科技政策研究的問題與方法

文/方新

科技政策主要研究兩方面的內(nèi)容，一是促進(jìn)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的政策，二是用科學(xué)技術(shù)促進(jìn)發(fā)展的政策。從1945年以后，科技政策成為國家公共政策的組成部分，政策研究開始成為一門科學(xué)?？萍颊哒嬲氤蔀橐婚T科學(xué)，它就需要正確的選擇研究問題，同時(shí)它還需要科學(xué)、合理、規(guī)范的研究方法，沒有大家共同認(rèn)同的、使用的研究方法，它很難成為一門科學(xué)。當(dāng)然它的研究需要有更多的數(shù)據(jù)和事實(shí)的支撐。

科研政策研究的主要問題

過去很長一個(gè)時(shí)期，中國科技政策研究的一個(gè)重要課題是呼吁國家加大對科技的投入。從1998年以后，國家科研經(jīng)費(fèi)大幅度增加，特別是在過去10年，年均增長超過20%，如果我們在2015年研發(fā)經(jīng)費(fèi)占GDP的比重達(dá)到2.2%，科技經(jīng)費(fèi)會繼續(xù)快速增長。按這樣的趨勢，有可能到2016年，中國政府的財(cái)政科技投入就能追上美國聯(lián)邦政府的科技預(yù)算，所以，中國的科技政策研究面臨很多新的問題，國家對科學(xué)技術(shù)的要求也發(fā)生了深刻的變化。黨的十八大提出要實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，這就要求科技要從模仿向創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，從“跟著走”向“領(lǐng)著走”轉(zhuǎn)變?？萍及l(fā)展現(xiàn)在最重要的問題不是經(jīng)費(fèi)，而是怎么用好經(jīng)費(fèi)提高效率，怎么做出無愧于國家和人民，無愧于納稅人的工作。中國科技發(fā)展還存在諸多的矛盾和問題，比如說科技創(chuàng)新的成果與國家和人民的期待不相適應(yīng)，科技體制和管理與科技創(chuàng)新及其社會價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑的客觀規(guī)律不相適應(yīng)，學(xué)科布局與世界科學(xué)發(fā)展趨勢不相適應(yīng)，科技人才隊(duì)伍和整體能力與國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)，科技創(chuàng)新的價(jià)值理念和文化與科技創(chuàng)新的本質(zhì)要求以及我們承擔(dān)的使命不相適應(yīng)。

科技發(fā)展中有很多內(nèi)在的矛盾需要解決，科技政策在解決這些問題中被寄予厚望。過去很長一個(gè)時(shí)期，科學(xué)技術(shù)是自組織的活動(dòng)，研究什么、怎么研究是科學(xué)家自己的事情。但是在二次大戰(zhàn)期間，開始發(fā)生了變化。科學(xué)事業(yè)成為一項(xiàng)規(guī)模宏大的事業(yè)，且和國家安全密切相關(guān)。1945年，當(dāng)時(shí)的美國總統(tǒng)科技顧問寫了一份著名的報(bào)告，論述了科學(xué)技術(shù)對國家安全、人類進(jìn)步的作用。據(jù)此，美國在1950年成立國家科學(xué)基金會，在這之后，各國政府開始資助科學(xué)事業(yè)。

伴隨改革開放，中國30多年科技體制改革的歷程，也是對科技發(fā)展和科技政策不懈探索的過程。2012年7月黨中央、國務(wù)院召開全國科技創(chuàng)新大會，10月頒布了黨中央、國務(wù)院《關(guān)于深化科技體制改革，加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》。在這樣的要求面前，科技界、科技工作者能不能給國家和人民交出滿意的答卷，真正支撐國家發(fā)展，科技政策的研究能不能為決策提供科學(xué)的依據(jù)，這都是我們存在的問題。

