公共管理視角下城市成長管理及其政府工具

王楓云

摘要：

城市成長以及城市成長管理的研究是一個多學科共同關(guān)注的領(lǐng)域，站在公共管理的角度對其加以研究，有助于城市政府更加深刻地理解城市成長管理的內(nèi)涵，并科學地選擇有效的政府工具加以運用，以順利達成政府城市成長管理的目標。

關(guān)鍵詞：

公共管理視角；城市成長管理；政府工具

中圖分類號：

F2

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198（2014）18-0016-01

1 公共管理視角下的城市成長管理

城市成長以及城市成長管理的概念最早出現(xiàn)在二戰(zhàn)以后的美國。二戰(zhàn)以后，美國放任的郊區(qū)化政策導(dǎo)致了城市用地持續(xù)不斷地向郊區(qū)擴張，這種現(xiàn)象被稱之為“城市成長”（Urban Growth）。雖然美國地廣人稀的自然條件為這種城市擴張?zhí)峁┝丝臻g基礎(chǔ)，高速公路、小汽車的發(fā)展也為之提供了交通支撐，但是由此導(dǎo)致的生態(tài)、社會方面的負面效應(yīng)卻不斷顯現(xiàn)，例如，從20世紀70年代到20世紀末，紐約市的人口僅增加了6%，但新消費的土地卻增加了63%；芝加哥市的人口僅增加了5%，但土地消費卻增加了48%；克里夫蘭市的人口減少了9%，但土地消費卻增加了35%。在此背景下，學者們開始反思這種傳統(tǒng)、不受控制的城市空間擴張方式，提出對城市土地開發(fā)進行調(diào)節(jié)和控制，以提高城市空間的利用效率和效益的觀點，城市成長管理的概念就此誕生了。

對于城市成長管理（Urban Growth Management）的內(nèi)涵，不同學科的學者從不同的角度對其進行了闡釋。

1990年，Chinitz從城市規(guī)劃的角度將城市成長管理界定為：“旨在保持發(fā)展與保護之間、各種形式的開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施同步配套之間、以及進步與公平之間的動態(tài)平衡。”

1997年，Porter從城市社會學的角度將城市成長管理界定為：“解決因社區(qū)特征變化而導(dǎo)致的后果與問題的種種公共努力。城市成長管理是一個動態(tài)的過程，在此過程中，預(yù)測社區(qū)的發(fā)展并設(shè)法平衡土地利用中的矛盾，協(xié)調(diào)地方與區(qū)域的利益，以適應(yīng)社區(qū)的發(fā)展?！?/p>

1999年，F(xiàn)onder從法學的角度將城市成長管理定義為“用于引導(dǎo)成長與發(fā)展的各種政策法規(guī)，包括從鼓勵成長到限制甚至阻止成長的所有政策和法規(guī)”。

在所有關(guān)于城市成長管理的定義中，1975年美國城市土地學會（ULI）從公共管理角度所做的定義最具權(quán)威性，ULI認為，“城市成長管理是指城市政府對用地擴張的總量、區(qū)位、結(jié)構(gòu)、速度、時序等進行有目的的控制、引導(dǎo)和調(diào)節(jié)的活動”。

通過對以上各種定義的比較，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代城市成長管理主要是以城市的長期穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展和良性運行為目標，以人、財、物、信息等各種資源為對象，對城市空間的開發(fā)作出的綜合性協(xié)調(diào)、規(guī)劃、控制和建設(shè)、管理等活動。因此，城市成長管理主要是屬于城市公共管理的范疇。

總之，在公共管理的視野中，城市成長管理包括如下方面：它是一種引導(dǎo)城市開發(fā)過程的政府的行動；它是一種全過程的行動，而不僅僅是編制規(guī)劃與后續(xù)的政府行為；它強調(diào)適應(yīng)城市發(fā)展，而不僅僅是對空間拓展的一味限制；它提供一種機制和行動規(guī)則，來決定如何在相互沖突的發(fā)展目標之間求得適當?shù)膮f(xié)調(diào)；它確保城市發(fā)展目標，同時兼顧城市與區(qū)域之間的銜接與協(xié)同。

2 公共管理視角下城市成長管理的政府工具

從公共管理的視角來觀察城市成長管理中的政府工具，學者們認為，主要有如下幾種：城市總體規(guī)劃下的區(qū)域細分規(guī)劃、城市分區(qū)規(guī)劃、城市成長邊界、充足基礎(chǔ)設(shè)施限制、成長數(shù)量限制、政府購買土地、政府費用征收、環(huán)境影響費等。

（1）城市總體規(guī)劃下的區(qū)域細分規(guī)劃是指，城市政府在城市總體規(guī)劃的框架下，將城市區(qū)域劃分為幾個較小的區(qū)域進行土地規(guī)劃。

（2）城市分區(qū)規(guī)劃主要指，城市政府將城市用地劃分為居民用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地和農(nóng)業(yè)用地，對不同類型的土地采用不同的開發(fā)速度和開發(fā)時序。

（3）城市成長邊界主要是指，城市政府在城市規(guī)劃中劃定城市空間拓展的的邊界，邊界之外為農(nóng)田，非經(jīng)特殊程序，城市開發(fā)建設(shè)不得占用農(nóng)業(yè)用地。

（4）充足基礎(chǔ)設(shè)施限制主要是指，城市政府在批準開發(fā)商開發(fā)申請之前，開發(fā)商必須保證開發(fā)的項目能夠提供足夠的公路、學校、醫(yī)院、供水、警察、公園、消防等基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。如果開發(fā)商不能提供上述基礎(chǔ)設(shè)施，則限制其在某一區(qū)域的開發(fā)。

（5）成長數(shù)量限制：城市政府為防止城市空間拓展過快，限定每年在城市郊區(qū)或邊緣地帶建筑許可證的發(fā)行數(shù)量。

（6）政府購買土地：城市政府為控制土地使用，保護生態(tài)環(huán)境，采用直接購買土地并加以儲備的方式，限制城市成長速度。

（7）政府費用征收：城市政府強制要求開發(fā)商提供一部分公共設(shè)施建設(shè)所需土地或者資金給城市政府。

（8）環(huán)境影響費：城市政府向每個開發(fā)土地項目征收環(huán)境影響費，用于投向?qū)W校、公路、垃圾收運、供水、排污、排澇等運作中。

此外，在城市成長管理的實踐中，國外尤其是美國的城市政府又發(fā)展了許多行之有效的政府工具，如，美國馬里蘭州提倡采用的政府工具主要包括：設(shè)立優(yōu)先發(fā)展區(qū)、棕地再利用、創(chuàng)造就業(yè)機會的開發(fā)稅收減免、倡導(dǎo)就地工作與生活、鄉(xiāng)村文化保護等。美國奧斯丁市采用的政府工具主要有：分區(qū)規(guī)劃、城市更新、廢棄地開發(fā)、開敞空間開發(fā)限制、公交導(dǎo)向等。

3 結(jié)論

城市成長管理及其政府工具的研究是一個多學科共同關(guān)注的領(lǐng)域，站在公共管理的角度對其加以觀察，有助于城市政府更加深刻地理解城市成長管理的內(nèi)涵，并科學地選擇有效的政府工具加以運用，以順利達成政府城市成長管理的目標。

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