財(cái)稅改革視點(diǎn)之三消費(fèi)稅應(yīng)成為地方稅體系的主體稅種

許善達(dá)

營(yíng)業(yè)稅改征增值稅是當(dāng)前稅制改革的主要任務(wù)。一方面是營(yíng)業(yè)稅存在重復(fù)征稅、出口不退稅和稅負(fù)重三個(gè)弊端；另一方面是現(xiàn)行增值稅的弊端，相當(dāng)多的應(yīng)抵扣的進(jìn)項(xiàng)不允許抵扣，實(shí)際稅負(fù)水平遠(yuǎn)高于名義稅負(fù)水平。

營(yíng)改增的目的就是要解決對(duì)服務(wù)行業(yè)的三個(gè)制度性弊端，消除服務(wù)業(yè)重復(fù)征稅、實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)出口退稅并且大幅度降低服務(wù)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)水平，這有利于中國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展以及增加就業(yè)、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等。同時(shí)規(guī)范了增值稅，所有進(jìn)項(xiàng)稅收都允許扣除，這也是增值稅不降低稅率而實(shí)現(xiàn)大幅度減稅的主要措施。這個(gè)改革是大幅度全面減稅的改革，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展是必不可少的。

雖然資源稅、個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅等改革均已列入稅制改革總體方案之中，但營(yíng)改增是最主要目標(biāo)，如果此項(xiàng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不了，其他稅制改革即使全部都成功，此一輪稅制改革也不算成功。

“第一階段”營(yíng)改增已經(jīng)結(jié)束

根據(jù)上海2012年試點(diǎn)數(shù)據(jù)，進(jìn)入營(yíng)改增試點(diǎn)的營(yíng)業(yè)稅大約300億元，一年試點(diǎn)，300億元營(yíng)業(yè)稅改為180億元增值稅，上海市收入減少120億元，同時(shí)營(yíng)改增以后增加了原增值稅納稅人的進(jìn)項(xiàng)抵扣，這部分增值稅減少120億元，減稅總規(guī)模大約240億元，其中大約四分之三是上海市地方收入，四分之一是中央收入。

國(guó)稅總局已經(jīng)公布了2013年?duì)I改增減稅1400億元，2014年上半年已減稅850億元，由于電信業(yè)6月才開始實(shí)行營(yíng)改增，估計(jì)下半年減稅規(guī)模會(huì)大于上半年。因此，減稅規(guī)模必然達(dá)到2000億元。同時(shí)，從中央與地方財(cái)政關(guān)系角度看，營(yíng)改增的減稅大體上由地方政府承擔(dān)三分之二到四分之三，中央承擔(dān)四分之一到三分之一。這就是截至目前營(yíng)改增的減稅成果。

這可以說是“第一階段”營(yíng)改增?！暗谝浑A段”營(yíng)改增是在此次財(cái)稅改革方案在政治局批準(zhǔn)以前已經(jīng)實(shí)施的，是在現(xiàn)行稅制和分稅制不變的條件下推進(jìn)的營(yíng)改增。在政治局明確此次財(cái)稅改革指導(dǎo)原則并原則批準(zhǔn)改革方案以后，“第一階段”營(yíng)改增結(jié)束了。全面實(shí)現(xiàn)營(yíng)改增的目標(biāo)并沒有改變，但必須根據(jù)新的指導(dǎo)原則設(shè)計(jì)繼續(xù)推進(jìn)直至完成的新方案。

在現(xiàn)行稅制和分稅制不變的條件下，繼續(xù)推進(jìn)營(yíng)改增必然進(jìn)一步加劇中央地方財(cái)政失衡，不符合中央政治局確定的指導(dǎo)原則?，F(xiàn)行營(yíng)改增的方案規(guī)定，營(yíng)改增的增值稅100%歸地方所有，這就形成增值稅的兩種分成制度。一種是營(yíng)改增的增值稅100%歸地方；另一種是原增值稅仍按25%、75%中央地方分成。這兩種分成制度不可能長(zhǎng)期維持，兩種分成制度的增值稅勢(shì)必會(huì)阻礙企業(yè)正常的兼并分立的資產(chǎn)重組活動(dòng)，降低經(jīng)濟(jì)效率，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而且地方政府必然會(huì)鼓勵(lì)和支持在企業(yè)設(shè)立、兼并、重組中出現(xiàn)更多的100%增值稅歸地方的投資項(xiàng)目，扭曲市場(chǎng)機(jī)制。所以，必須把現(xiàn)行100%歸屬地方的增值稅也實(shí)行分成，而且要和現(xiàn)行增值稅實(shí)行統(tǒng)一的分成比例。這也是此次財(cái)稅改革方案中“規(guī)范增值稅”的內(nèi)涵之一。