實(shí)際上，現(xiàn)在許多政策設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)論證。例如，2012年“十一”長假高速公路免費(fèi)出現(xiàn)的大堵車，2013年交規(guī)實(shí)行闖黃燈罰款的事，都缺乏科學(xué)的論證，沒有經(jīng)過認(rèn)真的咨詢和評估，對政策的可操作性、可能產(chǎn)生的后果，以及其成本收益等都分析不足?？萍颊哌€不同于一般的公共政策，因?yàn)樗芯靠茖W(xué)技術(shù)創(chuàng)新及其內(nèi)部的關(guān)聯(lián)，研究科技對社會的影響，以及政策對科技的影響等?？萍急旧硎菬o涉價(jià)值的、客觀的，而政策則要考慮科技對社會的影響，考慮它如何能更好地服務(wù)社會。而且現(xiàn)在還有一個(gè)特別深刻的變化。一百年前是科學(xué)家自己進(jìn)行科技的決策，20世紀(jì)40年代之后是政府參與決策。但是在過去30年特別深刻的變化，是由于信息技術(shù)、生物技術(shù)這些分散分布式技術(shù)的發(fā)展，使得科學(xué)技術(shù)一方面有巨大的進(jìn)步和社會影響。但是另一方面被誤用和濫用的可能性也在增大。所以公眾要參與決策，而信息化的發(fā)展又使公眾參與決策成為可能。所以現(xiàn)在的決策是要在政府、科學(xué)家和公眾三者之間取得平衡，不但要讓政府理解科學(xué)，也要讓公眾理解科學(xué)，只有公眾理解科學(xué)才能更好地支持科學(xué)。

科技政策體現(xiàn)了客觀與主觀、邏輯與價(jià)值的平衡。有一些專家指出科技政策體現(xiàn)了政治與科學(xué)間的委托代理契約關(guān)系。也有人認(rèn)為科技政策是調(diào)和知識生產(chǎn)供給和社會具體需求的工具?？萍颊咭氤蔀橐婚T科學(xué)，要想提高決策科學(xué)化的水平，對政策研究方法規(guī)范化是一種世界的趨勢。從2005年開始，美國科技政策辦公室開始倡導(dǎo)和支持對科技政策學(xué)的研究，意圖梳理科技政策研究領(lǐng)域的數(shù)據(jù)、方法、問題和路線圖。美國科技政策辦公室，國防部、能源部、科學(xué)基金會等十幾個(gè)部門組成了跨部門科技政策學(xué)研究工作組。美國國家科學(xué)基金會設(shè)立了科技政策創(chuàng)新項(xiàng)目，為科技政策研究提供方法基礎(chǔ)和平臺方面的資助，包括探索如何更加充分有效地分析科技機(jī)構(gòu)的管理數(shù)據(jù)，如何發(fā)展數(shù)據(jù)挖掘和展示工具等，迄今已經(jīng)資助了一百多個(gè)研究項(xiàng)目。2009年，日本的科技振興機(jī)構(gòu)在日本發(fā)起科技政策學(xué)的研究與梳理工作。2010年起歐盟開始與美國聯(lián)合舉行歐美科技政策學(xué)討論會，同時(shí)歐洲研究理事會開始推進(jìn)歐洲范圍內(nèi)科技政策方法、工具和數(shù)據(jù)方面基礎(chǔ)性的研究工怍。

我國的科技政策研究在方法和數(shù)據(jù)上亟待加強(qiáng)?，F(xiàn)在政策制定多采用的是專家研討或者更為主觀的方法，預(yù)先的科學(xué)論證不足。數(shù)據(jù)支撐也不足，例如具體學(xué)科領(lǐng)域，具體學(xué)科領(lǐng)域有多少博士學(xué)位獲得者，有多少研究人員等都不清楚，對我們國家女性科技人員的統(tǒng)計(jì)和分布數(shù)據(jù)基本上也是沒有的。當(dāng)前國內(nèi)科技政策研究中方法與問題的匹配比較混亂，研究方法的使用缺少規(guī)范性，更缺少系統(tǒng)化的梳理?？萍颊哐芯恐械姆椒ê凸ぞ叩氖褂贸尸F(xiàn)出應(yīng)用導(dǎo)向、簡單重復(fù)的特征，缺乏從學(xué)科高度、科學(xué)思想和科學(xué)方法角度系統(tǒng)的梳理、凝練、集成的工作，有關(guān)方法和工具方面的研究成果比較少，而且比較零散。

我們就科技政策研究方法作過文獻(xiàn)分析。以全文“科技政策”+摘要“方法”檢索了中國科技論壇、科技管理研究、科技進(jìn)步與對策、科學(xué)學(xué)研究、中國軟科學(xué)、科學(xué)管理研究、研究與發(fā)展管理、科研管理、管理世界等十個(gè)在政策研究方面具有代表性雜志的68573篇文章，其中引用次數(shù)大于5的文章一共是237篇，我們逐一作了分析，概括得到科技評價(jià)問題、科技投入問題和技術(shù)創(chuàng)新問題等三個(gè)主題研究中“問題和方法”的關(guān)聯(lián)情況。

