獨(dú)立未果的大禮包能到手？

邵樂韻

蘇格蘭留下了，英國(guó)首相卡梅倫破涕為笑。現(xiàn)在到了兌現(xiàn)承諾的時(shí)候：再放權(quán)。

“對(duì)這些承諾表示懷疑的蘇格蘭人民，請(qǐng)聽我說：我們?cè)诒緦谜M(jìn)行了權(quán)力下放，我們還會(huì)在下屆議會(huì)做同樣的事。支持統(tǒng)一的三黨聯(lián)合做出承諾，給蘇格蘭議會(huì)更多的權(quán)力?！笨穫惐ＷC，“將在11月前在稅收、公共開支和福利問題上達(dá)成方案，并于2015年1月公開草案?！?/p>

放權(quán)，意味著蘇格蘭人將能夠通過自己的議會(huì)制定自己的稅收規(guī)則、開支和福利政策。只是，用“大禮包”換來的被卡梅倫稱為“一勞永逸”的公投結(jié)果，是否真有普大喜奔之效？現(xiàn)在判斷恐怕為時(shí)過早。

會(huì)哭的孩子有奶？

公投日前兩天，為挽留蘇格蘭，英國(guó)三大政黨使出了最后大招。

執(zhí)政的保守黨黨首卡梅倫、工黨領(lǐng)袖米利班德和自由民主黨黨魁克萊格聯(lián)合簽署一份承諾書，如果蘇格蘭選擇統(tǒng)一，英國(guó)政府會(huì)有三大“讓利”：一、蘇格蘭議會(huì)將獲得更廣泛權(quán)力；二、英國(guó)各個(gè)部分公平分享資源；三、國(guó)家醫(yī)療體系的資金支出比例由蘇格蘭政府決定，并維持“巴奈特公式”的分配方案。

先撇開“放權(quán)”將如何實(shí)施不說，第三條中提到的分配方案已經(jīng)讓部分保守黨議員心生不滿。

所謂“巴奈特公式”，是英國(guó)前財(cái)政首席秘書喬爾·巴奈特（Joel Barnett）于1978年制定的臨時(shí)性公共開支撥款方案，適用于權(quán)力下放的蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭地區(qū)，基本原則是依照放權(quán)程度和地區(qū)人口比例分配。

比方說，英國(guó)財(cái)政部有一筆1億英鎊的交通預(yù)算撥款，按照2011年的數(shù)據(jù)，經(jīng)過權(quán)力下放，威爾士地區(qū)自行承擔(dān)的交通職能部分可換算為73.1%（權(quán)力下放程度越高，此數(shù)值越高），該地區(qū)人口占英國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?.79%，那么威爾士可獲得的交通財(cái)政撥款為423萬英鎊（100百萬英鎊*73.1%*5.79%=4.23百萬英鎊）。

根據(jù)上一個(gè)財(cái)政年的統(tǒng)計(jì)，每個(gè)蘇格蘭人平均獲得10152英鎊的撥款補(bǔ)助，比英格蘭的人均8529英鎊高出了近20%。這就不難理解保守派的異議：如果再下放權(quán)力給蘇格蘭，按照計(jì)算公式，占總?cè)丝?0.03%的蘇格蘭人能獲得更高補(bǔ)助，卻讓蘇格蘭以外地區(qū)的納稅人（主要指英格蘭人）買單，顯然不公。難道會(huì)哭的孩子才有奶喝？

其實(shí)該分配方案原定只持續(xù)一年，但后來政府為了避免激化與蘇格蘭的矛盾，誰也不愿挑頭修改，延續(xù)至今，甚至引發(fā)南北恩怨。英格蘭人發(fā)現(xiàn)自己很虧。就拿上大學(xué)來說，蘇格蘭學(xué)生去英格蘭讀書可不用交學(xué)費(fèi)，因?yàn)橛刑K格蘭政府買單；但英格蘭人要想北上讀蘇格蘭大學(xué)就得交學(xué)費(fèi)，甚至還不如免費(fèi)在蘇格蘭讀書的歐盟公民。

