農(nóng)村義務(wù)教育供給的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

陳玲玲

摘要：

義務(wù)教育是基礎(chǔ)教育，在國民教育體系中居重要地位，農(nóng)村義務(wù)教育是義務(wù)教育事業(yè)重中之重。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)上的公共產(chǎn)品，農(nóng)村義務(wù)教育供給需政府主導(dǎo)。隨著《義務(wù)教育法》的制定和完善及農(nóng)村綜合改革的推進(jìn)，農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)蓬勃發(fā)展。但是當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育供給仍存在供給主體責(zé)任不清、供給籌資渠道單一、供給數(shù)量不足、效率低下等問題。城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化要求完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制和投入機(jī)制，保障農(nóng)村義務(wù)教育有效供給。

關(guān)鍵詞：

義務(wù)教育；農(nóng)村；公共產(chǎn)品；有效供給

中圖分類號(hào)：

G4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198（2014）18-0155-01

1 農(nóng)村義務(wù)教育的產(chǎn)品性質(zhì)

“義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。國家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證義務(wù)教育制度實(shí)施?！边@是2006年新修訂《義務(wù)教育法》對(duì)義務(wù)教育性質(zhì)的界定，該法明確指出義務(wù)教育是一項(xiàng)免費(fèi)的公益性事業(yè)，國家應(yīng)在義務(wù)教育實(shí)施中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

關(guān)于義務(wù)教育產(chǎn)品屬性問題，學(xué)界尚未形成共識(shí)，有“純公共產(chǎn)品”論，有“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”說。結(jié)合薩繆爾森公共產(chǎn)品理論，本文認(rèn)為義務(wù)教育不是嚴(yán)格意義上的純公共產(chǎn)品，具有一定競爭性和排他性。但由于其具有很強(qiáng)的正外部性，國家強(qiáng)制無償?shù)乇Ｕ暇拍炅x務(wù)教育實(shí)施，這種特殊制度形成了農(nóng)村義務(wù)教育的公共產(chǎn)品性質(zhì)。農(nóng)村義務(wù)教育接近純公共產(chǎn)品，具有外溢性，單靠市場自主提供會(huì)帶來許多問題。作為公共利益代言人，政府需在農(nóng)村義務(wù)教育供給中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，保障各項(xiàng)政策和經(jīng)費(fèi)投入，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)健康發(fā)展。農(nóng)村義務(wù)教育供給的政府責(zé)任集中體現(xiàn)為：提供法律保障；加大經(jīng)費(fèi)投入，提供充足資金；明確各主體責(zé)任，保證事權(quán)財(cái)權(quán)對(duì)等；引導(dǎo)多元參與，提高供給質(zhì)量和效率。

2 農(nóng)村義務(wù)教育供給的現(xiàn)狀及經(jīng)濟(jì)學(xué)原因

農(nóng)村義務(wù)教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其供給應(yīng)由政府主導(dǎo)并直接或間接參與。我國農(nóng)村義務(wù)教育供給長期由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)，各種教育費(fèi)附加、教育集資和學(xué)雜費(fèi)占相當(dāng)比重，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出遠(yuǎn)不足，政府職責(zé)嚴(yán)重缺失。農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)免費(fèi)后農(nóng)民徹底擺脫沉重負(fù)擔(dān)，政府通過財(cái)政預(yù)算保障義務(wù)教育投入。

2.1 農(nóng)村義務(wù)教育供給瓶頸

隨著《義務(wù)教育法》重新修訂，各級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中的職能分工不斷完善，義務(wù)教育管理體制和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制日益健全。義務(wù)教育供給由農(nóng)民回歸政府。經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制由“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”轉(zhuǎn)向“國務(wù)院和地方政府分項(xiàng)目、按比例共同分擔(dān)”。有了國家財(cái)政的堅(jiān)強(qiáng)后盾，農(nóng)村義務(wù)教育迅速發(fā)展，但也面臨諸多困境，表現(xiàn)為：（1）供給主體責(zé)任不合理。我國農(nóng)村義務(wù)教育大多由政府直接提供，市場參與有限。公辦學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施落后，民辦學(xué)校數(shù)量少收費(fèi)高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不起。政府和市場供給混亂造成資源浪費(fèi)，損害社會(huì)公平。各級(jí)政府間事權(quán)不清、責(zé)任不明，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度弱，縣鄉(xiāng)負(fù)擔(dān)過重。（2）供給籌資渠道單一。稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育籌資幾乎全部依賴政府財(cái)政性支出和轉(zhuǎn)移支付，民間和私人投資力量微弱。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出“逐步提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀(jì)末達(dá)到4%”，但4%的宏偉目標(biāo)直到2012年才首次實(shí)現(xiàn)，而且4%的教育經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)未滿足農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展。（3）供給數(shù)量不足，效率低下。當(dāng)前我國農(nóng)村義務(wù)教育資源短缺，有效供給不足，管理水平、辦學(xué)條件和師資力量都與城市差距大。政府財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總量投入不足，且在義務(wù)教育和非義務(wù)教育之間分配失衡，基金捐款等社會(huì)性資金貢獻(xiàn)率低，這些都導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育供給數(shù)量嚴(yán)重不足。政府壟斷義務(wù)教育供給，公辦學(xué)校之間缺乏競爭和激勵(lì)，提供的教育產(chǎn)品質(zhì)量低劣，造成資源配置低效。

2.2 農(nóng)村義務(wù)教育供給不足的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析農(nóng)村義務(wù)教育供給不足主要是探討公共選擇理論下政府失靈。公共選擇理論是關(guān)于非市場決策的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，從“經(jīng)濟(jì)人”前提假設(shè)出發(fā)，研究政治市場中選民、政治家和行政官僚的決策行為。