以科技評價(jià)為主題的相關(guān)論文，歸納該類主題包括6類二級問題，如創(chuàng)新能力成者是競爭力的評價(jià)、績效評價(jià)、科學(xué)研究的評價(jià)、政策評價(jià)等，一共是6類二十幾個(gè)問題。比如說科技計(jì)劃項(xiàng)目管理、科技資源空間分布、科技資助與被資助者之間關(guān)系等，在這類主題的研究中，使用的方法或者工具超過15種。以科技創(chuàng)新為主題的相關(guān)論文，歸納出來也是6類二級問題，如技術(shù)創(chuàng)新的基本理論與概念、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、專利與創(chuàng)新、風(fēng)險(xiǎn)與創(chuàng)新、知識轉(zhuǎn)移、創(chuàng)新型科技人才等，在此類主題研究中使用的方法或者是工具超過15種。確實(shí)對每一類問題都用多種方法開展研究。但是這些方法不夠規(guī)范，需要進(jìn)一步研究改進(jìn)。

科技政策研究的主要方法和工具

如果要想提高研究水平，使之逐步成為一門科學(xué)，需要對政策研究的方法和工具進(jìn)行認(rèn)真的梳理，我們建立了一個(gè)“問題、方法、工具”矩陣。根據(jù)Lundvall（2005）的定義，將科技政策根據(jù)研究對象和內(nèi)容分為科技政策、技術(shù)政策和創(chuàng)新政策三個(gè)部分。根據(jù)Sabatier（2006）的定義，將科技政策過程分解為“政策立項(xiàng)”、“政策設(shè)定”、“方案設(shè)計(jì)”、“政策評價(jià)”、“政策后評估”五個(gè)階段。這樣按照不同政策類型和政策階段來定位科技政策的主題以及研究涉及的方法和工具。

科學(xué)政策，主要研究關(guān)于向科學(xué)投入足夠的資源、各類科研活動(dòng)的資源配置、確保資源的有效利用，以及對社會福利與經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)等問題。科學(xué)政策的目標(biāo)是多元的，包括國家聲譽(yù)、文化、社會、國家安全、經(jīng)濟(jì)等，政策關(guān)注的要素包括大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、技術(shù)研究所和R&D實(shí)驗(yàn)室，主要的政策工具是預(yù)算決策、知識產(chǎn)權(quán)、研究評價(jià)等。該類研究問題還包括科學(xué)倫理、科學(xué)傳播、公眾理解科學(xué)、科學(xué)與社會的關(guān)系等?？茖W(xué)政策方面主要的研究問題對應(yīng)的研究方法和研究工具包括：科學(xué)計(jì)量學(xué)、網(wǎng)絡(luò)分析方法、同行評議方法等。我們建立了科學(xué)政策的“問題、方法、工具”矩陣，橫坐標(biāo)是政策過程，包括立項(xiàng)、制定、設(shè)計(jì)、評價(jià)、后評估；縱坐標(biāo)是一些典型的政策問題，如科技投入總量、資源配置、人力資源、國際合作等。對于每一項(xiàng)通過文獻(xiàn)檢索，把現(xiàn)在用的各種方法作了歸類。

技術(shù)政策，包括技術(shù)政策和國家戰(zhàn)略的關(guān)系，國家因?yàn)樯虡I(yè)原因干預(yù)特定產(chǎn)業(yè)或者是技術(shù)合理有效性，需要支持哪種技術(shù)，需要在何種階段給予支持等。技術(shù)政策的主要工具包括公共采購、補(bǔ)貼、減稅、技術(shù)預(yù)見等。技術(shù)政策的目標(biāo)是國家聲望和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，它關(guān)注的對象除與科學(xué)政策相同外，它的視角從大學(xué)內(nèi)部包括研究所內(nèi)部轉(zhuǎn)移到大學(xué)與產(chǎn)業(yè)界的聯(lián)系，關(guān)注學(xué)界和產(chǎn)業(yè)界的關(guān)系。

