淺析鄰避效應(yīng)對我國城市生活垃圾處理的影響

張 俊

（上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計院，上海 200232）

1 我國生活垃圾處理現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計［1］，2012年，我國城市生活垃圾清運量已經(jīng)達到1.71億t，無害化處理量1.45億t，無害化處理率84.83%，約2 600萬t的生活垃圾沒有進行無害化處理。全國657個設(shè)市城市中，仍有138個城市沒有生活垃圾無害化處理設(shè)施，占設(shè)市城市總數(shù)的21%。部分已建成設(shè)施的城市，面臨著填埋場超負荷運行、使用壽命急劇縮短、新建項目無法落地等問題。例如中部地區(qū)的河南省目前運行的生活垃圾無害化處理設(shè)施幾乎全部為衛(wèi)生填埋場。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活垃圾開始進入縣、市填埋場進行集中處理，河南省近半數(shù)的衛(wèi)生填埋場處于超負荷運行狀態(tài)，使用壽命大大縮短，即將面臨垃圾無處可去的尷尬境地。

2 鄰避的內(nèi)容

鄰避，英文描述為Not-In-My-Backyard，簡稱NIMBY，即不要在我的后院，源于居民擔(dān)心某些設(shè)施對自身居住環(huán)境帶來影響，而反對選址建設(shè)在自己居住地附近的現(xiàn)象。居民反對的這些設(shè)施包括公廁、垃圾收集站、垃圾轉(zhuǎn)運站、垃圾焚燒廠、垃圾填埋場、污水廠、動物屠宰場、化工廠、發(fā)電廠、監(jiān)獄、火葬場、公墓、通訊中轉(zhuǎn)站等。雖然這些設(shè)施一般都會為附近地區(qū)帶來長遠利益，但短期內(nèi)會對附近居民造成一定的負面影響。居民都需要這樣的設(shè)施存在，以滿足自己相關(guān)方面的需求，卻無一例外地反對這些設(shè)施選址建設(shè)在自己居住地區(qū)。

21世紀以來，各地頻頻發(fā)生鄰避事件，見表1。這些事件的發(fā)生，嚴重影響著我國經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，也影響著人民群眾居住環(huán)境的有效改善。

表1 鄰避事件匯總

3 鄰避事件頻發(fā)的原因分析

3.1 設(shè)施運行不規(guī)范導(dǎo)致居民頻頻抗議

各地普遍存在“重建設(shè)、輕管理”現(xiàn)象，設(shè)施建設(shè)過程不規(guī)范，選擇技術(shù)不合理，導(dǎo)致設(shè)施建成運行后二次污染問題頻發(fā)。例如填埋場填埋作業(yè)不規(guī)范，大風(fēng)一起，垃圾滿天飛，居民退避三舍仍難躲避；部分地方采用的堆肥處理技術(shù)不過關(guān)，導(dǎo)致設(shè)施周邊臭氣沖天，居民難以忍受；滲瀝液不能得到妥善處理，部分地方存在滲瀝液偷排現(xiàn)象，嚴重污染設(shè)施周邊地表水和地下水，導(dǎo)致居民抗議不斷，甚至阻止垃圾進入填埋場；部分小型垃圾焚燒設(shè)備簡陋，煙氣凈化手段簡單，煙氣排放不達標，濃煙滾滾，氮氧化物、硫化物等污染物不能達標排放，居民頻頻采取激烈措施進行抵制。

3.2 政府決策方式引發(fā)居民抵觸

目前各地采用的政府決策方式依然是“政府決定-宣布”類型，即政府從項目的前期規(guī)劃、選址到可行性研究、選址、建設(shè)，不能充分考慮設(shè)施建設(shè)周邊居民的意見，甚至有些設(shè)施在選址時根本沒有征求居民意見，只是在建成運行后通知居民了事。這種決策方式觸及了居民切身利益，導(dǎo)致居民的激烈反對和抗爭，甚至由此引發(fā)嚴重的群體性事件，危害社會安定。公眾與政府的對立矛盾不斷升級，導(dǎo)致公眾對政府不信任感的進一步加劇。

3.3 公眾垃圾處理知識不足引發(fā)盲從

如今人們對生存環(huán)境的關(guān)注度越來越高。每年兩會期間，都有多達上百位代表和委員對城市生活垃圾處理提出建議和要求。關(guān)注生活垃圾處理的人雖多，但是大多數(shù)人了解生活垃圾處理知識大多是從網(wǎng)絡(luò)、報紙、電視新聞上得來，而非專業(yè)機構(gòu)傳授。由于網(wǎng)絡(luò)、報紙、電視作為新聞消息的傳播手段，局限于新聞消息的時效性，并不能深入地分析所得信息的真假，從而造成文字片面性，錯誤地引導(dǎo)人們做出判斷。例如個別媒體在炒作生活垃圾處理設(shè)施的時候，往往與設(shè)施周邊居民患有肺癌、胃癌、腸癌病癥聯(lián)系起來。然而事實卻是這些患者在垃圾處理設(shè)施建設(shè)之前就已經(jīng)患病，并非是垃圾設(shè)施的建設(shè)誘發(fā)病癥。