早在2010年，一些保守黨人就提出“巴奈特公式”已經(jīng)不適用現(xiàn)實(shí)情況。如今三黨宣布維持這一方案，安撫了蘇格蘭人，卻擺不平英格蘭人。保守黨資深議員詹姆斯·格雷批評(píng)，長(zhǎng)期以來5500萬名英格蘭民眾補(bǔ)助450萬名蘇格蘭人，大家受夠了，一味給蘇格蘭喂好處上了癮，“10年或更短時(shí)間內(nèi)，要求獨(dú)立的聲音就會(huì)卷土重來”。

根據(jù)民調(diào)機(jī)構(gòu)DODS對(duì)跨黨派國(guó)會(huì)議員的調(diào)查，多數(shù)議員都支持取消“巴奈特公式”，其中以保守黨83%的比例最高，自民黨有高達(dá)78%。

放權(quán)操之過急？

卡梅倫當(dāng)然意識(shí)到了不能厚此薄彼。他在演講中稱要“改變英國(guó)的管理方式”，建立一個(gè)“更公平的體系——不但對(duì)蘇格蘭人民更公平，重要的是，將對(duì)英格蘭、威爾士、北愛爾蘭人民也同樣公平?！?/p>

他特意提到，要為“西洛錫安問題”作出決定性解答。“西洛錫安問題”是英國(guó)當(dāng)前在全英國(guó)會(huì)管轄范圍的一大吊詭困局。1977年，代表蘇格蘭西洛錫安的工黨議員譚姆·戴利埃爾質(zhì)疑，為何代表蘇格蘭的國(guó)會(huì)議員除了參與全國(guó)政事，還能夠透過辯論及投票表決影響英格蘭的醫(yī)療、教育等重要議題，但英格蘭的國(guó)會(huì)議員卻無權(quán)插手權(quán)力下放地區(qū)的同類事務(wù)。

今次，卡梅倫宣布，在下放更多權(quán)力予蘇格蘭的同時(shí)，將禁止蘇格蘭議員在“純英格蘭事務(wù)”上投票，以保障英格蘭的權(quán)益?？此剖呛?jiǎn)單直接的解決辦法，但實(shí)質(zhì)面對(duì)重重障礙。首先如何對(duì)“只與英格蘭相關(guān)的議題”劃下明確界線并非易事，其次政黨爭(zhēng)端也會(huì)成為一大阻力。

蘇格蘭是在野黨工黨的傳統(tǒng)票倉。在2010年大選中，英國(guó)議會(huì)59個(gè)蘇格蘭議席里，工黨狂攬41座，保守黨只贏得1個(gè)席位。明年英國(guó)將迎來新一屆大選，若禁止國(guó)會(huì)里的蘇格蘭議員在英格蘭事務(wù)上投票，屆時(shí)就算工黨贏得執(zhí)政權(quán)也無法湊足過半票數(shù)，更難以通過預(yù)算或法案，形同跛腳。所以工黨內(nèi)部稱卡梅倫是借此收窄工黨的政治優(yōu)勢(shì)。BBC評(píng)論擔(dān)心，卡梅倫的做法會(huì)成為點(diǎn)燃英國(guó)權(quán)力架構(gòu)爆炸性問題的導(dǎo)火索。

三黨首領(lǐng)聯(lián)合聲明下的派系矛盾當(dāng)然不會(huì)逃過薩蒙德的觀察。公投結(jié)果結(jié)束后，為蘇格蘭獨(dú)立鼓與呼的薩蒙德一臉挫敗，宣布辭去蘇格蘭首席部長(zhǎng)的職務(wù)，并將在今年12月中旬召開的蘇格蘭民族黨黨代會(huì)上正式卸去黨魁職務(wù)。但他仍不死心，強(qiáng)調(diào)“獨(dú)立運(yùn)動(dòng)”將會(huì)繼續(xù)，“蘇格蘭獨(dú)立的夢(mèng)想不會(huì)死去”。