而這項(xiàng)改革的推進(jìn)在營(yíng)改增減稅的基礎(chǔ)上，再增加中央收入，減少地方收入，就必然加劇中央地方財(cái)政失衡的局面。因此，按照“第一階段”方案繼續(xù)推進(jìn)營(yíng)改增會(huì)加劇中央地方財(cái)政失衡，違背政治局關(guān)于中央與地方收入格局大體不變的指導(dǎo)原則，這是繼續(xù)推進(jìn)營(yíng)改增方案時(shí)所遇到的主要困難。

面對(duì)這一困難，有建議主張，為了避免中央地方財(cái)政進(jìn)一步失衡，停止推進(jìn)營(yíng)改增。當(dāng)然這個(gè)建議不會(huì)被決策層接受。但這確實(shí)是我們國(guó)家面臨的深化稅制改革和解決中央地方財(cái)政失衡這兩項(xiàng)改革的兩難處境。

地方稅體系合理的主體稅種：消費(fèi)稅

營(yíng)改增是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題最重要的措施之一，必須堅(jiān)持在盡可能短的時(shí)間內(nèi)完成。因此，怎樣尋找到另外一個(gè)財(cái)稅改革的措施，能夠保持中央與地方收入格局大體不變，避免營(yíng)改增加劇中央地方財(cái)政失衡問題，就是現(xiàn)在能夠走出改革兩難處境的關(guān)鍵。

營(yíng)業(yè)稅是現(xiàn)行地方稅體系的主體稅種，據(jù)統(tǒng)計(jì)，自上海啟動(dòng)營(yíng)改增試點(diǎn)以來，兩年之內(nèi)，全國(guó)營(yíng)業(yè)稅收入占地方稅總收入比重已經(jīng)從三分之一左右下降到四分之一左右，如果繼續(xù)按照第一階段在現(xiàn)行分稅制條件下推進(jìn)營(yíng)改增，營(yíng)業(yè)稅占地方收入比重還會(huì)大幅度下降。如果營(yíng)業(yè)稅改為增值稅并且規(guī)范化實(shí)行中央地方共享，地方稅體系就失去了主體稅種，這樣的稅制格局與解決中央地方財(cái)政失衡的目標(biāo)是相悖的。所以必須尋找出新的地方稅體系的主體稅種。

從目前來看，有三種地方稅主體稅種的方案。第一，把消費(fèi)稅從生產(chǎn)批發(fā)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)，與車輛購(gòu)置稅合并劃歸地方，由地方稅務(wù)局征收作為地方稅的主體稅種。第二，把增值稅稅率從17%降低到15%，由地方在零售環(huán)節(jié)對(duì)商品和勞務(wù)全面開征2%的零售稅作為地方稅的主體稅種。第三，將房產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種。

對(duì)這三個(gè)方案的利弊進(jìn)行綜合性分析，可以肯定第三個(gè)方案是最不可取的。上海、重慶的住宅房產(chǎn)稅試點(diǎn)得不到其他地方政府的認(rèn)同。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)取消擴(kuò)大上海、重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)的工作安排。目前全國(guó)人大正在根據(jù)十八屆三中全會(huì)的決議進(jìn)行房地產(chǎn)稅的立法研究工作，由于在理論上和法理上還存在著許多需要解決的問題，估計(jì)房地產(chǎn)稅立法很難在近期完成。即使完成立法，能否作為地方稅體系的主體稅種，也難以定論。至少，第二階段營(yíng)改增不能等待房地產(chǎn)稅立法完成以后再啟動(dòng)。

