shè)部2002年印發(fā)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，其中規(guī)定若為滿足社會公眾利益需要，企業(yè)的服務(wù)定價低于成本時，政府財政部門應(yīng)給予相應(yīng)的補貼。餐廚垃圾管理是保障公眾食品安全的重要環(huán)節(jié)，滿足社會公眾利益的需要，因此在管理前期，政府應(yīng)當承擔餐廚垃圾規(guī)范收運及處理的成本，加大經(jīng)費投入，確保餐廚垃圾處理行業(yè)的發(fā)展，經(jīng)過后期的規(guī)范管理，引導市場成熟穩(wěn)定后，可以逐步減少政府的補貼，由餐廚垃圾產(chǎn)生者繳納的費用來平衡整個餐廚垃圾管理的費用。

4.4 完善制度建設(shè)

目前我國餐廚垃圾管理的相關(guān)法律法規(guī)及標準條文主要是在城市生活垃圾法律法規(guī)體系中有所體現(xiàn)，缺乏具有針對性及獨立性的餐廚垃圾管理體系，管理責任很難落實，技術(shù)導向也有所欠缺。目前，我國部分城市在餐廚垃圾處理方面進行了多種嘗試，涌現(xiàn)了蘇州模式、西寧模式等具有代表性的餐廚垃圾管理模式，在總結(jié)提煉各地先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快出臺全國性的規(guī)章制度或管理辦法，讓餐廚垃圾管理做到有據(jù)可依，將對餐廚垃圾管理起到積極的推動作用。

4.5 強化監(jiān)管能力

餐廚垃圾中易降解有機物含量高，油脂含量高，具有一定的資源利用價值，因此成為部分不法分子的商機，出現(xiàn)了餐廚垃圾直接作為禽畜飼料和非法提煉地溝油的現(xiàn)象。為了保證餐廚垃圾處理過程中原料及產(chǎn)品的流向，強化政府能力，建立利用信息化手段的餐廚垃圾全過程監(jiān)管及精細化監(jiān)管，實現(xiàn)餐廚垃圾處理過程追溯，層層管理，逐層監(jiān)控，可以從根本上解決餐廚垃圾非法收運處的問題。

［1］劉曉英，李秀金，董仁杰，等.北京市餐廚垃圾產(chǎn)生狀況及厭氧發(fā)酵產(chǎn)氣潛力分析［J］.可再生能源， 2009，27（4）：61-65.

［2］張晴，劉李峰，李俊，等.我國城市餐廚廢棄物現(xiàn)狀調(diào)查與分析［J］.中國資源綜合利用，2011，29（10）：40-43.

［3］李旭，善忠博，陳宏波，等.餐廚垃圾國家政策及地方法規(guī)研究和思考［J］.環(huán)境科學與技術(shù)，2011，34（12H）：405-409.

［4］任連海，聶永豐.餐廚垃圾管理的現(xiàn)狀、問題及對策［J］.中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2010（12）：45-49.