卡梅倫好不容易避免了英國(guó)分裂，卻又陷入了一場(chǎng)分權(quán)漩渦。

他在接受電視采訪時(shí)批評(píng)倫敦政客“行騙”，認(rèn)為英國(guó)三大政黨完全是出于公投前夜的恐慌才臨時(shí)“編撰”出進(jìn)一步分權(quán)的承諾?！笆紫嘞氚烟K格蘭分權(quán)與英格蘭分權(quán)聯(lián)系起來，因?yàn)樗宄駝t無法得到本黨議員的支持，特別是受到來自英國(guó)獨(dú)立黨的壓力。”“而工黨更是害怕，一旦英格蘭自治，他們將難以再次贏得議會(huì)多數(shù)。由此可見，他們公投之前的承諾完全是絕望一刻編出來的?！?/p>

除了黨派利益分配，“放權(quán)”還要過憲法一關(guān)。按照政府目前擬定的時(shí)間表：公投第二天開始進(jìn)行會(huì)談，11月30日圣安德魯節(jié)前各方同意權(quán)力下放細(xì)節(jié)，2015年1月25日“伯恩斯之夜”前出臺(tái)法案，明年大選之后，不論哪個(gè)政府上臺(tái)，都將實(shí)施新法案。

但在倫敦國(guó)王學(xué)院教授、英國(guó)憲法和憲制研究專家博丹諾（Vernon Bogdanor）看來，要在六個(gè)月時(shí)間里改革英國(guó)的憲法是“荒唐的”：“憲制改革不應(yīng)操之過急或是為一黨之私謀利。有著幾百年歷史的憲法不是草率就能改變的。在明年1月或2月就試圖通過更是荒唐?！?p>

這位卡梅倫昔日在牛津大學(xué)的導(dǎo)師認(rèn)為，這不像是卡梅倫一貫的行事風(fēng)格。“他通常很隨和，做事深思熟慮。但這次他許諾的特權(quán)沒有咨詢過國(guó)會(huì)，似乎也沒有和內(nèi)閣商量，顯得倉促和慌亂?！?/p>

博丹諾認(rèn)為，關(guān)于改革議程，最好由皇家委員會(huì)授權(quán)，舉行一次適宜的全國(guó)性對(duì)話，以公開辯論的形式討論何去何從，或能有助于學(xué)習(xí)和實(shí)踐。“關(guān)于憲法改革蘇格蘭人已經(jīng)討論了多年，而英國(guó)其他地方鮮有議論。人們需要時(shí)間來熟悉這個(gè)概念，況且英格蘭人才開始意識(shí)到這個(gè)問題?！?/p>

博丹諾舉例稱，上世紀(jì)90年代末蘇格蘭地區(qū)最終獲得權(quán)力下放之前，該議題也是經(jīng)過了冗長(zhǎng)的討論，甚至有過兩次法案修訂。如今涉及英格蘭事務(wù)，更不能急躁。

看來，卡梅倫好不容易避免了英國(guó)分裂，卻又陷入了一場(chǎng)分權(quán)漩渦?！度A爾街日?qǐng)?bào)》評(píng)論，“他的提議或徹底改變英國(guó)延續(xù)數(shù)個(gè)世紀(jì)的國(guó)家結(jié)構(gòu)?！?/p>

路透社引述多位不愿具名的歐洲決策人士說，蘇格蘭公投開了個(gè)先例，對(duì)其他有類似地方自治爭(zhēng)議問題的國(guó)家不利。盡管卡梅倫現(xiàn)在可以不必?fù)?dān)心至少一代人有生之年內(nèi)國(guó)家會(huì)分裂，但隨后倫敦向各地方政府下放更多權(quán)力的趨勢(shì)，可能令歐洲各國(guó)不少地區(qū)燃起同樣的胃口。

英國(guó)如何避免成為只是名義上“聯(lián)合”的王國(guó)？看來公投僅僅是邁出的第一步。endprint