農(nóng)村義務(wù)教育供給是政府決策過程，在這一公共選擇中，政府決策成敗直接關(guān)乎廣大農(nóng)民利益。作為追求私利最大化的政府和教育主管部門，在農(nóng)村義務(wù)教育投資和管理中相互推諉卸責(zé)，將義務(wù)教育供給的主導(dǎo)責(zé)任層層下移至基層政府，卻不為基層政府提供充分財(cái)政扶持。義務(wù)教育投資大、周期長、收益慢且溢出明顯，政府官員為了出政績、獲升遷并不關(guān)心農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)，減少甚至非法挪用義務(wù)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。新《義務(wù)教育法》修訂前，中央政府幾乎不承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，各項(xiàng)支出由縣鄉(xiāng)直接承擔(dān)。2006年新法雖明確了各級(jí)政府共同分擔(dān)原則，但由于缺乏實(shí)施細(xì)則和有效監(jiān)督，各級(jí)政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督等各環(huán)節(jié)都存在失靈，造成義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足，學(xué)校數(shù)量和質(zhì)量嚴(yán)重滯后。政府失靈的另一表現(xiàn)是城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置失衡。農(nóng)村義務(wù)教育缺乏強(qiáng)有力利益集團(tuán)，無法與城市集團(tuán)力量相抗衡，在博弈中處于弱勢，無法從“經(jīng)濟(jì)人”決策者教育主管部門手中獲得充足教育資源，造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置失衡。

3 促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育有效供給的對(duì)策

經(jīng)過稅費(fèi)改革，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減輕，普九事業(yè)取得重大突破。2001年實(shí)行“以縣為主”投資管理體制，2006年實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育全免，新《義務(wù)教育法》修訂通過，農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)獲得各方支持。但由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，農(nóng)村義務(wù)教育供給仍存在諸多問題，亟需進(jìn)一步完善。

3.1 明確劃分各級(jí)政府職責(zé)，完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制

新《義務(wù)教育法》對(duì)義務(wù)教育管理體制的規(guī)定是“以縣為主”，強(qiáng)調(diào)縣級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的管理，與以往縣級(jí)財(cái)政直接負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)籌集有很大不同，經(jīng)費(fèi)籌集責(zé)任逐漸上移，中央和省政府投資比重加大。但義務(wù)教育是全國性公共產(chǎn)品，“以縣為主”的地方投資和管理體制不能滿足農(nóng)村義務(wù)教育長遠(yuǎn)發(fā)展，需進(jìn)一步明確各級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育管理和投資中的事權(quán)財(cái)權(quán)，劃分各自分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)比重。中央和省級(jí)政府應(yīng)做好整體統(tǒng)籌規(guī)劃，擴(kuò)大財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，單列義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，在資金籌集上承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，縣級(jí)政府則負(fù)責(zé)具體資金管理和使用及學(xué)校具體教育事務(wù)的規(guī)劃，政府間相互協(xié)調(diào)、各司其職，共同保障全國農(nóng)村義務(wù)教育有效供給。當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中有相當(dāng)部分是通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付尤其是義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)的，因此要進(jìn)一步規(guī)范政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)資金管理，確保專款專用，為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)提供穩(wěn)定來源。

3.2 積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置

長期以來城鄉(xiāng)分立的二元格局造成了城鄉(xiāng)之間差距拉大，城市基礎(chǔ)設(shè)施健全、公共服務(wù)水平高，農(nóng)村各項(xiàng)公共事業(yè)和公共服務(wù)嚴(yán)重滯后，義務(wù)教育發(fā)展也遠(yuǎn)落后于城市，農(nóng)民基本需求無法滿足，這種差別國民待遇對(duì)農(nóng)民而言極不公平。近年來國家提出城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等戰(zhàn)略，表明國家已深刻認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差距。因此在義務(wù)教育供給中政府要積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，合理配置城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源，為農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展提供政策傾斜和資金支持，尤其要加大對(duì)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)投入，提高農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展整體水平，縮小城鄉(xiāng)差距。優(yōu)化城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置要不斷加大農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)投入，改善農(nóng)村教師福利待遇，加強(qiáng)學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化教育教學(xué)環(huán)境等。但優(yōu)化農(nóng)村義務(wù)教育供給不能僅加大資金投入，要利用城市優(yōu)質(zhì)教育要素反哺農(nóng)村，以城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)造就城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展新局面。

3.3 正確引導(dǎo)市場社會(huì)參與，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育多元供給

農(nóng)村義務(wù)教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府在其供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用毋庸置疑，但正確引導(dǎo)市場和社會(huì)參與義務(wù)教育供給對(duì)于拓寬籌資渠道、改善資源配置方式、提高資源利用率意義重大。當(dāng)前我國義務(wù)教育階段學(xué)校多為公辦，民辦很少。公辦學(xué)校缺乏改善教育教學(xué)質(zhì)量的積極性，部分民辦學(xué)校教學(xué)先進(jìn)但由于缺乏規(guī)范管理，高收費(fèi)讓許多農(nóng)村家庭望而卻步。因此要改變當(dāng)前政府壟斷義務(wù)教育供給模式，放寬市場準(zhǔn)入門檻并加強(qiáng)監(jiān)管，鼓勵(lì)民間資本參與合作，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育多元供給。義務(wù)教育私人供給需政府加以引導(dǎo)，在為其提供便利的同時(shí)確保義務(wù)教育公共性。社會(huì)組織具有志愿性公益性，參與義務(wù)教育供給更多考慮公共利益，但其獨(dú)立性規(guī)范性不強(qiáng)，政府要加強(qiáng)培育。農(nóng)村義務(wù)教育供給要努力構(gòu)建起政府、市場、社會(huì)和個(gè)人共同參與、多元合作的新機(jī)制。

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