關(guān)于第二個(gè)方案，目前中國(guó)的稅制所形成的稅源主要來源于生產(chǎn)和批發(fā)環(huán)節(jié)，零售環(huán)節(jié)征收經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，征收率也相對(duì)偏低。因此，一次性讓地方稅務(wù)局在商品和服務(wù)的零售環(huán)節(jié)全面開征零售稅，作為稅制改革遠(yuǎn)期目標(biāo)是正確的、可取的，但在近期實(shí)施的時(shí)機(jī)不成熟。只有地方政府（地方稅務(wù)局）在零售環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅取得成熟經(jīng)驗(yàn)以后，才能考慮允許地方政府在商品和服務(wù)的零售環(huán)節(jié)全面開征零售稅。

相比而言，第一個(gè)方案從數(shù)量上看，有上萬億的稅收收入劃歸地方，雖然不能解決中央地方財(cái)政失衡的問題，但是可以在推進(jìn)營(yíng)改增和實(shí)行規(guī)范化增值稅中央地方統(tǒng)一分成制度的同時(shí)，維持中央與地方收入格局大體不變，避免中央地方財(cái)政失衡問題進(jìn)一步加劇。除此以外，別無它策。

消費(fèi)稅劃歸地方征管的實(shí)施步驟

從征收管理方面，可以隨著營(yíng)改增的分步實(shí)施，消費(fèi)稅也按照稅目實(shí)行分步劃轉(zhuǎn)地方，由地方稅務(wù)局在零售環(huán)節(jié)實(shí)施征管。

第一批，可以是地方政府具有牌照管理能力的汽車、摩托車，同時(shí)允許地方對(duì)房產(chǎn)在交易環(huán)節(jié)開征消費(fèi)稅，由于汽車、摩托車和房產(chǎn)均實(shí)行牌照管理，地方稅務(wù)局征收能力很強(qiáng)，不必?fù)?dān)心稅款流失問題。

第二批，可以是汽油、柴油，由于已經(jīng)在零售環(huán)節(jié)實(shí)行了信息化管理，因此地方稅務(wù)局的征收能力也足以控制稅款的流失。其他稅目再根據(jù)實(shí)際情況逐步下放。

從目前來看，這是具有可操作性的，以避免由于推進(jìn)營(yíng)改增導(dǎo)致中央地方財(cái)政關(guān)系進(jìn)一步失衡的唯一可行方案。

實(shí)施建議

盡快設(shè)計(jì)進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅改革的實(shí)施方案，此方案的稅制改革部分中由兩部分構(gòu)成。第一部分在營(yíng)改增方面，優(yōu)先加快對(duì)建筑安裝和不動(dòng)產(chǎn)銷售實(shí)施增值稅，同時(shí)將營(yíng)改增的增值稅實(shí)行與現(xiàn)行的增值稅統(tǒng)一的分成制度。第二部分就是把消費(fèi)稅選擇上述品目調(diào)整征收環(huán)節(jié)，劃歸地方。爭(zhēng)取在三年最晚不超過五年內(nèi)完成全部包括金融保險(xiǎn)、生活服務(wù)在內(nèi)的營(yíng)改增，包括統(tǒng)一中央地方分成和消費(fèi)稅劃轉(zhuǎn)工作，以及中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付方式和數(shù)量的調(diào)整。

其他稅制改革的內(nèi)容比如資源稅、個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅立法、環(huán)境保護(hù)稅等等也應(yīng)加快進(jìn)行，但這些改革規(guī)模小，可以在條件成熟時(shí)適時(shí)推出。其他調(diào)整中央地方事權(quán)和支出責(zé)任的工作也應(yīng)加快進(jìn)行。

綜上所述，可以在三年至五年內(nèi)，在符合中央與地方收入格局大體不變的原則下，解決稅制改革中的最主要的內(nèi)容，在上述財(cái)稅改革內(nèi)容中的核心決策是下決心把消費(fèi)稅改革推向前進(jìn)，只要抓住這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，其他幾項(xiàng)稅制改革均可協(xié)調(diào)完成，總體推出實(shí)施。

作者為聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)，原國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)endprint