技術(shù)政策方面主要的研究問題對應(yīng)使用的研究方法和研究工具包括：預(yù)測、調(diào)查研究、案例研究、風(fēng)險(xiǎn)分析、成本收益分析等。我們也建立了技術(shù)政策的“問題、方法、工具”矩陣，橫坐標(biāo)依然是政策過程，縱坐標(biāo)依然是具體的政策問題，比如技術(shù)與戰(zhàn)略，技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，政府干預(yù)的合理性，特定技術(shù)政策等，同時(shí)把具體的研究目標(biāo)，研究方法，政策工具，都分別列在矩陣圖中。

政策研究其實(shí)還有很多問題，特別是證據(jù)的支撐需要事實(shí)數(shù)據(jù)，無論是對公共投入，對各方面的科技統(tǒng)計(jì)，包括產(chǎn)出衡量和評價(jià)，依然是我們面臨的很大的挑戰(zhàn)。

科技政策研究方法創(chuàng)新的路線圖

依據(jù)上述工作，我們提出了科技政策研究方法創(chuàng)新的路線圖。首先是梳理現(xiàn)有方法，詮釋使用規(guī)范?；诔醪筋A(yù)研對科技政策研究方法與工具的梳理結(jié)果，以及通過對國內(nèi)文獻(xiàn)分析得到的現(xiàn)有研究方法的使用情況，我們選擇科技政策研究中七個(gè)方面的關(guān)鍵研究方法和研究工具作為梳理主線。

這七個(gè)方面包括科技政策研究的預(yù)測與預(yù)見方法、科技政策研究的評價(jià)方法、科技政策研究的科學(xué)計(jì)量方法、科技政策研究的計(jì)算管理與模擬方法、科技政策的案例與調(diào)查方法、科技政策研究的前沿方法與工具、支撐決策的科技政策研究數(shù)據(jù)體系。我們是想通過文獻(xiàn)的分析，歸納出這幾大類的方法，作進(jìn)一步深入的研究。

為了做好這個(gè)工作，我們建立了“問題—工具—方法—數(shù)據(jù)”的路線圖，從幾個(gè)層面探討這七個(gè)方面的關(guān)鍵方法，及其工具以及數(shù)據(jù)的集成，特別是要分析問題和方法的關(guān)聯(lián)與規(guī)范。

我們需要進(jìn)一步探討，解決當(dāng)前問題的方法、工具和數(shù)據(jù)，是否恰當(dāng)？對這些政策研究問題用這么多的方法和工具開展研究，是否足夠？如果不夠，還需要發(fā)展哪些方法和工具，如果夠了，怎樣合理地選擇和用好這些方法和工具？再一個(gè)問題是科技政策研究長期以來是被動(dòng)式的，它以回答和解決問題為導(dǎo)向，但是需要逐步將重心前移，努力從提出問題和議程發(fā)起開始，這也需要方法的創(chuàng)新來給予支持。

我們對這七個(gè)子課題，就是七個(gè)具體方法作了進(jìn)一步的設(shè)計(jì)。例如子課題一，預(yù)測是要根據(jù)研究對象發(fā)展的實(shí)際教據(jù)和歷史資料，運(yùn)用現(xiàn)代的科學(xué)理論和方法，以及各種經(jīng)驗(yàn)、判斷和知識、對事物在未來時(shí)間內(nèi)的變化情況進(jìn)行預(yù)測，從而減少對未來事物認(rèn)識的不確定性，以指導(dǎo)我們的決策行動(dòng)，減少?zèng)Q策的盲目性。

首先，在科技政策研究中，應(yīng)該怎樣運(yùn)用預(yù)測方法？做長遠(yuǎn)的規(guī)劃、能力布局，以及資源配置的調(diào)整等，都需要以預(yù)測為基礎(chǔ)。所以對技術(shù)預(yù)見的主要方法，有多方面的理解，有的專家把技術(shù)預(yù)見的方法分為三個(gè)極：創(chuàng)造力、專家意見和團(tuán)隊(duì)成員間的相互作用，由三個(gè)極的影響產(chǎn)生眾多的技術(shù)預(yù)見方法。但是單單使用某一種方法是很難取得成功的，所以一般都是選擇多種方法的集成。