3.4 補償機制不健全

①補償形式不科學(xué)。鄰避設(shè)施的補償可分為現(xiàn)金補償和非現(xiàn)金補償2大類，非現(xiàn)金補償包括實物補償、應(yīng)急基金、財產(chǎn)保險、效益保障和經(jīng)濟激勵［2］。我國常用的補償為現(xiàn)金補償，非現(xiàn)金補償較為少見，居民也樂于接受現(xiàn)金補償。但現(xiàn)金補償是一次性的，并沒有考慮設(shè)施建設(shè)運行對周邊環(huán)境造成的長期影響，往往設(shè)施建成運行后，居民內(nèi)心中的鄰避心理并未減弱，仍會擇機反對和抗議。②補償范圍較小。當(dāng)前常用的補償機制僅僅對征地的居民給予一定的現(xiàn)金補償，對于設(shè)施周圍環(huán)境影響范圍內(nèi)人群的補償機制尚未完全建立。③補償標準不健全。根據(jù)王奎明等研究發(fā)現(xiàn)，補償機制對于避免鄰避事件的發(fā)生具有顯著性影響［3］。補償?shù)脑蕉啵用竦姆磳β曇粼叫?，反之越大。?jīng)濟發(fā)達地區(qū)尚可給予周邊居民一定的補償，以削弱居民反對聲音。但經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)受限于地方財力限制，不可能拿出大筆資金滿足周邊居民的補償需求，由此引發(fā)鄰避事件多發(fā)。

4 避免鄰避事件的建議

4.1 提高設(shè)施建設(shè)運行水平

地方政府在選擇生活垃圾處理技術(shù)時，應(yīng)按照國家政策要求，因地制宜選擇技術(shù)成熟可靠、先進適用的技術(shù)。同時，應(yīng)選擇誠信可靠、運行規(guī)范、技術(shù)力量較強的企業(yè)進行運營，防止二次污染發(fā)生，以安全穩(wěn)定的運行方式，贏得公眾對生活垃圾處理企業(yè)的信心和對生活垃圾處理事業(yè)的支持。

4.2 加強監(jiān)管

一是各地要明確當(dāng)前生活垃圾處理工作的主體依然是政府，只有政府做好監(jiān)管工作，監(jiān)督生活垃圾處理企業(yè)規(guī)范、安全運行，防止污染物不達標排放，才能有效地防止鄰避事件的發(fā)生；二是各地要積極引入信譽度較高、技術(shù)可靠的監(jiān)測機構(gòu)進入生活垃圾處理設(shè)施，定期公布檢測結(jié)果；三是生活垃圾處理企業(yè)要摒棄怕人看的思想，要勇于讓周邊居民進入生活垃圾處理各個環(huán)節(jié)，接受他們的監(jiān)督和檢查，讓周邊居民放心。

4.3 健全公眾參與機制

政府要不斷完善決策機制，建立居民參與機制，積極吸納居民進入項目科研、選址、建設(shè)環(huán)節(jié)，與居民共同開展生活垃圾處理設(shè)施決策，從源頭避免鄰避事件的發(fā)生。

4.4 加大科普力度

政府和生活垃圾處理企業(yè)要加大生活垃圾處理知識的科普力度，將生活垃圾處理知識送進社區(qū)、送入家庭，讓人們能夠真正地了解生活垃圾處理技術(shù)，了解生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)運行基本情況、污染物控制標準、監(jiān)測結(jié)果等內(nèi)容，消除居民對生活垃圾處理的片面認知。

4.5 完善補償機制

一是制定科學(xué)的補償方式。地方政府要逐漸改變單一的一次性現(xiàn)金補償模式，而要向復(fù)合補償模式轉(zhuǎn)變。在給予現(xiàn)金補償?shù)耐瑫r，還應(yīng)該給予必要的實物補償，盡量降低垃圾處理設(shè)施建設(shè)對居民造成的影響。例如在設(shè)施周邊設(shè)置綠化隔離帶，將垃圾與人們生活從心理上分割開來；在居民區(qū)建設(shè)醫(yī)療、教育等設(shè)施，既可兌現(xiàn)對居民的補償承諾，又可提高當(dāng)?shù)鼐用竦尼t(yī)療衛(wèi)生和教育水平。

二是依據(jù)環(huán)境影響范圍確定補償范圍。宜依據(jù)環(huán)境影響評價報告中確定的影響范圍來確定補償范圍，不應(yīng)只對征地居民給予補償。

三是要合理制定補償標準。地方政府要擺脫“給錢即完事”這種快餐式解決矛盾的方法，要根據(jù)居民距離設(shè)施遠近、受影響程度大小等合理制定補償標準，分別給予相應(yīng)的補償。

5 結(jié)束語

城市生活垃圾處理是關(guān)系城市安全運行的基礎(chǔ)，是提高人民群眾人居環(huán)境的保障，是實現(xiàn)美麗中國夢的前提條件。只有讓人民群眾參與到生活垃圾處理工作的各個環(huán)節(jié)，充分了解生活垃圾處理技術(shù)、設(shè)施建設(shè)和運行，并逐步消除他們的抵觸心理，并給予合理穩(wěn)定的補償，才能有效地避免鄰避事件的發(fā)生，實現(xiàn)城市生活垃圾處理減量化、資源化、無害化，促進城市可持續(xù)發(fā)展。

［1］中國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒［M］.北京：中國計劃出版社，2012.

［2］陳佛保，郝前進.美國處理鄰避沖突的做法［J］.城市問題， 2013（6）：81－84.

［3］王奎明，于文廣，譚新雨.“中國式”鄰避運動影響因素探析［J］.江淮論壇，2013（3）：35－43，68.