1989年日本對247個(gè)研究機(jī)構(gòu)所用的預(yù)見方法做了調(diào)查，結(jié)論是有一些方法非常適合技術(shù)預(yù)見，但是應(yīng)用程度不高，主要是這些方法需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力。專利統(tǒng)計(jì)的方法非常有效和容易預(yù)測，但是預(yù)測的時(shí)間比較短，僅適用于短期預(yù)測。所以，要把技術(shù)預(yù)見的主要方法、可行性和應(yīng)用程度做比較。預(yù)測還包括時(shí)間序列預(yù)測方法和因果關(guān)系預(yù)測等方法，所以從本研究來講，我們將針對科技政策研究中適用定量預(yù)測的主題，評估各類方法的使用現(xiàn)狀，建立“問題—方法”的關(guān)聯(lián)關(guān)系和方法的標(biāo)準(zhǔn)使用流程與規(guī)范。

同時(shí)對定性預(yù)測方法也要建立起規(guī)范的流程和實(shí)用模板，現(xiàn)在在定性預(yù)測方法中較為的是情景分析法和路線圖方法等。我們希望在科技政策研究預(yù)見預(yù)測里面，更多采用綜合方法。本項(xiàng)研究從創(chuàng)新政策制定流程的角度，提出科技政策制定過程中融入技術(shù)預(yù)見的基本思路。例如：首先是問題的識別過程，可以用情景分析法。然后是政策方案產(chǎn)生和選擇的過程，可以用德爾斐法，再后是征求意見和修訂政策意見的過程等，可以用路線圖法?？傊?，用不同的方法來解決不同的問題，在不同的階段采用不同的方法。在對這些方法深入研究的基礎(chǔ)上提出一套適合目前科技政策制定的綜合研究方法。

其次，科技政策研究中的評價(jià)方法是特別受關(guān)注的，因?yàn)椴捎玫脑u價(jià)方法比較零散，缺乏足夠的系統(tǒng)性、科學(xué)性和針對性，對不同評價(jià)的問題需要選擇不同的方法，評價(jià)的是機(jī)構(gòu)、人員，還是計(jì)劃等，需要用不同的方法。本項(xiàng)研究的目標(biāo)是形成政策研究的評價(jià)方法庫，對關(guān)鍵評價(jià)方法進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

第三，科技政策研究中常用的科學(xué)計(jì)量方法。科學(xué)計(jì)量方法在學(xué)科結(jié)構(gòu)，包括技術(shù)發(fā)展的趨勢分析和結(jié)構(gòu)分析，即學(xué)科戰(zhàn)略的情報(bào)分析里，運(yùn)用特別廣泛。也可以結(jié)合數(shù)據(jù)挖掘。在大數(shù)據(jù)中探討學(xué)科發(fā)展的前沿、熱點(diǎn)和布局。這類方法的應(yīng)用難點(diǎn)在于，要構(gòu)造基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和關(guān)鍵科學(xué)計(jì)量指標(biāo)體系。

第四，科技政策研究的計(jì)算管理與模擬方法，難點(diǎn)在于一是需要找到準(zhǔn)備研究的問題，二是要選好運(yùn)用的模型研究，更重要的是要有數(shù)據(jù)的支持。我們準(zhǔn)備在管理和模擬方法上再作一些探索。

第五，最常用的是科技政策的案例和調(diào)查方法。這方面雖然做了很多，但是缺乏規(guī)范性和系統(tǒng)性，因此需要深入加強(qiáng)案例和調(diào)查方法來研究科技政策。深入調(diào)查研究，解決問題，用科學(xué)的方法收集正確的意見，所以這種案例和調(diào)查的方法也是需要進(jìn)一步認(rèn)真研究的。

第六，要加強(qiáng)支撐科技決策的數(shù)據(jù)體系建設(shè)。沒有一個(gè)扎實(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)庫，提供不了有效的證據(jù)，就很難支持研究。

最后，在科學(xué)政策研究中，還有探索前沿的方法和工具。比如說同行評議方法，這是傳統(tǒng)的方法，但是它的適用性依然是國際上探討的熱點(diǎn)。再比如說公民認(rèn)識論，發(fā)展到今天，公眾要參與科學(xué)決策的時(shí)候，要采用哪些方法，特別是在網(wǎng)絡(luò)條件下，在公眾參與情況下，怎么樣做科技決策，這也是可以認(rèn)真探討的。

當(dāng)然在這樣一個(gè)研究基礎(chǔ)上，我們也希望研究的方法能夠進(jìn)一步的推廣應(yīng)用，真正的為政策科學(xué)發(fā)展作一點(diǎn)貢獻(xiàn)。